Контрольные вопросы и задания третей главы:

1. Охарактеризуйте двусторонние контракты в сфере социально–культурного сервиса и туризма.

2. Какова координирующая роль Организации Объединенных Наций в развитии международного туризма.

3. Опишите содержание многосторонних контрактов: содержание, права и обязанности участников.

4. Конкретизируйте значение соглашений межправительственных конференций по туризму для развития международного сотрудничества.

Глава 4 система государственного регулирования социально–культурного сервиса и туризма

4.1. Структура федеральных органов власти в сфере туризма: функции и полномочия

В России федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие государственное управление, межотраслевую и межрегиональную координацию в сфере туризма, реализацию государственной политики в области туризма постоянно меняются. За десятилетний период в России произведено по меньшей мере десять преобразований федерального органа исполнительной власти, ответственного за развитие туризма. В советское время туристский рынок был высоко монополизирован, его представляли три структуры: Госкоминтурист СССР, Центральный совет по туризму и экскурсиям ВЦСПС и Бюро международного молодежного туризма «Спутник» ЦК ВЛКСМ. Сейчас туристский рынок полностью представляет не государственный сектор экономики. На рынке работает более 10 тысяч частных туристских фирм. После ликвидации в 1989 г. Госкоминтуриста СССР в России стране около трех лет не было ведомства, ответственного за развитие сферы туризма ¹.

Развитие туризма в России характеризуется глубокими и неоднозначными переменами в его организационной структуре, в направленности развития, в состоянии количественных и качественных параметров отрасли. С одной стороны, российский туризм потерял завоеванные стараниями концерна «Интурист» к середине к 80–х годов позиции, снизились объемы предоставления туристских услуг, с другой стороны, наблюдается рост строительства туристских объектов, количества туристских фирм. По прогнозу ВТО, Россия к 2020 году войдёт в десятку стран–лидеров по приёму туристов. Но при этом надо учитывать, что конкуренция в этой сфере растет².

В период с 1991 по 2004 г. федеральные органы управления туризмом в России и субъектах Федерации претерпели не одно преобразование. В табл. 1 перечислены все существовавшие в этот период ведомства, занимавшиеся вопросами туризма в стране.

1991 г.	Сентябрь –Российская акционерная компания по иностранному туризму
1992 г.	Март– Министерство культуры и туризма Российской Федерации , Комитет Российской Федерации по туризму (РОСКОМТУРИЗМ)
1994 г.	Январь– Комитет Российской Федерации по делам молодежи, физической культуре и туризму, Май– Комитет Российской Федерации по физической культуре и туризму, Август – Государственный комитет Российской Федерации по физической культуре и туризму
1999 г.	Май – Российское агентство по физической культуре и туризму, Июнь – Министерство Российской Федерации по физической культуре, спорту и туризму
2000 г.	Март – Государственный комитет Российской Федерации по физической культуре, спорту и туризму, Июль – Департамент туризма в составе Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации
2004 г.	Март – Федеральное агентство по физической культуре, спорту и туризму в составе Министерства здравоохранения и социального развития, Ноябрь – Федеральное агентство по туризму. Руководитель – Стрижалковский Владимир Игоревич

Органы управления туризмом в РФ в 1991 – 2004 гг.

Таблица 1

Перечень и функции федеральных органов исполнительной власти в части регулирования туризма¹

