- •Т.В. Телятицкая
- •Административное
- •Опорный конспект лекций
- •1. Управление, государственное управление, исполнительная власть
- •2. Административное право как отрасль права и как наука
- •3. Административно-правовые нормы и отношения
- •4. Административно-правовой статус граждан
- •5. Органы исполнительной власти
- •6. Государственные служащие
- •7. Предприятия и учреждения как субъекты административного права
- •8. Административно-правовой статус общественных объединений
- •9. Формы деятельности исполнительной власти
- •10. Административно-правовые акты управления
- •11. Административно-правовые методы
- •12. Специальные административно-правовые режимы
- •Режим чрезвычайного положения
- •Режим военного положения
- •Режим охраны Государственной границы Республики Беларусь
- •Таможенные режимы
- •Режим секретности (государственная тайна)
- •13. Законность как принцип деятельности исполнительной власти
- •14. Принуждение по административному праву и его значение
- •15. Меры административно-правового пресечения
- •16. Понятие административной ответственности
- •17. Административное правонарушение как основание административной ответственности
- •18. Административные взыскания
- •19 Административно-процессуальная деятельность Сущность административного процесса
- •Задачи административного процесса
- •Принципы административного процесса
- •20. Участники административного процесса. Доказательства
- •Система органов (должностных лиц), уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях
- •21. Стадии административного процесса
- •22. Дисциплинарная и материальная ответственность по административному праву
- •23. Административно-правовые и организационные основы управления экономикой
- •24. Административно-правовые и организационные основы управления социально-культурным строительством
- •25. Основы управления в области административно-политической деятельности
11. Административно-правовые методы
Понятие и система методов управления
Под методами деятельности понимают способы или средства достижения поставленных целей, решения возникающих задач. Это относится и к управлению, в том числе государственному. Методы показывают, как, каким образом государственное управление решает встающие перед ним задачи. Иначе говоря, они определяют качественную сторону управления. Поэтому улучшать управление, повышать его эффективность – значит, прежде всего, совершенствовать его методы.
Государство для осуществления своих задач и функций использует различные методы. Некоторые из них, например убеждение и принуждение, свойственны всем видам государственной деятельности, всем органам государства. Другие присущи лишь отдельным видам государственных органов или некоторым органам.
Государственное управление, как особый вид государственной деятельности, пользуется, следовательно, и общими методами, и присущими только ему. При этом общие методы приобретают в данной сфере специфический характер, вытекающий из особенностей государственного управления.
Ввиду того, что проблема методов управления в целом изучается специальной наукой управления, в административном праве предметом исследования оказываются лишь методы воздействия на управляемых, причем они сводятся в основном к убеждению и принуждению.
В выполнении своих задач и функций государство призвано опираться главным образом на убеждение масс. Вместе с тем, пока совершаются нарушения дисциплины и порядка, государство вынуждено принуждать отдельных лиц к соблюдению установленных правил.
При воздействии на сознание людей путем убеждения у личности создаются внутренние моральные стимулы, потребность правомерного поведения. Принуждение же заставляет гражданина изменить свое поведение в угодную для общества сторону, поскольку оно связано с ограничением некоторых прав и интересов лиц, совершивших антиобщественные поступки, а также обеспечивает предупреждение правонарушений со стороны других граждан.
Метод убеждения служит формированию у людей правильных взглядов, чувств, убеждений, пониманию необходимости добровольного выполнения предписаний, правил и норм в обществе. Обязательность соблюдения норм права опирается главным образом не на принуждение, а на убеждение граждан в том, что эти нормы соответствуют воле народа, правильно выражают единство интересов государства и личности, справедливо защищают общество, государство, права и свободы граждан от противоправных посягательств. При этом убеждение предполагает воздействие на сознание и волю человека преимущественно средствами нравственного характера. В результате такого воздействия чужая воля добровольно и сознательно становится для другого лица его волей, у него формируются взгляды, соответствующие взглядам убеждающего. Эти взгляды приобретают форму нравственных мотивов, которыми человек руководствуется в своей деятельности. Однако убеждение не сводится только к словесному увещеванию. В него включаются также меры организационного и поощрительного характера.
В отличие от методов убеждения, которые не требуют детальной юридической регламентации, такого нельзя сказать о методах принуждения. Административное принуждение – это разновидность государственного принуждения. Его характерные черты:
внесудебное применение принудительных мер, но в рамках закона и в пределах компетенции государственных органов и должностных лиц;
применяется властью государственного органа или должностного лица к третьим лицам, которые не находятся с этим органом и должностным лицом в государственно-служебных отношениях;
применяется только представителями власти;
применяется только за нарушения общеобязательных правил, за пределами ведомственных границ;
применяется в качестве юридической ответственности за совершение правонарушения;
используется в целях предупреждения, пресечения правонарушения, обеспечения общественной безопасности;
осуществляется в более простых процессуальных формах, чем судебное принуждение.
