- •1.Ідейно-історичні передумови відокремлення господарського права як самостійної галузі права
- •2.Загальна характеристика предмету та методу регулювання господарського права
- •4.Джерела господарського права: поняття, види та система. Загальна характеристика та структура Господарського кодексу України
- •Хозяйственный кодекс Украины как важнейший акт кодификации украинского права
- •Общая характеристика иных актов хозяйственного законодательства Украины
- •Нормативный договор как источник хозяйственного права
- •Судебная практика как источник хозяйственного права
- •5.Історія та тенденції розвитку науки господарського права. Спори навколо кодификікації господарського законодавства
- •6.Методи та форми державного регулювання господарських відносин. Державна регуляторна політика в сфері господарювання
- •7.Сутність та складові поняття легалізації господарської діяльності
- •8.Порядок державної реєстрації та припинення юридичної особи
- •9.Правовий статус акціонерного товариства
- •10.Поняття та види державних та комунальних підприємств
- •12.Правовий статус господарських об’єднань та холдингів
- •13. Право господарського відання та оперативного управління
- •14. Способи захисту майнових прав в господарських відносинах
- •15. Поняття, функції та види господарських зобов’язань та договорів
- •16. Поняття, функції та істотні умови господарських договорів
- •17. Договір оренди державного та комунального майна
- •19.Порядок укладання, зміни та припинення господарських договорів. Форма господарських договорів та наслідки її недодержання.
- •20. Оперативно-господарські санкції, відмежування від інших способів самозахисту цивільних прав
- •23. Адміністративно-господарські санкції
- •22. Поняття та склад збитків, що підлягають стягненню за господарські правопорушення
- •21. Штрафні санкції в сфері господарювання
- •24. Порядок порушення, учасники та стадії провадження у справі про банкрутство
- •25. Форми безготівкових розрахунків. Зміст акредитованого та вексельного зобов’язання
- •26. Загальна характеристика антимонопольно-конкурентного законодавства. Поняття та види неконкурентної поведінки
- •27. Поняття та види цін, порядок встановлення публічних цін. Система та повноваження державних органів по контролю за цінами
- •28. Система державного регулювання зовнішньоекономічної діяльності, методи тарифного та нетарифного регулювання
- •29. Базисні умови зовнішньоекономічних контрактів купівлі-продажу згідно з інкотермс 430-435
- •30. Санкції за порушення законодавства про зовнішньоекономічну діяльність. Механізм державного примусу для повернення в Україну валютної виручки від реалізації зовнішньоекономічних контрактів
- •31.Основні відмінності у розгляді господарських спорів за гпк від порядку, передбаченого для розгляду цивільних та адміністративних справ за цпк та кас 133-138, 142-144, 117-119
- •32.Підвідомчість та підсудність господарських справ114-115, 171-199
- •33.Система господарських судів. Порівняння з системою загальних судів
- •34.Учасники господарського процесу. Участь у господарському процесі громадян, що не є підприємцями
- •35.Прядок вирішення господарських спорів в першій інстанції
- •36.Порядок апеляційного перегляду господарських справ
- •37.Порядок касаційного перегляду господарських справ, в тому числі за винятковими обставинами.
- •39.Перегляд господарськими судами рішень за ново виявленими обставинами
- •40.Переддоговірні спори у господарському судочинстві. Порядок досудового врегулювання господарських спорів та випадки його обов’язковості.
6.Методи та форми державного регулювання господарських відносин. Державна регуляторна політика в сфері господарювання
Исходным в изучении методов и форм государственного воздействия на хозяйственные отношения должно выступать разграничение этих понятий, поскольку не вызывает сомнений, что понятие «метод» и «форма» не являются тождественными. Исходя из того, что метод (от греч. — путь исследования) — это способ достижения какой-либо цели, решение конкретной задачи при помощи приемов и операций практического или теоретического освоения (познания) действительности; а форма — есть внешнее очертание, внешний вид, контуры предмета, либо внешнее выражение какого-либо содержания, следует признать, что понятие метода соотносится с внутренней, а формы — с внешней характеристикой любого явления. При этом метод является всегда первичной, а форма — вторичной субстанцией, так как при отсутствии определенной направленности человеческого поведения ему невозможно придать какую-либо форму. В этом смысле правомерно выделить сначала методы государственного воздействия на хозяйственную деятельность, а потом говорить о его формах.
