IV.2. Федеральное собрание

1. Федеральное собрание, или парламент РФ, является законодательным органом России. Принадлежность Федерального Собрания к законодательной ветви власти определяет круг его полномочий: они касаются деятельности по рассмотрению и принятию законопроектов, вопросов назначения высших должностных лиц государства и других проблем политического значения (согласие на введение чрезвычайного положения, объявление амнистии и др.).

Федеральное собрание состоит из двух палат: Совета Федерации и Государственной Думы, заседающих, как правило, раздельно. Такая структура парламента, именуемая «бикамеральной», прежде всего, позволяет обеспечить представительство наиболее широкого круга влиятельных политических сил, чье мнение нельзя не учитывать при принятии законов. С другой стороны, в основу формирования нижней и верхней палаты парламента положены разные принципы. Традиционно верхнюю палату формируют из консервативно настроенных элементов, которые уравновешивают радикализм отдельных депутатов, а порой и целых групп нижней палаты. Используя эти различия в политических симпатиях и антипатиях,

Президент и правительство, действуя по принципу «разделяй и властвуй», могут обеспечивать прохождение через парламент нужных им законов (нужное большинство голосов депутатов позволит преодолеть отклоняющее решение верхней палаты) и блокировать неугодные законодательные инициативы (например, если нижняя палата принимает «невыгодный» законопроект, его прохождение легко можно остановить еще на стадии одобрения в верхней палате).

2. В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ - по одному от представительного и исполнительного органа государственной власти. Являясь постоянно действующим органом, Совет Федерации регулярно проводит свои заседания. Для ведения заседаний и обеспечения внутреннего распорядка избирается Председатель Совета Федерации и его заместители. К ведению Совета Федерации относятся:

•одобрение или отклонение законопроектов, принятых Государственной Думой

•утверждение изменения границ между субъектами

•утверждение указа Президента о введении чрезвычайного или военного положения

•решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами ее территории

•отрешение Президента от должности

•назначение на должность судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного суда

•назначение выборов Президента.

•назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора и др.

По вопросам, отнесенным к его ведению, Совет Федерации принимает постановления большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации, если иной порядок не предусмотрен Конституцией.

3. Государственная Дума состоит из 450 депутатов, избираемых сроком на 5 лет.

Депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах. Одно и то же лицо не может одновременно являться членом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы. Депутат Государственной Думы не может быть депутатом иных представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Депутаты Государственной Думы работают на профессиональной постоянной основе. Депутаты Государственной Думы не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.

Государственная Дума собирается на первое заседание на тридцатый день после избрания. Президент Российской Федерации может созвать заседание Государственной Думы ранее этого срока. Первое заседание Государственной Думы открывает старейший по возрасту депутат. С момента начала работы Государственной Думы нового созыва полномочия Государственной Думы прежнего созыва прекращаются.

К ведению Государственной Думы относятся:

• рассмотрение и принятие законопроектов;

• дача согласия Президенту на назначение Председателя Правительства РФ;

• решение вопроса о доверии Правительству;

• назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центробанка, Уполномоченного по правам человека;

• объявление амнистии;

• выдвижение против Президента обвинения для отрешения его от должности.

Государственная Дума действует в период сессий (с 12 января по 20 июня и с 1 сентября по 25 декабря). Как и Совет Федерации, по вопросам, отнесенным к ее ведению, она принимает постановления. Ведение заседаний и вопросы внутреннего распорядка возложены на Председателя Думы и его заместителей.

Комитеты и комиссии палат Федерального собрания являются постоянно действующими органами соответствующих палат. Комитеты осуществляют разработку и предварительное рассмотрение законопроектов, организуют парламентские слушания, к их ведению относят и другие вопросы. Комиссия отличается от комитета тем, что ее деятельность ограничивается определенным сроком или конкретной задачей (например, Государственная Дума может образовать комиссию для дачи заключения о выдвижении обвинения против Президента).

Система «сдержек и противовесов», лежащая в основе демократической структуры разделения властей, активно работает не только в условиях конструктивного взаимодействия различных государственных органов. В арсенале инструментов политического воздействия на соперничающих субъектов высшего эшелона государственных органов есть и механизмы давления, которые можно Применить в случае возникновения неустранимых разногласий по принципиальным вопросам. Таким инструментом, находящимся в Руках Президента и применяемым против Государственной Думы, является роспуск нижней палаты парламента, а принципиальным противоречием, делающим необходимым задействование данного Инструмента, - разногласия по поводу Правительства.

