Монография по гармонизации

Научная школа профессора О.Ю. Ильиной

153

ных интересов. Иначе говоря, в каких пределах и формах, в какой степени государство, следуя публичным интересам, должно устанавливать и обеспечивать нормативные возможности для реализации частных интересов субъектов семейных отношений? Должен ли законодатель «идти на поводу» инициаторов законопроектов о легализации фактических брачных отношений, союзов лиц одного пола? Представляется, что законодательство не может и не должно быть инструментом, позволяющим облекать в правовой формат все социальные явления.

Характерные для нашего общества особенности уклада семейной жизни, отношений между супругами и в сфере воспитания детей обусловлены традициями российского менталитета, а также заботой государства об укреплении семьи (ст.1 СК РФ). Сохранение традиционных семейных ценностей, усиление государственных гарантий их обеспечения стало одной из актуальных проблем применения отечественного семейного законодательства.

Впервые на современном этапе развития системы российского законодательства вопрос совершенствования семейного законодательства был обозначен в Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012—2017 годы, утвержденной указом Президента РФ 1 июня 2012 г.1 Во исполнение данного документа при Координационном совете при Президенте РФ по реализации Национальной стратегии действий в интересах детей была создана временная рабочая группа по совершенствованию семейного законодательства Российской Федерации. В состав рабочей группы вошли члены названного Координационного совета, представители Министерства труда и социальной защиты РФ, Министерства образования и науки РФ, Министерства юстиции РФ, аппарата Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка, ведущие ученые и практики — специалисты в области семейного права. Руководителем рабо- чей группы является председатель Комитета Государственной Думы по вопросам семьи, женщин и детей, член Координационного совета Е.Б. Мизулина. Необходимо признать, что результативность деятельности временной рабочей группы, о чем речь пойдет ниже, во многом определялась заранее, поскольку Е.Б. Мизулина является доктором юридических наук, профессором, а также имеет опыт законодательной работы над концептуальными проектами.

Перед временной рабочей группой изначально была поставлена цель — разработка Концепции совершенствования семейного законодательства (далее — Концепция) с тем, чтобы впоследствии на

1 СПС «КонсультантПлюс».

154	Научная школа профессора О.Ю. Ильиной

основе программного документа мог быть представлен законопроект о внесении изменений не только в СК РФ, но и иные законодательные акты, регулирующие семейные отношения.

Следует отметить, что представители науки семейного права с высокой степенью энтузиазма восприняли возможность реального воплощения потенциала, существующего в виде объемного массива предложений по изменению и дополнению действующего СК РФ. Значительная часть предложений уже достаточно давно была озву- чена и обоснована в научных статьях, монографиях и диссертациях, стенограммах научных конференций и иных мероприятий. Однако, нельзя не отметить, что прозвучавший призыв простимулировал и новые предложения, сформулированные с учетом современных потребностей общества.

Необходимо подчеркнуть, что творческий процесс не ограничи- вался пределами временной рабочей группы, наоборот: по инициативе руководителя группы информационные письма были направлены во многие ведущие вузы страны, а также ученым, занимающимся вопросами семейного права и законодательства. Именно такой подход и обеспечил не только большой объем поступивших предложений и замечаний, но и возможность последующей дискуссии об основных направлениях совершенствования семейного законодательства, то есть качество содержания Концепции, обоснование теоретической и практической востребованности и значимости формулируемых положений.

Заметим, что взаимодействие с научным сообществом, общественностью происходит в постоянном режиме. Предложения рабо- чей группы направляются в соответствующие министерства и ведомства, заключения которых свидетельствуют о единодушии, поддержке предлагаемой Концепции в целом.

Безусловно, как и в любом процессе, есть сторонники и противники, что, несмотря на кажущееся противодействие, подтверждает наличие общей цели — формирование законодательства, обеспечивающего гармонизацию частных и публичных интересов в сфере семейных отношений с учетом современных реалий.

В июле 2014 г. проект Концепции был обсужден на заседании Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства. Следует отметить, что конструктивное обсуждение позволило скорректировать отдельные положения проекта, учесть предложения и замечания членов названного Совета и привлеченных по его инициативе экспертов.

Очередное обсуждение замечаний, сформулированных Государ- ственно-правовым управлением Президента РФ, состоялось в рам-

Научная школа профессора О.Ю. Ильиной

155

ках круглого стола «О концепции совершенствования семейного законодательства», проведенного по инициативе Комитета Государственной думы по делам семьи, женщин и детей на базе юридиче- ского факультета Ярославского государственного университета им. П.Г. Демидова 2 октября 2014 г.