Метод государственного воздействия на хозяйственную деятельность — это совокупность используемых соответствующими государственными органами приемов, средств и способов влияния на поведение хозяйствующих субъектов с целью обеспечения надлежащих условий их функционирования сообразно требованиям социально ориентированной экономики и задачам текущей экономической политики. В то же время форма государственного воздействия на хозяйственною деятельность (как производное от применяемых методов) представляет собой внешние выражения действий государственных органов, направленных на реализацию специфических задач и функций в процессе применения избранных методов государственного воздействия на экономику.
При этом важно подчеркнуть, что относительно одного и того же метода государственного воздействия на хозяйственную деятельность могут быть применены разнообразные формы его реализации. К примеру, метод лицензирования определенных видов хозяйственной деятельности может быть выражен в таких формах, как нормативное регулирование, фактическая выдача лицензий, осуществление контроля за выполнением лицензионных условий и др. Государственная регистрация субъектов хозяйственной деятельности может выражаться во внесении хозяйствующего субъекта в соответствующий реестр, в выдаче свидетельства установленного образца, регистрации изменений в учредительные документы и т.п.
Иными словами, взаимодействие форм и методов государственного воздействия на хозяйственные отношения осуществляется таким образом, что методы, по сути, определяют форму своей реализации, так как органически связаны с содержанием управленческой деятельности. Именно обогащение содержания государственного управленческого воздействия на различные стороны хозяйственной деятельности, накопление необходимого практического опыта и знаний в этой области обусловливают совершенствование различных методов государственного воздействия на хозяйственные отношения, как результат, приводит к изменению форм реализации конкретных методов. Причем преобразования в науке и технике, интенсивное развитие различных экономических и социально-политических процессов предъявляют новые более высокие требования к организации хозяйственной деятельности, не позволяют довольствоваться сложившимися в этой сфере формами и методами, даже если они хорошо зарекомендовали себя в прошлом. Объясняется это тем, что изменение содержания управленческих задач предполагает объективную необходимость обновления соответствующих методов и форм их осуществления. Сущность такого обновления заключается в том, что соответствующие государственные органы и их должностные лица осуществляют сознательный (с учетом объективных законов общественного развития и сложившейся социально-экономической ситуации) выбор и комбинацию конкретных методов воздействия на поведение хозяйствующих субъектов с тем, чтобы сориентировать их деятельность на достижение поставленных социально необходимых целей.
При этом в основе такого выбора конкретных методов лежат убеждение и принуждение как всеобщие диалектически взаимосвязанные способы государственно-правового воздействия на управляемые объекты. Фактически все разнообразие конкретных методов и приемов правового и организационного воздействия на повседневную деятельность хозяйственных субъектов выражается в средствах стимулирующего (убеждение) и директивного (принуждение) характера. Вместе с тем элементы принуждения более свойственны прямым методам государственного воздействия на хозяйственную деятельность, тогда как элементы убеждения (стимулирования) являются характерной особенностью косвенных методов государственного воздействия в данной сфере.
В частности, к прямым, методам государственного воздействия на хозяйственную деятельность относятся:
государственная регистрация субъектов хозяйс ' венной деятельности;
лицензирование и патентование отдельных видов хозяйственной деятельности;
стандартизация и сертификация продукции;
аттестация производства;
валютное регулирование (включая ограничение сроков возврата валютной выручки по внешнеэкономическим контрактам);
установление государственных фиксированных цен;
национализация и др.
Некоторые из названных методов (например, лицензирование, патентование, валютное регулирование) имеют широкое применение и реализуются органами управления всех уровней. В то же время другие могут применяться как исключение. Так, в частности, национализация может осуществляться лишь по решению Верховной Рады Украины. В качестве примера можно привести Закон Украины «О передаче коллекции изобразительного искусства акционерного общества «Градобанк» в государственную собственность» от 24.06.2004. Ставится также вопрос о необходимости национализации других объектов, обеспечивающих общественные интересы. Вместе с тем для обеспечения деятельности в процессе применения столь серьезного метода государственного воздействия на экономику необходимо принять специальный законодательный акт, который установил бы общий порядок национализации в Украине.