Таблица 2

Наименование органов власти	Основные направления координации работы
1. Администрация Президента РФ	Общие вопросы координации и отдельные наиболее актуальные вопросы развития туризма, относящиеся к компетенции советника Президента РФ, также вопросы, относящиеся к компетенции отдельных структурных подразделений Администрации Президента, например, участие в международных туристских выставках по линии ГУП «Президентские отели и здравницы Руси» Управления делами Президента и т. д.
2. Министерство здравоохранения и социального развития РФ	Общая координация вопросов развития туризма в части курирования Федерального агентства по физической культуре, спорту и туризму, вопросы развития санаторно–курортного комплекса, в том числе финансирования санаторно–курортного лечения за счет средств социального и добровольного медицинского страхования
2.1. Федеральное агентство по туризму	Вопросы координации в сфере туризма, в том числе взаимодействия с органами управления туризма субъектов РФ, лицензирования туроператорской, турагентской деятельности, а также деятельности в сфере клубного отдыха (таймшер), реализация «Концепции развития туризма РФ до 2005 г.», продвижение российского турпродукта на внутреннем и внешнем рынках
2.2. Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека	Защита прав путешествующих как потребителей, обеспечение санитарно–эпидемиологической безопасности в сфере туризма
2.3. Федеральная служба по труду и занятости	Вопросы труда и занятости в сфере туризма
2.4. Федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию	Вопросы лицензирования и сертификации санаторно–курортного лечения
3. Министерство культуры и массовых коммуникаций РФ	Вопросы развития культурно–познавательного туризма, взаимодействия с учреждениями культуры, экскурсионного обслуживания туристов, вопросы развития туристской инфраструктуры на территориях с особым режимом охраны памятников истории и культуры, включая реконструкцию памятников архитектуры для создания на их базе предприятий гостиничного хозяйства
3.1. Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям	Вопросы информационного продвижения национального турпродукта на внутреннем и внешнем рынках, реклама туристских возможностей России, взаимодействие со средствами массовой информации
4. Министерство иностранных дел РФ	Вопросы визового обслуживания туристов российскими консульствами за рубежом и иностранными консульствами в России, развитие международного сотрудничества в области туризма, в том числе подготовка и организация подписания соответствующих межправительственных соглашений, вопросы продвижения турпродукта за рубежом и представительства интересов России во Всемирной туристской организации
5. Министерство образования и науки РФ	Вопросы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для сферы туризма, организации детского и молодежного туризма и отдыха, проведение научных исследований в сфере туризма
6. Министерство природных ресурсов РФ	Вопросы рекреационного природопользования, взаимодействия с природоохранными учреждениями (заповедниками, национальными парками и др.), экологической безопасности в сфере туризма
7. Министерство транспорта РФ	Вопросы транспортного обеспечения турпотоков
8. Министерство промышленности и энергетики РФ	Вопросы промышленного производства товаров для сферы туризма, гостиничного хозяйства и санаторно–курортного комплекса, техническое регулирование в сфере туризма и развития туристской инфраструктуры
8.1. Федеральное космическое агентство	Вопросы развития космического туризма
8.2. Федеральное агентство по строительству и жилищно–коммунальному хозяйству	Вопросы строительства объектов туристской инфраструктуры и санаторно–курортного комплекса, использование жилого фонда для сдачи жилья в поднаем туристам
9. Министерство сельского хозяйства РФ	Вопросы развития агротуризма и рекреационного использования сельскохозяйственных земель
9.1. Федеральное агентство по рыболовству	Вопросы организации рыболовства как части отечественного турпродукта
10. Министерство финансов РФ	Вопросы финансового регулирования предпринимательской деятельности в сфере туризма, финансирования поддержки развития туризма за счет средств государственного бюджета, налогообложения, взимания сборов, например визовых, и других обязательных платежей в сфере туризма
10.1. Федеральная налоговая служба	Вопросы налогообложения предпринимательской деятельности в сфере туризма
10.2. Федеральная служба страхового надзора	Вопросы регулирования страхования потребительских и предпринимательских рисков в сфере туризма
11. Федеральная таможенная служба	Вопросы таможенного регулирования провоза туристами валютных средств и товаров, в том числе сувенирной продукции, спортивного оружия и охотничьих трофеев, антиквариата и т. д. Отдельные темы – шоп–туризм и провоз предприятиями оборудования и рекламной продукции для участия в туристских выставках в России и за рубежом
11.1. Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости	Создание единого общероссийского кадастра (реестра) туристских и санаторно–курортных ресурсов
11.2. Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом	Вопросы управления федеральным имуществом в сфере туризма, санаторно–курортного дела, рекреационного использования объектов природного и культурного наследия
11.3. Федеральное агентство по тарифам	Вопросы регулирования тарифов естественных и государственных монополистов в части обслуживания турпотоков
12. Министерство внутренних дел РФ	Вопросы обеспечения безопасности туристов, регистрации российских и иностранных граждан, а также паспортно–визовых формальностей, относящихся к компетенции Министерства
12.1. Федеральная миграционная служба	Вопросы предупреждения использования туристских каналов в целях нелегальной эмиграции
13. Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий	Вопросы обеспечения безопасности туристов на спортивных маршрутах и спасение туристов при ликвидации последствий техногенных и природных катастроф
14. Министерство юстиции РФ	Согласование проектов нормативно–правовых документов по вопросам развития туризма, контроль над обеспечением действующего законодательства
15. Федеральная служба безопасности	Вопросы обеспечения национальной безопасности в части туристских поездок иностранных граждан в Россию и выезда российских граждан за рубеж, в частности пограничного контроля
16. Федеральная антимонопольная служба	Вопросы антимонопольного регулирования в сфере туризма
17. Федеральная служба государственной статистики	Вопросы организации государственного статистического учета и отчетности в сфере туризма и публикации соответствующих материалов