Государственная Дума может быть распущена в случае, если она:

а) Выразила недоверие кабинету министров после постановки этого вопроса самим Правительством;

б) Сделала это дважды в течение 3 месяцев по собственной инициативе.

Роспуск Государственной Думы неизбежен, если нижняя палата трехкратно отклонила кандидатуру Председателя Правительства, предложенную Президентом.

Правовые механизмы, обеспечивающие восстановление нормальной структуры государственных органов и ограничивающие злоупотребление правом роспуска, закреплены в ст. 109 Конституции РФ. Во-первых, Государственная дума, выразившая недоверие Правительству, не может быть распущена в течение 1 года после ее избрания, а также в период осуществления процедуры импичмента. Аналогичный запрет установлен на период действия военного и чрезвычайного положения на всей территории РФ и в 6-месячный период до окончания полномочий Президента. Во-вторых, распустив нижнюю палату, Президент обязан назначить дату выборов с тем, чтобы новая Государственная Дума собралась не позднее, чем через 4 месяца с момента роспуска.

4. Законодательный процесс - процедура принятия законов - начинается с внесения законопроекта на рассмотрение в Государственную Думу.

1) Этим правом (правом законодательной инициативы) обладают Президент, палаты Федерального Собрания, отдельные депутаты Федерального Собрания, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов. Высшие органы судебной власти обладают правом законодательной инициативы по вопросам, отнесенным к их ведению. Затем идет предварительное рассмотрение законопроекта в одном или нескольких комитетах Государственной думы.

Подготовленный законопроект выносится на рассмотрение всех депутатов. Как правило, проект проходит рассмотрение в трех чтениях, с внесением поправок и редактированием в промежутках между чтениями. После принятия закона в третьем чтении (в поддержку законопроекта должно высказаться более половины от общего числа депутатов), он в течение пяти дней передается на рассмотрение Совета Федерации. При отклонении законопроекта Советом Федерации палаты парламента могут создать согласительную комиссию для преодоления разногласий, после чего законопроект вновь направляется в Думу.

Отклонение проекта Советом Федерации может быть преодолено, если законопроект повторно поддержало не менее 2/3 от общего числа депутатов Государственной думы. Законопроект, одобренный Советом Федерации или не рассмотренный им в течение 14 дней, направляется Президенту для подписания и обнародования. Если Президент в течение 14 дней отклонит этот законопроект, то он подлежит рассмотрению в установленном порядке. Если же Государственная дума и Совет Федерации при повторном рассмотрении отклоненного Президентом законопроекта одобрят его большинством голосов в две трети от общего числа депутатов палат - Президент обязан подписать и обнародовать этот закон в течение 7 дней.

По вопросам, предусмотренным Конституцией, принимаются Федеральные конституционные законы (например, Федеральные конституционные законы «О Конституционном Суде», «Об арбитражных судах», «О референдуме»). Ввиду их особой важности, Федеральные конституционные законы считаются принятыми, если они одобрены 2/3 депутатов Государственной думы и 3/4 членов Совета Федерации. Президент не вправе отклонить такой закон и в течение 14 дней обязан подписать и обнародовать его.

2) Особая процедура установлена для изменения Конституции РФ. Существуют 3 способа пересмотра ее положений:

а) на Конституционном Собрании;

б) путем всенародного голосования (референдума);

в) при помощи федерального конституционного закона, одобренного субъектами, входящими в состав РФ (последним способом можно изменить только 3-8 главы Конституции).

Предложить поправку к Конституции могут Президент РФ, палаты Федерального Собрания, Правительство, законодательные (представительные) органы субъектов или группа депутатов численностью не менее 1/5 членов Совета Федерации или Государственной Думы.