Если проблема сочетания убеждения и принуждения получила довольно широкое освещение в юридической литературе, то вопрос о других общих методах деятельности органов управления остается пока мало исследованным. Это относится к регулированию, общему руководству и к непосредственному управлению.
Под регулированием следует понимать определение общей политики в отношении соответствующей отрасли управления и ее реализацию в нормативных актах посредством государственного финансирования и иными подобными путями. В основе здесь лежит правовое регулирование.
Этот метод нельзя отождествлять с регулированием как функцией управления, которая сводится к поддержанию состояния упорядоченности в организации объекта и субъекта управления и во взаимоотношениях между ними.
Общее руководство заключается в практическом проведении в жизнь общей политики в отрасли управления, планировании ее развития, в направлении деятельности подчиненных органов управления и контроле за подведомственными объектами.
Непосредственное управление состоит в прямом и систематическом воздействии на управляемые объекты в соответствии с поставленными целями и задачами. Это – текущее, повседневное управление оперативного характера. Оно распространяется на объекты, находящиеся в непосредственном подчинении органов управления.
Регулирование в ряде случаев является лишь обязательной предпосылкой для общего руководства и непосредственного управления. Но в некоторых отношениях оно выступает как единственный способ управляющего воздействия. Таковы, в частности, отношения между органами государственного управления, с одной стороны, и кооперативными, общественными организациями и гражданами – с другой. Здесь управляющее воздействие со стороны государства заключается прежде всего в том, что оно, используя свою власть, определяет политическую линию в отношении данных субъектов, устанавливает определенные рамки их поведения, предписывает им воздерживаться от одних действий, поощряет совершение других и возлагает на них, в необходимых случаях, определенные обязательства.
В современных условиях, в связи с созданием сети крупных производственных объединений, более отчетливо обнаружилась необходимость проводить четкую грань между государственным управлением и управлением хозяйственной единицей, между министерствами и администрацией предприятий и объединений. Уяснение существующих здесь различий весьма важно как с теоретической, так и с практической точки зрения.
И министерства, и администрация предприятий и объединений выполняют управленческие функции. Деятельность их распространяется на объекты государственной собственности (речь идет о государственных предприятиях). Те и другие действуют в пределах предоставленной им компетенции. И, казалось бы, неодинаковы у них лишь уровни и объем компетенции. Однако в действительности это не так. Между ними существуют и более глубокие качественные различия.
Министерство является органом государства. Администрация предприятия или объединения также выступает от имени государства, но одновременно служит и представителем возглавляемой ею производственной единицы, ее коллектива. Министерство наделено весьма широкими правами в отношении подчиненных ему предприятий. Но оно не может распоряжаться имуществом и средствами, закрепленными за предприятиями и объединениями и не отвечает по их обязательствам. Министерство выступает по отношению к ним как орган государственного управления, наделенный определенными властными полномочиями. А администрация объединений и предприятий, являющихся хозяйствующими субъектами, естественно, распоряжается закрепленным имуществом и средствами в соответствии с действующим законодательством, обеспечивая их наиболее эффективное использование.
Очевидно, что методы регулирования и общего руководства присущи, главным образом, министерству. Что же касается метода непосредственного управления, то он преимущественно используется администрацией предприятий и объединений и лишь частично министерствами в отношении подчиненных им предприятий.
К общим методам деятельности органов управления относятся также методы прямого и косвенного воздействия.
Административные методы управляющего воздействия характеризуются односторонним, непосредственным властным воздействием субъекта управления на поведение управляемых. Прямой их характер означает, что в рамках своей компетенции субъект управления принимает решение (правовой акт управления), юридически обязательное для объекта управления, то есть осуществляет прямое предписание.
Экономические (косвенного воздействия) методы характеризуются тем, что с их помощью субъект управления достигает желаемого поведения объекта управления посредством воздействия на его интересы. Объект управления сам заинтересован действовать определенным образом, а не по прямому предписанию субъекта управления. При этом воздействие осуществляется на материальный интерес объекта управления, что дало основание называть такие методы экономическими. Должное поведение в таких случаях достигается перспективами материальных выгод, а также угрозой материальных санкций. Например, льготы, премии, налоги, квоты, цены, проценты, экономические санкции и др.