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2004 г. № 901 утверждено «Положение о Федеральном агентстве по туризму». На агентство возложены следующие основные функции: определение приоритетных направлений государственного регулирования туристической деятельности в Российской Федерации; информирование в установленном порядке туроператоров, турагентов и туристов об угрозе безопасности туристов в стране (месте) временного пребывания; осуществление продвижения туристического продукта на внутреннем и мировом туристических рынках; проведение конкурсов и заключение государственных контрактов на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг, на проведение научно–исследовательских, опытно–конструкторских и технологических работ для государственных нужд в сфере туризма; создание представительств за пределами Российской Федерации в сфере туризма и проч.

Следует отметить, что еще в декабре 2003 г. в Государственной думе 4 созыва (2003–2007 гг.) был создан Комитет по экономической политике, предпринимательству и туризму, на который возложено законодательное обеспечение туризма в нашей стране. Комитет возглавил Валерий Драганов—известный российский политик и общественный деятель, ученый, юрист. В структуре Комитета функционирует Подкомитет по развитию рынка туристских услуг, в задачи которого входят разработка и совершенствование законодательства о туристской деятельности, а также законодательства в смежных отраслях. Председателем подкомитета избран заместитель председателя Комитета по экономической политике, предпринимательству и туризму Юрий Барзыкин – опытный политик, юрист. До избрания в Государственную думу – вице–губернатор Краснодарского края, курировавший вопросы развития туризма и курортов.

Актуальным вопросом государственного регулирования туризма является разработка эффективных механизмов, позволяющих защитить права и интересы потребителей туристических услуг в условиях предполагаемой отмены лицензирования в сфере туризма. В ст. 8 Федерального закона «Об основах туристской деятельности» говорилось о предоставлении льгот «отдельным категориям российских туристов в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации. Однако с 1 января 2005 г. ст. 8 утратила силу. Таким образом, государство оградило себя от решения социальных задач в сфере туризма, в том числе по созданию условий для путешествий и отдыха малообеспеченных слоев населения – социальных туристов, а также других граждан, нуждающихся в социальном обслуживании.

Неудовлетворительное состояние российской инфраструктуры, устарелые техника и технологии в туристской индустрии и в производственном секторе не могут быть компенсированы только уничтожением бюрократических барьеров. Для этого требуется время и деньги. В связи с этим, возможно, следует возобновить действие Федеральной целевой программы «Развитие туризма в Российской Федерации (1996–2005)», которую следует наполнить реальными инвестиционными проектами, а самое главное – денежными средствами. Задача государства—через данную программу осуществлять комплексную координацию развития туризма в Российской Федерации, а также создавать условия для привлечения инвестиций в российский туризм. Прогнозирование развития туризма должно осуществляться также в рамках программ социально–экономического развития Российской Федерации на среднесрочный и долгосрочный периоды, утверждаемые Правительством РФ.

Представляется, что государственное регулирование не может и не должно заменять собой рынок. Это лишь дополнение к рыночным механизмам, призванное скорректировать их недостатки. Необходимость в более активном государственном регулировании туризма, чем в развитых зарубежных странах, обусловлена неблагоприятными условиями вступления России в эпоху глобализации. И перед государством стоит задача – обеспечить подъем туристской индустрии России до такого уровня развития, при котором она станет конкурентоспособной без экстраординарных мер поддержки.

Программы государственного вмешательства в экономику туризма должны иметь четкие временные границы, по достижении которых государственное регулирование и государственная поддержка должны сократиться до уровней, которые к тому времени будут характерны и для других развитых стран. При этом поддержка предприятий туриндустрии не может быть безусловной и неограниченной, а должна обусловливаться выполнением со стороны субъектов, получающих поддержку, требований государства по повышению эффективности и конкурентоспособности (повышение квалификации персонала, соблюдение стандартов и т. д.)¹.