3) Согласно Федеральному закону «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» от 4 марта 1998 года:

а) Поправка в форме проекта федерального конституционного закона вносится в Государственную Думу с обоснованием необходимости ее принятия и приложением перечня законов, изменение, отмена или принятие которых потребуется после одобрения вносимой поправки. Предложение проверяется в соответствующем комитете Государственной Думы, и если все требования закона соблюдены - нижняя палата принимает проект закона к рассмотрению;

б) Если проект, пройдя 3 чтения, получил одобрение не менее 2/3 от общего числа депутатов, его направляют в Совет Федерации, где он подлежит обязательному рассмотрению (то есть не допускается вариант, при котором нерассмотрение проекта закона будет считаться молчаливым одобрением его со стороны Совета Федерации). Если в Совете Федерации за поправку высказались не менее 3/4 от общего числа членов - закон считается принятым и подлежит опубликованию для всеобщего сведения (не путать с официальным опубликованием!). Затем его направляют в законодательные (представительные) органы субъектов РФ для рассмотрения;

в) Законодательный (представительный) орган субъекта должен рассмотреть закон о поправке к Конституции в срок не позднее 1 года со дня его принятия. По результатам рассмотрения закона в субъектах Совет Федерации ведет учет данных и по истечении годичного срока, отведенного для рассмотрения закона в субъектах на своем заседании издает постановление, в котором устанавливает результаты рассмотрения. Президент РФ или законодательные органы субъектов вправе обжаловать это постановление в Верховный Суд Российской Федерации, имеющий право своим решением потребовать пересмотра постановления;

г) В течение 7 дней со дня установления результатов рассмотрения закон направляется Пре­зиденту РФ, который в 14-дневный срок подписывает его и осуществляет официальное опубликование. Если закон не получил одобрения как минимум в 2/3 субъектах РФ, он не поступает к Президенту, и повторное внесение предложения о данной поправке допускается не ранее, чем через год, после установления результатов рассмотрения Советом Федерации;

д) Закон о поправке к Конституции, как правило, вступает в силу с момента его официального опубликования. Кроме того, в месячный срок с момента вступления поправки в силу официально публикуется весь текст Конституции РФ с внесенными в нее поправками и указанием даты вступления их в силу. При этом если поправкой исключается какое-либо положение Конституции, то номера и наименования исключенных глав, статей или их частей сохраняются.

5. Депутатом высшего органа представительной власти может быть гражданин России, достигший к моменту выборов установленного возраста (для Государственной Думы - 21 года). Одно и то же лицо не может быть членом Совета Федерации и депутатом Государственной думы одновременно.

Порядок избрания депутатов в нижнюю палату парламента определяется Федеральным законом «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания» от 24 июня 1999 года.

Депутат Государственной Думы работает на постоянной профессиональной основе - за выполнение своих обязанностей он получает плату и не может совмещать депутатскую деятельность с иными занятиями, кроме преподавания, науки и иного творчества Депутат осуществляет свою деятельность в следующих формах:

• участие в заседаниях своей палаты или совместных заседаниях;

• участие в работе соответствующих комитетов и комиссий, фракций и депутатских групп;

• выполнение поручений палат Федерального Собрания;

• участие в парламентских слушаниях;

• обращение с депутатским запросом;

• работа с избирателями.

Осуществление депутатской деятельности подкреплено следующими гарантиями:

1. Право законодательной инициативы (депутат может вносить законопроекты на рассмотрение Государственной думы, а группа, численностью не менее одной пятой от числа депутатов палаты - предложения о поправках и пересмотре положений Конституции).

2. Депутатский запрос - обращение депутата или депутатской группы к государственным органам и должностным лицам должно быть рассмотрено ими. Ответ дается в течение 15 дней.

3. Неприкосновенность депутата - в течение срока полномочий депутат не может быть привлечен к уголовной ответственности, задержан, арестован или подвергнут обыску без согласия соответствующей палаты парламента, кроме случаев задержания на месте преступления. Для привлечения депутата к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, в соответствующую палату вносится представление Генерального прокурора для получения согласия на лишение неприкосновенности.

4. Материальное обеспечение. Помимо денежного вознаграждения за выполнение обязанностей депутата, ему возмещаются расходы по проживанию в гостинице, по переезду в Москву как самих депутатов, так и членов их семей, прочие расходы, связанные с депутатской деятельностью (бесплатный проезд и др.). Эти и другие гарантии депутатской деятельности закреплены в законе «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ» от 3 мая 1994 года.