10. 2. Государственная должность. Государственная должность государственной службы. Классификация государственных служащих

Должность часть полномочий государственного органа. Это

самая маленькая частица государственной власти.

Государственные должности делятся на три категории: "А", "Б", "В".

К категории "А" относятся государственные должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями, уставами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов (Президент, Председатель Правительства, министры и др.). Сводный перечень государственных должностей Российской Федерации, утвержденный указом Президента РФ от 11 января 1995 г. N 32 "О государственных должностях Российской Федерации" включает 48 наименований.

К категории "Б" относятся государственные должности, учреждаемые в соответствии с законодательством РФ для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лицами, замещающими государственные должности вышеуказанной категории. Их статус отражает патронажный принцип государственных должностей[См.: Ноздрачев А.Ф. В кн.: Комментарий к Федеральному закону "Об основах государственной службы Российской Федерации" и законодательству о государственной службе зарубежных государств. /Отв. ред. Л.А.Окуньков. -М.: Контракт, ИНФРА-М, 1998, стр. 7-8.], или систему добычи[Демин А.А. "Система добычи" и "система заслуг" как способы комплектования кадров государственной службы. В кн.: Вестник Российского университета дружбы народов. Серия Юридические науки. 1998, N 2, стр. 41-46.], блата при комплектовании ими государственного аппарата. На федеральном уровне к ним относятся 13 должностей, обслуживающих Президента РФ, и 5 должностей обслуживающих Федеральное Собрание РФ. Но всего Реестр государственных должностей федеральных государственных служащих относит к категории "Б" более 120 наименований государственных должностей.

К категории "В" относятся должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий.

Должности категорий "Б" и "В" образуют государственные должности государственной службы, с деятельностью именно этих категорий связывается государственно-служебная деятельность лиц, их замещающих. Государственные должности категории "А" не признаются государственными должностями государственной службы, следовательно, деятельность лиц, занимающих их, по осуществлению полномочий соответствующих органов, не охватывается понятием государственной службы. Выделение высших лиц государства в группу государственных должностей со специальным статусом осуществляется в большинстве капиталистических государств.

Перечень государственных должностей и государственных должностей государственной службы приводится соответственно в Реестре государственных должностей федеральных государственных служащих и, являющемся его частью, Реестре государственных должностей государственной службы Российской Федерации. К последнему прилагается перечень специализации государственных должностей государственной службы и квалификационные требования к лицам, их замещающим. Реестр включает в себя унифицированные наименования распределенных по группам государственных должностей федеральных государственных служащих и государственных должностей федеральных государственных служащих, замещаемых в порядке назначения для обеспечения деятельности лиц, избранных или назначенных на должности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. По мнению А.Ф.Ноздрачева, в Российской Федерации в принципе не может быть государственных должностей иных наименований, чем те, которые предусмотрены в Сводном перечне государственных должностей РФ, утвержденном указом Президента РФ от 11 января 1995 г. N 33.

Система должностей строится по иерархическому принципу, подразделяясь на следующие пять групп:

а) высшие государственные должности государственной службы - пятая группа;        б) главные государственные должности государственной службы - четвертая;        в) ведущие государственные должности государственной службы - третья;        г) старшие государственные должности государственной службы - вторая;        д) младшие государственные должности государственной службы - первая (п.1 статьи 6 Федерального закона РФ 119-ФЗ 1995 г.).

Применительно к группам государственных должностей государственной службы служащим присваиваются разряды и классы по результатам государственного квалификационного экзамена или аттестации государственного служащего:

1. действительный государственный советник Российской Федерации 1, 2 и 3 класса - государственным служащим высших государственных должностей;

2. государственный советник Российской Федерации 1, 2 и 3 класса - государственным служащим главных государственных должностей;

3. советник Российской Федерации 1, 2 и 3 класса - государственным служащим ведущих государственных должностей;

4. советник государственной службы 1, 2 и 3 класса - государственным служащим старших должностей;

5. референт государственной службы 1, 2 и 3 класса - государственным служащим младших должностей.