Кроме прямых методов воздействия на хозяйственную деятельность, достаточно широко применяются также косвенные методы, к числу которых относятся такие их разновидности, как:
установление налогов, сборов и других обязательных платежей;
государственный заказ;
дотации, субвенции и субсидии;
государственное кредитование;
установление налоговых льгот и преференций;
закрепление в отдельных случаях граничных размеров цен, граничных уровней себестоимости, граничных уровней торговых надбавок, а также цен, требующих обязательного согласования их изменений с государственными органами;
установление валютных курсов и ставок рефинансирования;
осуществление приватизации и др.
Прямые и косвенные методы государственного воздействия на хозяйственную сферу обобщены в ст.ст. 12-18 ХК Украины и требуют такого способа применения, чтобы, с одной стороны, не допустить снижения предпринимательской активности, повышенных налогов, а с другой стороны — достичь соблюдения норм, регламентирующих качество произведенной продукции, природопользование и т.п.
Некоторые методы государственного воздействия на хозяйственную деятельность являются комплексными, поскольку включают в себя одновременно элементы убеждения и принуждения, например, меры по поддержке добросовестной экономической конкуренции включают как принудительное разделение монопольных образований (прямое властное воздействие), так и льготное налогообложение субъектов малого бизнеса (косвенное воздействие).
Формы государственного воздействия на хозяйственную деятельность также могут быть разделены на виды. Причем, наиболее распространенными из них являются:
планирование(директивное и индикативное);
нормативное регулирование;
индивидуальные управленческие решения;
контроль и надзор;
координация;
формирование отчетности;
информационное обеспечение субъектов хозяйственных отношений;
восстановление правовых положений;
применение мер хозяйственно-правовой ответственности и
др.
Выделение перечисленных форм государственного воздействия на хозяйственную деятельность основывается на предположении, что они имеют универсальных характер и могут применяться в качестве внешнего выражения различных методов государственного воздействия в данной сфере. Вместе с тем, было бы неверно полагать, что любому методу государственного воздействия присущ весь спектр существующих форм. Ведь методы отличаются друг от друга не только своим содержанием, но и функциональной направленностью. Например, мероприятия по регистрации субъектов предпринимательства не подвластны планированию. В то же время планирование является важнейшей формой государственного воздействия в сфере приватизации. Оно находит отражение как в Государственной программе приватизации, так и в многочисленных планах приватизации конкретных объектов.
Рассматривая формы и методы государственного воздействия на хозяйственную деятельность, нельзя не отметить, что их практическое использование предполагает определенное вмешательство государства в производственную и иную экономическую деятельность хозяйствующих субъектов. Это вмешательство, конечно, совершенно оправдано и закономерно, поскольку благодаря ему реализуются экономические функции государства, обеспечивается осознанный, целеустремленный и организованный характер хозяйственной деятельности. Вместе с тем, вмешательство государства в рыночные отношения хозяйствующих субъектов не должно осуществляться хаотично, без учета реальных потребностей организации общественного производства. Ведь рыночная экономика не имеет ничего общего с анархией и произволом. Напротив, экономическая свобода в предпринимательской деятельности требует строгого и неукоснительного выполнения ее участниками установленных государством правил поведения не только в организации хозяйственной деятельности, но и в иных сферах функционирования рыночной среды.
Иными словами, осуществление хозяйственной деятельности в условиях рыночной экономики предполагает обязательное регулирующее воздействие государства, которое заключается в издании нормативно-правовых актов, направленных на поддержание целенаправленного развития экономических процессов и подавление возможных неблагоприятных последствий использования рыночных механизмов. С этой целью государство должно планомерно и целенаправленно формировать хозяйственный механизм существующей экономической системы, скрупулезно и научно обоснованно определять формы и методы государственного вмешательства в экономическую и производственную деятельность хозяйствующих субъектов.