Однако помимо органов государственного управления, занимающихся непосредственно вопросами, связанными с туристской сферой, в нашей стране существует множество ведомств, косвенно регулирующих отрасль. В статье Барзыкина Ю.А., Писаревского Е.Л. «Актуальные вопросы государственной политики РФ в сфере туризма» дается подробное описание всех ведомств, которые так или иначе связаны с туризмом. В табл. 2 перечислены эти ведомства с расшифровкой функций и полномочий. В рекомендациях Всемирной туристской организации отмечается, что орган государственного управления туризмом «должен заниматься только туризмом. Это повысит приоритетность задач и значимость данного сектора в государственной структуре». В настоящее время Федеральное агентство по туризму реализует содержание принципа сбалансированного регулирования отрасли, с учетом как государственных интересов, так и пожеланий туристских фирм.

К основным функциям органа государственного управления в сфере туризма относятся:

• формирование и обеспечение реализации государственной туристской политики и целевых программ развития туризма;

• межотраслевая координация функционирования системы туризма;

• разработка нормативных правовых актов и финансово–экономических параметров развития туризма;

• лицензирование, сертификация и стандартизация в туристской индустрии;

• маркетинг национального туристского продукта;

• создание и обеспечение эффективного функционирования представительств органа государственного управления туризмом за рубежом;

• организация международного сотрудничества в области туризма;

• содействие участию туристов, туроператоров и турагентов и их объединений в международных туристских программах;

• разработка практических мер по привлечению отечественных и иностранных инвестиций в туристскую индустрию;

• разработка механизма инвестиций, вкладываемых государством в развитие приоритетных направлений инфраструктуры туризма;

• организация взаимодействия и делового партнерства с туристским бизнесом, объединениями туроператоров, турагентов и туристов;

• разработка практических мер по поддержанию отечественных производителей туристского продукта;

• содействие внедрению прогрессивных технологий туристского обслуживания;

• оказание консультационной помощи субъектам хозяйствования, осуществляющим туристскую деятельность;

• разработка мероприятий по защите, поддержанию целостности и обеспечению охраны туристских ресурсов;

• содействие возрождению и развитию традиционных центров туризма, освоению новых туристских районов с обширным природным и историко–культурным потенциалом;

• формирование системы информационного обеспечения туристской индустрии;

• создание и обеспечение функционирования единой системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации туристских кадров;

• регламентация профессиональной деятельности в туризме;

• решение вопросов, связанных с научным обеспечением развития туризма¹.

Перечисленные функции – это основные области, в которых самостоятельный орган государственного управления в сфере туризма должен проявлять свою компетенцию и нести возлагаемую на него ответственность за состояние и развитие туризма.

Мировой опыт свидетельствует о необходимости и целесообразности разделения органов национальной туристской администрации (НТА) на две ветви. Одна из них, которую с определенной долей условности можно назвать «бюрократической», занимается глобальными вопросами государственного управления: нормативно–правовой базой, сбором и обработкой статистической информации, координацией деятельности туристских предприятий и регионов, международным сотрудничеством на межгосударственном уровне.

Вторая ветвь – «маркетинговая». Это, как правило, ведомство, которое подчиняется или входит в состав НТА, но само по себе органом управления не является. В его компетенцию входят все вопросы, связанные с маркетингом национального туристского продукта, направленного на формирование привлекательного имиджа страны и продвижение его на внешних рынках. Причем именно эти институты получают основную долю государственного финансирования: речь идет о десятках миллионов долларов в год и сотнях специалистов, что гораздо больше, чем у «бюрократической» ветви. Встречаются попытки сделать такие «маркетинговые» ведомства частично самоокупаемыми, в основном за счет коммерциализации рекламно–информационных услуг. Но в любом случае – речь идет о привлечении средств, дополняющих государственные ассигнования.

Национальные туристские администрации тесно взаимодействуют с местными органами власти и частным бизнесом. К этому ведет общая мировая тенденция уменьшения роли центральной исполнительной власти в экономических процессах и сокращения государственных расходов. В результате возникают смешанные государственно–частные институты в области регулирования туризма. Их цель – привлечение к выполнению государственных задач средств из частного сектора, поиск взаимовыгодных форм сотрудничества между органами управления различных уровней¹.