Вышеизложенное не следует воспринимать как некий отчет о последовательности действий временной рабочей группы. Прежде всего, это свидетельствует об организации работы группы — в тече- ние нескольких месяцев еженедельно проводились заседания, в перерывах между которыми члены группы обобщали поступившие предложения, оценивали их с точки зрения целесообразности и соблюдения правил юридической техники, высказывали и обосновывали собственную позицию, что зачастую приводило к острой дискуссии. Открытый характер деятельности временной рабочей группы, заинтересованность и компетентность каждого из членов группы, привлечение в качестве сторонних экспертов представителей науки семейного права обеспечили качество Концепции как программного документа.

Участники временной рабочей группы определили следующие основные цели совершенствования семейного законодательства:

создание системы семейного законодательства, основанного на принципах гармонизации частных и публичных интересов.

Автору настоящей статьи, как говорится, «вдвойне приятно», что соответствующая цель имеет статус приоритетной. Согласимся, именно этот вектор должен определять структуру и содержание механизма правового регулирования семейных отношений1.

приведение семейного законодательства в соответствие с положениями Конвенции ООН о правах ребенка и других междуна-

родно-правовых актов.

Несмотря на то, что глава 11 СК РФ «Права несовершеннолетних детей» аккумулирует в себе основные личные и имущественные права ребенка в семье, предусмотренные названной Конвенцией, следует признать, что механизм реализации соответствующих прав не является совершенным. Кроме того, российским законодателем должны быть учтены положения Конвенции о гражданскоправовых аспектах международного похищения детей 1980 года2 è

1См. подробнее: Илиьна О.Ю. Частные и публичные интересы в семейном праве Российской Федерации. Диссертация на соискание уч. ст. доктора юрид.наук. Москва. 2006.

2См.: Федеральный закон от 5 мая 2014 года ¹ 126-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с присоединением Российской Федерации к Конвенции о гражданско-правовых аспектах международного похищения детей» // СПС «КонсультантПлюс».

156	Научная школа профессора О.Ю. Ильиной

Конвенции о юрисдикции, применимом праве, признании, исполнении и сотрудничестве в отношении родительской ответственности и мер по защите детей.

признание традиционных семейных ценностей как основного вектора государственной семейной политики; укрепление нрав-

ственных начал семейно-правового регулирования.

Как уже неоднократно отмечалось, современный социум и семья как его часть, отличаются новыми формами и принципами взаимоотношений, зачастую свидетельствующими о слепом копировании зарубежных тенденций, искажении социальной роли и се- мейно-правового статуса супругов, родителей и других членов семьи. Сохранение традиций семейного уклада, принципов взаимного уважения и любви, организации брака как союза мужчины и женщины, значимости воспитания детей в семейном окружении любящих родителей — эти и другие принципы семейно-правового регулирования, имеющие морально-нравственную «платформу», не могут получить непосредственной нормативной регламентации и обеспечительного механизма. Однако названные положения и другие, которые составляют содержание семейных традиций, должны быть основой правовой регламентации отношений в семье.

создание системы семейно-правовых гарантий прав ребенка при раздельном проживании его родителей.

К сожалению, действующее законодательство достаточно скупо регулирует соответствующие отношения, фактически ограничивая в правах и ребенка, и каждого из родителей, независимо от того, совместно с ребенком или отдельно от него он проживает. В СК РФ совершенно не определен механизм осуществления родительских прав родителями, брак которых был признан недействительным. Кроме того, с учетом вышеназванных Конвенций существует объективная необходимость введения новых правовых конструкций и понятий, например, «родительская опека».

изменение системы мер семейно-правовой ответственности родителей, оснований, порядка и правовых последствий их применения.

С целью совершенствования процедуры разрешения разногласий и споров, возникающих между родителями, а также дел, возникающих по спорам, связанным с воспитанием детей, в том числе в связи с лишением или ограничением родителей родительских прав, участники временной рабочей группы предлагают ввести так называемые принципы «позитивного родительства», «презумпции добросовестности осуществления родительских прав».

Научная школа профессора О.Ю. Ильиной

157

реформирование деятельности органов опеки и попечительства по обеспечению прав и интересов детей, как воспитываемых в

семье, так и оставшихся без попечения родителей.

Отсутствие четкой правовой регламентации процедуры осуществления органами опеки и попечительства своих полномочий достаточно часто, о чем свидетельствуют средства массовой информации, приводит к различного рода злоупотреблениям, нарушению прав и интересов, прежде всего, детей, проявлениям коррупционного поведения. Заметим, что с 1 января 2014 г. вступили изменения ч. 5 ст. 6 Федерального закона от 24 апреля 2008 г. ¹ 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве», согласно которым «Уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти утверждает требования к профессиональным знаниям и навыкам работников органов опеки и попечительства, необходимым для исполнения ими должностных обязанностей, примерные дополнительные профессиональные программы для работников органов опеки и попечительства, а также осуществляет разработку методических материалов по вопросам деятельности по опеке и попечительству и контроль за деятельностью органов опеки

èпопечительства».1

совершенствование нормативно-правовой базы, регулирующей устройство детей на воспитание в семью, в том числе на про-

фессиональной основе.