Все классификации обычно преследуют цель упорядочения должностей и создания стимула служащему для повышения квалификации и продвижения по службе. В качестве таких критериев обычно применяется уровень образования, необходимого для занятия соответствующей должности. В данной классификации такой критерий отсутствует, зато подчеркнут критерий патронажной зависимости от должностей категории "А". Критерий уровня образования сохраняется в Тарифно-квалификационных характеристиках (требованиях) по общеотраслевым должностям служащих, утвержденных Министерством труда РФ от 6 июня 1996 г. N 32.

Конкретные обязанности государственного служащего на соответствующей должности определяются должностной инструкцией. Например, Примерной должностной инструкцией главного специалиста (руководителя группы эксплуатации) отдела информатизации утвержденной письмом Государственной налоговой службы РФ от 10 октября 1994 г. N ВП-6-12/382.

В зависимости от характера полномочий, определяющих роль государственных служащих в осуществлении государственно-властных функций, они делятся на должностных лиц, оперативный и вспомогательный состав.

Должностными лицами называются государственные служащие, имеющие право совершать в пределах своей компетенции властные действия, влекущие юридические последствия (например, издавать правовые акты управления, подписывать денежные документы...). Среди должностных лиц особый статус занимают представители административной власти. Это должностные лица, имеющие право предъявлять юридически властные требования (давать предписания, указания) и применять меры административного воздействия к органам и лицам, не находящимся в их подчинении (например, санитарные врачи, работники милиции и др.). К должностным лицам по рассматриваемому признаку относятся государственные служащие, замещающие высшие, главные, ведущие, старшие государственные должности, а также руководители предприятий, учреждений, организаций; к оперативному составу - младшие государственные должности (референты 1, 2 и 3 класса).

Оперативный состав (функциональные работники) - это государственные служащие, выполняющие работу, непосредственно определяемую задачами данного органа, в качестве специалистов. К должностным лицам по рассматриваемому признаку относятся государственные служащие, замещающие высшие, главные, ведущие, старшие государственные должности, а также руководители предприятий, учреждений, организаций; к оперативному составу - младшие государственные должности (референты 1, 2 и 3 класса).

Постановление Министерства труда РФ от 6 июня 1996 г. N 32 "Об утверждении разрядов оплаты труда и тарифно-квалификационных характеристик (требований) по общеотраслевым должностям служащих" делит служащих бюджетной сферы на руководителей (например, директор, главный бухгалтер, заведующий архивом и т.д., всего 34 наименования должностей), специалистов (например, инженер, техник, юрисконсульт и т.д., всего 31 наименование должностей) и технических исполнителей (например, агент, паспортист, секретарь и т.д., всего 31 должность).

В постановлении Госстандарта РФ от 30 декабря 1993 г. N 298, утвердившем Общероссийский классификатор занятий (ОК 010-93) с датой введения 1 января 1995 года содержится Подгруппа 11 Руководители (представители) органов власти и управления, которые характеризуются следующими признаками.

Руководители (представители) органов власти и управления определяют, формируют и обеспечивают проведение государственной политики; разрабатывают, дополняют, принимают и отменяют законы, постановления, распоряжения, программы, обеспечивают и контролируют их исполнение; представляют государство (правительство) и выступают от его имени; осуществляют руководство деятельностью федеральных, региональных (местных), отраслевых органов управления, общественных объединений и организаций.

Обязанности, выполняемые работниками указанной подгруппы, включают: осуществление законодательной, исполнительной и судебной власти; определение политики федеральных, региональных (местных) органов власти, отраслевых органов управления, общественных объединений и направлений ее реализации; разработку и принятие нормативных актов, директивных документов, отмену решений; планирование, координацию и контроль деятельности государственных учреждений и организаций и их подразделений, на которые возложена задача реализации политики; консультирование по вопросам, связанным с проведением государственной политики и законодательства; представление государства (правительства) и действия от его имени за рубежом; направление, регулирование и координацию деятельности общественных объединений и организаций; осуществление, как правило, руководства другими работниками.