В связи с этим вряд ли можно признать оправданным то обстоятельство, что в Украине до недавнего времени ни один нормативный акт не осуществлял регламентацию государственного вмешательства в рыночные отношения хозяйствующих субъектов, не определял ни формы, ни методы государственного воздействия на их деятельность. В частности, ГК Украинской ССР, впрочем, как и новый ГК Украины, направленные на регламентирование горизонтальных связей, по своей природе, не призваны определять границы (в том числе формы и методы) государственного вмешательства в экономику. Законы Украины «О предпринимательстве», и «О предприятиях в Украине» также не решали соответствующих проблем. Провозглашение в них свободы и гарантий предпринимательства не сопровождалось закреплением в законодательстве целостной структуры государственного воздействия и нормативного регулирования хозяйственной деятельности. Только Хозяйственный Кодекс Украины сделал важный шаг в направлении постановки государства в рамки правовой процедуры государственного воздействия на экономическую, производственную и хозяйственную деятельность субъектов общественного производства, закрепил конкретные формы, методы и средства регулирующего воздействия государства в данной сфере.
Соответствующие положения, касающиеся этой проблемы, помещены в главе 2 ХК Украины, которая называется «Основные направления и формы участия государства и местного самоуправления в сфере хозяйствования». При этом в ст.ст. 12-18 ХК сначала классифицированы, а потом раскрыты основные средства регулирующего воздействия государства на деятельность хозяйствующих субъектов, а именно определены: государственный заказ; государственное задание; лицензирование; патентование; квотирование; сертификация и стандартизация; применение нормативов и лимитов; предоставление инвестиционных, налоговых и других льгот; использование дотаций, компенсаций и целевых инноваций; предоставление субвенций и субсидий и т.п. Причем условия, объемы, сферы и порядок применения отдельных видов средств государственного регулирования хозяйственной деятельности определяются не только ХК Украины и другими законодательными актами, но и конкретными программами и планами экономического и социального развития. Это ориентирует хозяйствующие субъекты на восприятие нормативных актов и актов планирования (программирования) как форм реализации конкретных методов государственного регулирования экономики.
Вместе с тем, отмечая положительное значение ХК Украины в плане организации государственно-правового воздействия на хозяйственную деятельность, нельзя, к сожалению, не указать на отсутствие в нем четкой конкретизации некоторых весьма важных форм и методов государственно-правового воздействия. Так, ст. 19 ХК Украины, регламентирующая основы государственного контроля и надзора за хозяйственной деятельностью, определяет сферы их применения. Однако поскольку указанная норма не наполнена конкретными функциями контролирующих и надзорных органов, ее действие существенно ограничено. Именно поэтому возникла необходимость принятия закона «Об основных началах осуществления контроля за деятельностью субъектов хозяйствования в Украине», проект которого находится на рассмотрении в Верховной Раде Украины. С той же целью развития положений ХК был принят закон Украины «Об основах государственной регу- ляторной политики в сфере хозяйственной деятельности» от 11.09.2003 г.
Иными словами, для обеспечения эффективного регулирования экономической и хозяйственной деятельности хозяйствующих субъектов необходимо не только закрепление в законе соответствующих методов и форм государственно-правового воздействия на экономику, но и конкретизация функций соответствующих государственных органов, осуществляющих государственное руководство экономикой; четкое определение их прав и обязанностей во взаимоотношениях с конкретными хозяйствующими субъектами.
Термин «государственная регуляторная политика» не так давно появился в нашем законодательстве. Его содержание формируется и видоизменяется с 2000 г. с учетом преобразований в экономической сфере. Понятие государственной регуляторной политики впервые было закреплено в Указе Президента Украины от 22.01.2000 г. «О внедрении единой государственной регуляторной политики в сфере предпринимательства». Сегодня оно отражено в Законе «Об основах государственной регуляторной политики в сфере хозяйственной деятельности» от 11.09.2003 г.
Государственная регуляторная политика в сфере хозяйственной деятельности определяется как одно из направлений государственной политики, направленное на совершенствование правового регулирования хозяйственных отношений, а также административных отношений между регуляторными органами или иными органами государственной власти и субъектами хозяйствования, недопущения принятия экономически нецелесообразных и неэффективных регуляторных актов, уменьшения вмешательства государства в деятельность субъектов хозяйствования и устранения препятствий для развития хозяйственной деятельности, которое осуществляется в пределах, в порядке и способами, установленными Конституцией и законами Украины.
Само существование такого понятия говорит о возможности урегулирования отношений не только мерами государственного воздействия, но и посредством социально-рыночных механизмов. Иными словами, речь идет о четком установлении пределов вмешательства государства в экономические процессы путем определения тех сфер, которые не могут эффективно функционировать без государственного регулирования.
При этом в основе государственной регуляторной политики лежит понятие «регуляторный акт», то есть нормативно-правовой акт, который целиком или в какой-либо части направлен на регулирование хозяйственных или административных отношений между органами государственной власти и субъектами хозяйствования.
Закон «Об основах государственной регуляторной политики в сфере хозяйственной деятельности» установил, что регуляторными органами, деятельность которых должна отвечать требованиям по осуществлению регуляторной политики, являются:
Верховная Рада Украины,
Президент Украины,
Кабинет Министров Украины,
Национальный банк Украины,
Национальный совет Украины по вопросам телевидения и радиовещания,
другие государственные органы, в том числе центральные органы исполнительной власти,
Верховный Совет Автономной Республики Крым,
Совет министров Автономной Республики Крым,
местные органы исполнительной власти,
органы местного самоуправления.
Такой широкий перечень регуляторных органов определен потому, что каждый орган, решения которого оказывают воздействие на субъектов хозяйствования, должен обосновывать необходимость своих решений, рассчитывать доходы и расходы от внедрения того или иного акта регуляции. Этот перечень значительно шире, чем предыдущие, которые утверждались Указами Президента Украины. Каждый орган, который отвечает признакам регуляторного органа, а также, что является крайне важной новеллой — местные органы исполнительной власти и органы местного самоуправления, должны непосредственно выполнять требования регуляторной политики. То есть каждый нормативно-правовой акт, который отвечает признакам регуляторного акта, должен сопровождаться анализом регуляторного воздействия его норм на государство, бизнес и общественность, обнародоваться для получения замечаний и предложений, в проекте акта должны быть предусмотрены индикаторы его результативности и т.п.
Основные функции по реализации государственной регуляторной политики возложены на Государственный комитет Украины по вопросам регуляторной политики и предпринимательства (далее — Госпредпринимательство).
Реализация государственной регуляторной политики предполагает наличие определенных стадий:
Первая стадия — «проектная», включает обязательную подготовку анализа регуляторного воздействия; обнародование проектов регуляторных актов с целью получения замечаний и предложений. Это один из важнейших этапов согласования проекта регуляторного акта с Госпредпринимательством, который включает в себя:
описание проблемы (причины, условия, субъектный состав; невозможность решения проблемы при помощи рыночных механизмов);
описание альтернативных (не менее двух) путей решения проблемы (важно провести сравнительный анализ возможной эффективности принятия регуляторного акта, соотношение затрат и выгод от введения акта, обоснование отказа от альтернативных способов решения проблемы);
описание конкретных механизмов (обоснование принципов и мер, необходимых для достижения цели регулирования, определение степени их эффективности);
характеристика ожидаемых социально-экономических последствий внедрения регуляторного акта (определение и сравнение позитивных и негативных факторов, которые могут влиять на выполнение требований акта).
Следует заметить, что уже разработан и внедрен механизм обжалования отказа территориальных органов Госпредпринимательства от согласования проектов регуляторных актов путем создания апелляционных регуляторных комиссий в Автономной Республике Крым, областях, городах Киеве и Севастополе, которые формируются из представителей объединений граждан, субъектов хозяйствования, местных органов исполнительной власти и территориальных органов центральных органов исполнительной власти. Жалоба подлежит рассмотрению соответствующей комиссией в срок не более одного месяца со дня ее получения. В случае отказа проект регуляторного акта должен быть возвращен разработчику для доработки, по окончании которой регуляторный акт направляется на повторное согласование с территориальным органом Госпредпринимательства;
Вторая стадия предусматривает принятие и опубликование регуляторного акта в установленном законом порядке;
Третья стадия отводится отслеживанию результативности регуляторного акта — в зависимости от времени осуществления отслеживание бывает базовым, повторным и периодическим (ст. 10 Закона). Если базовое отслеживание осуществляется до вступления в силу регуляторного акта и направлено прежде всего на оценку состояния общественных отношений, для регулирования которых создан акт, то повторное может быть проведено лишь через год после вступления регуляторного акта в силу, но не позже чем через два года, и представляет собой сравнение показателей, полученных при осуществлении базового отслеживания и новых пока- ателей действия регуляторного акта, периодическое отслеживание возможно раз в три года, которые отсчитываются со дня выполнения мероприятий по повторному отслеживанию, поскольку такой вид выявляет соотношение результатов применения регуляторного акта с задекларированными при его принятии целями, но лишь после осуществления повторного отслеживания;
Четвертая стадия является факультативной — пересмотр регуляторного акта, в результате которого может быть принято одно из следующих решений:
о прекращении действия регуляторного акта;
о признании регуляторного акта неконституционным;
об отмене регуляторного акта;
о необходимости оставления регуляторного акта без изменений;
о необходимости пересмотра регуляторного акта.
Следует отметить, что указанный порядок осуществления государственной регуляторной политики имеет и некоторые особенности в отношении определенных субъектов. Например, в отношении НБУ, акты которого исключены из перечня регуляторных актов, кроме нормативно-правовых актов, направленных на реализацию функций, предусмотренных п. 4, 6, 7,9, 11 и 17 ст. 7 Закона Украины «О Национальном банке Украины» (в частности об открытии отделений банка, установлении валютных курсов, учетной ставки и некоторых др.). При этом законом не предусмотрено согласование проектов регуляторных актов НБУ с иными регулятор- ными органами.
Только в 2005 г. НБУ были разработаны 11 проектов регуляторных актов, среди которых особое внимание привлек проект постановления Правления НБУ «О внесении изменений в Инструкцию о порядке открытия, использования и закрытия счетов в национальной и иностранной валютах», по поводу которого поступило наибольшее количество замечаний — 116 (из них 101 — от юридических лиц, 15 — от банковских ассоциаций). Между тем, из общего количества предложений учтены были лишь 81, применение остальных сочтено неэффективным.
Между тем, регуляторная политика пока не стала в Украине необходимым инструментом государственного воздействия на экономику. Подтвердить это утверждение можно отсутствием четкой практики реализации государственной регуляторной политики, в соответствии с которой изменения в законодательство о предприннмательстве могут быть внесены лишь с учетом их эффективности. Чего только в этом плане стоит исключение безо всяких регуляторных процедур из ХК Украины норм о филиалах и представительствах как субъектах хозяйствования, что привело к налоговым, контрольно-надзорным проблемам, в том числе вступило в противоречие с законодательством Европейского Союза, о чем писалось в литературе.
Особо следует заметить, что государственная регуляторная политика в равной степени необходима государству и предпринимателям, поскольку не только обеспечивает процедурный порядок управленческой деятельности, но и позволяет гармонизировать публичные и частные интересы в сфере хозяйствования. Пренебрежение такими составляющими приводит к сдерживанию предпринимательской инициативы, вредит экономике.
Исходя из вышеизложенного, регуляторная политика должна стать в Украине важнейшим элементом управленческих процессов с учетом следующих факторов:
любые изменения в хозяйственной сфере должны происходить в рамках общей концепции, заранее сформированной и одобренной в установленном законом порядке. Это исключит возможность осуществления государственными органами несовместимых между собой мер воздействия на хозяйственную деятельность;
необходим общегосударственный уровень обсуждения проблемы принятия регуляторных актов, поскольку четкое уяснение конечной цели принятия любого нормативно-правового акта позволит сформировать эффективное (не только для государства, но и для всех предпринимателей) хозяйственное (внутренне согласованное) законодательство.
Конечный результат экономических реформ, осуществляемых в Украине, во многом зависит от того, насколько взвешенной будет позиция общества в отношении адекватного формирования и реализации государственной регуляторной политики с учетом эффективности хозяйственно-правового регулирования.