Существующая система форм устройства детей на воспитание в семью отличается своим разнообразием и некоторыми противоре- чиями в части определения статуса лиц, воспитывающих детей. Кроме того, реализация принципа приоритета семейного воспитания ребенка требует создания новых или совершенствования существующих семейных форм, развития так называемых «профессиональных семей».

разработка системы семейно-правовых гарантий обеспечения прав субъектов договора о суррогатном материнстве, а также

ребенка, рожденного суррогатной матерью.

Нельзя оставлять без внимания то обстоятельство, что применение вспомогательных репродуктивных технологий все чаще и ча- ще выступает предпосылкой возникновения родительских правоотношений. Однако в действующем законодательстве существует дисбаланс в отраслевом регулировании соответствующих отношений,

1 Федеральный закон от 2 июля 2013 г. ¹ 167-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей».

158	Научная школа профессора О.Ю. Ильиной

поскольку порядок осуществления соответствующих семейных граждан определяется не СК РФ, а основами законодательства ох охране здоровья граждан. Кроме того, отсутствует семейно-правовой режим договора о суррогатном материнстве, есть существенные пробелы в регламентации оснований и порядка государственной регистрации рождения ребенка, выношенного суррогатной матерью, и другие не менее важные проблемы.

В Концепции сформулированы следующие основные направления совершенствования семейного законодательства:

совершенствование общих начал семейного законодательства;

устранение правовой неопределенности категориального аппарата семейного законодательства;

совершенствование правовых механизмов, позволяющих предупредить распад семьи, возникновение семейно-правовых конфликтов (применение института посредничества (медиации) при разрешении семейно-правовых споров;

расширение правовых гарантий реализации семейных прав и обязанностей, их защиты, особенно в случае расторжения брака;

изменение соотношения прав и обязанностей родителей и детей, повышение авторитета родительства в семье и обществе;

совершенствование законодательства о семейных формах устройства детей, оставшихся без попечения родителей;

регламентация новых видов семейных отношений, в частности, связанных с установлением происхождения ребенка,

возникновением прав и обязанностей родителей и детей в результате применения искусственного оплодотворения и переноса эмбриона (суррогатного материнства).

На сегодняшний день временная рабочая группа по совершенствованию семейного законодательства, созданная при Координационном совете при Президенте Российской Федерации по реализации Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012—2017 годы, собрала более 250 предложений, которые представили 22 организации и специалисты в области семейного права.

Соответствующие предложения сгруппированы в виде 52 логи- чески взаимосвязанных и обоснованных предложений, большая часть которых предполагает совершенствование непосредственно СК РФ, однако, при этом предполагается внесение изменений и дополнений в 16 иных федеральных законов, регулирующих отношения по реализации семейных прав граждан.

В рамках настоящей статьи невозможно, да и нет смысла излагать предложения, предполагающие редакционную правку норм СК

Научная школа профессора О.Ю. Ильиной

159

РФ и некоторых других законодательных актов. Заметим лишь, что

âнекоторых случаях это обусловлено изменением гражданского законодательства, например, в части регулирования имущественных отношений между супругами.

Немаловажным обстоятельством является то, что семейное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Следовательно, совершенствование семейного законодательства предполагает и внимательное изучение оснований и форм проявления законодательной активности субъектов РФ.

Безусловно, заочное рецензирование любого текста исключает возможность полноценной дискуссии, именно этим, очевидно, следует объяснить большую часть вопросов и замечаний, поступивших

âрабочую группу на проект Концепции. С другой стороны, в содержание Концепции как программного документа не может быть включен в полном объеме блок аргументов, обосновывающих конкретные предложения. Кроме того, в Концепции не может и не должна презентоваться редакция предлагаемых новшеств, это следующий этап — разработка соответствующего законопроекта.

Участники временной рабочей группы надеются и рассчитывают на плодотворное сотрудничество с представителями науки семейного права, практикующими юристами и всеми, кто заинтересован в совершенствовании семейного законодательства. «Ньютоновы яблоки» могут падать одновременно в разных садах, что позволит нам «собрать урожай» конструктивных, объективно необходимых и обоснованных предложений.

Коррупциогенные факторы

âзаконодательстве об опеке

èпопечительстве как предпосылка нарушения прав и интересов

детей, оставшихся без попечения родителей

Действующее законодательство допускает возможность передачи отдельных полномочий органов опеки и попечительства иным организациям в порядке, предусмотренном Правительством РФ. Авторы проводят анализ соответствующих нормативно-правовых актов, выявляют в них коррупциогенные факторы, обосновывают вывод о существовании предпосылок нарушения прав и интересов несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей.