В отдельных случаях, когда от руководителей (представителей) органов законодательной власти и управления требуются определенные профессиональные знания и соответствующий уровень квалификации, возможны трудности при отнесении конкретных должностей (профессий, занятий) к той или другой подгруппе. В таких случаях вопрос решают на основе анализа информации о должностных обязанностях, основных функциях, выполняемых работником. Если выполнение основных должностных обязанностей прежде всего требует определенной профессиональной квалификации и специальных знаний, тогда, в данном конкретном случае, должность должна быть отнесена к другим укрупненным группам и подгруппам. Если требования к квалификации и профессиональные знания служат основой для эффективного выполнения законодательных и управленческих обязанностей, то данное наименование должности (профессии, занятия) должно быть отнесено к указанным укрупненной группе и подгруппе. Например, если основные обязанности по должности заключаются в диагностике, консультировании и лечении больных, то должность должна быть отнесена к укрупненной группе 2 "Специалисты высшего уровня квалификации", но если основные обязанности конкретной должности связаны с принятием на основе медицинских знаний решений о выделении и распределении предназначенных на научные исследования и разработки средств государственного, местного бюджета, то данная должность должна быть отнесена к рассматриваемой подгруппе.

Примечания к статье 285 УК РФ Злоупотребление должностными полномочиями содержат несколько иное понятие должностного лица: Должностными лицами в статьях настоящей главы признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно - распорядительные, административно - хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации (п. 1 ст. 285 УК РФ). Под лицами, занимающими государственные должности Российской Федерации, в статьях настоящей главы и других статьях настоящего Кодекса понимаются лица, занимающие должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий государственных органов (п. 2). Под лицами, занимающими государственные должности субъектов Российской Федерации понимаются лица, занимающие должности, устанавливаемые конституциями или уставами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов (п.3). Государственные служащие и служащие органов местного самоуправления, не относящиеся к числу должностных лиц, несут уголовную ответственность по статьям настоящей главы в случаях, специально предусмотренных соответствующими статьями (п. 4 примечаний к статье 285 УК РФ).

Также самостоятельная трактовка должностного лица содержится в Примечании к ст. 2.4 КАП РФ: Под должностным лицом в настоящем Кодексе следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. Совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители и другие работники иных организаций, а также лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное (ст. 2.4 КАП РФ 2002 г).

Статус государственных служащих различается, регулируется ли он указанным выше законодательством о государственной службе или он регулируется Уставами о дисциплине отдельных категорий работников государственного аппарата.

Так, ст. 2.5 КАП РФ 2002 г. гласит: Военнослужащие и призванные на военные сборы граждане несут ответственность за административные правонарушения в соответствии с дисциплинарными уставами. Сотрудники органов внутренних дел, органов уголовно-исполнительной системы, федеральных органов налоговой полиции и таможенных органов несут ответственность за административные правонарушения в соответствии с нормативными правовыми актами, регламентирующими порядок прохождения службы в указанных органах. За нарушение законодательства о выборах и референдумах, в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, правил дорожного движения, требований пожарной безопасности вне места службы, законодательства об охране окружающей природной среды, таможенных правил и правил режима Государственной границы Российской Федерации, пограничного режима, режима в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации, а также за административные правонарушения в области налогов, сборов и финансов, невыполнение законных требований прокурора, следователя, лица, производящего дознание, или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении, лица, на которых распространяется действие дисциплинарных уставов или специальных положений о дисциплине, несут ответственность на общих основаниях. К указанным лицам не могут быть применены административные наказания в виде административного ареста, а к военнослужащим, проходящим военную службу по призыву, также в виде административного штрафа.