Обеспечение прав и интересов детей, оставшихся без попечения родителей, является одним из приоритетных направлений деятельности государства на современном этапе.

В соответствии со ст. 121 Семейного кодекса Российской Федерации (далее — СК РФ) защита прав и интересов детей в случаях смерти родителей, лишение их родительских прав, ограничения их в родительских правах, признание родителей недееспособными, болезни родителей, уклонения родителей от воспитания детей или от защиты их прав и интересов, в том числе при отказе родителей взять своих детей из образовательных организаций, медицинских организаций, организаций, оказывающих социальные услуги, или аналогичных организаций. При создании действиями или бездействием родителей условий, предоставляющих угрозу жизни или здоровью детей либо препятствующих угрозу жизни или здоровью детей либо препятствующих их нормальному воспитанию и развитию, а также в других случаях отсутствия родительского попечения забота возлагается на органы опеки и попечительства.

Почти два года прошло с момента начала реформирования системы опеки и попечительства: принят не только Федеральный закон «Об опеке и попечительства» (от 24 апреля 2008 г. ¹ 48-ФЗ, с изм. на 18 июля 2009 г.), но и ряд подзаконных нормативных актов, регулирующих среди прочего отношения, связанные с установлением и осуществлением опеки и попечительства над несовершеннолетними. Безусловно, значительная часть нововведений направлена

Научная школа профессора О.Ю. Ильиной

161

на обеспечение прав и интересов несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей: возможность заключения договора об осуществления опеки (попечительства); необходимость получения ребенка в возрасте старше 10лет на установление над ними опеки (попечительства); возможность назначения опекуна (попечителя) по заявлению и ряд других.

К сожалению, нередкими являются случаи злоупотребления опекунами (попечителями) несовершеннолетних своими полномо- чиями: они присваивают имущество подопечного, не занимаются воспитанием несовершеннолетних, вследствие чего принимается решение об отстранение опекунов (попечителей) от исполнения своих обязанностей.

Согласимся, нарушение прав и интересов детей, находящихся под опекой (попечительством), — проблема, которая имеет высокую социальную значимость. Однако не стоит забывать, что в данной сфере достаточно большой объем полномочий имеют органы опеки и попечительства, надлежащее и законное исполнение которых также во многом определяет обеспечение прав несовершеннолетних.

В п. 1 и 2 ст. 121 СК РФ указывается, что органами опеки и попечительства являются органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Именно на них возлагается обязанность по выявлению и учету детей, оставшихся без попечения родителей, выбору формы их устройства, а также по осуществлению последующего контроля за условиями содержания, воспитания и образования детей.

Примечательно и то, что абз. 3 п. 1 данной статьи содержит императивную норму: «Деятельность других, кроме органов опеки и по-

печительства, юридических и физических лиц, по выявлению и уст-

ройству детей, оставшихся без попечения родителей, не допускается». В то же время п. 4 ст. 6 Федерального закона «Об опеке и попе- чительстве» предусматривает: «Полномочия органов опеки и попечи- тельства по выявлению лиц, нуждающихся в установлении над ними опеки и попечительства, а также по подбору и подготовке граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством фор-

ìàõ, могут осуществлять образовательные организации, медицинские

организации, организации, оказывающие социальные услуги, или иные организации, в том числе для детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в случаях и порядке, которые установлены Правительством Российской Федерации».

162	Научная школа профессора О.Ю. Ильиной

Согласимся, «распыление» полномочий в сфере обеспечения прав и интересов несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей, должно быть достаточно обоснованным, а процесс их исполнения должен постоянно контролироваться государством.

Âсвязи с этим целесообразным представляется проведение специального исследования содержания соответствующих нормативноправовых актов в сфере опеки и попечительства. Напомним, что согласно п. 2 ст. 1 Федерального закона от 17 июля 2009 г. ¹ 172ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»: «Коррупциогенными факторами являются положения нормативно правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции».

Нельзя оставить без внимания тот факт, что представители на- учного сообщества весьма ограничены в реализации желания принять участие в проведение антикоррупционной экспертизы законов, иных нормативно-правовых актов и их проектов.

Âчастности, несмотря на то что одним из принципов организации антикоррупционной экспертизы является сотрудничество федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц с институтами гражданского общества (ст. 2 вышеназванного закона), в ст. 3 данного закона исчерпывающим образом определен круг лиц, которые имеют право проводить соответствующую экспертизу.

Весьма интересна норма, содержащаяся в п. 1 ст. 5 анализируемого закона: «Институты гражданского общества и граждане могут

âпорядке, предусмотренном нормативными актами Российской Федерации, за счет собственных средств, проводить независимую антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов)».

Соответственно возникает вопрос, в каком же порядке это происходит. Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. ¹ 96 были утверждены Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Пункт 4 Правил устанавливает: