2. Административное право как отрасль права и как наука

Понятие административного права

Право является в руках государства необходимым и важным средством, с помощью которого оно формирует и реализует свою волю, свои интересы, определяет задачи и направления деятельности всего государственного механизма, регулирует разносторонние общественные связи. Одним из конкретных объектов правового регулирования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе и по поводу осуществления функций государственного управления, то есть отношения управленческого характера.

Государственное управление нуждается в правовом оформлении. Такая необходимость предопределяется многими факторами, в числе которых можно назвать, прежде всего, прямое отражение в этой деятельности государственных интересов. Правовая форма придает им официальный характер, непосредственно воплощает их в обязательных предписаниях нормативного и индивидуального характера.

Тем самым господствующая в обществе воля материализуется в конкретной сфере общественной жизни: в праве находит свое выражение государственная воля. Следовательно, правовое регулирование управленческих отношений в конечном счете подчиняет их воле и интересам государства.

Не менее важное значение имеют и другие факторы, например: представительство государства в управленческой сфере в лице многочисленных, различных по своему назначению и месту в официальной иерархии субъектов – органов государственного управления и отдельных должностных лиц, активное участие в управленческих отношениях граждан и негосударственных организаций, исключительно широкий круг общественных отношений, возникающих в сфере управления.

Правовая регламентация в этих условиях призвана создать и обеспечить прочный правовой режим, в рамках которого организуется и осуществляется исполнительно-распорядительная деятельность, складываются и развиваются управленческие отношения, определяются обязанности и правомочия их участников. Правовая форма связей в сфере государственного управления является, таким образом, важнейшим условием эффективного функционирования всей системы исполнительной власти.

Отдельные стороны деятельности участников процесса управления испытывают на себе регулятивное воздействие норм различных отраслей права (в частности, гражданского, трудового). Но это воздействие не касается главного: собственно исполнительно-распорядительной деятельности и связанных с нею управленческих отношений. Такую специальную задачу призвано реализовывать административное право – самостоятельная отрасль права, имеющая свой специфический предмет регулирования.

Предмет отрасли права – это круг общественных отношений, регулируемых данной отраслью. Входящие в него общественные отношения отличаются принципиальной однородностью. По предмету правового регулирования в основном и проводится разграничение между различными отраслями права.

С этих общетеоретических позиций и следует подходить к характеристике административного права, что дает возможность в наиболее общем виде сформулировать вывод следующего содержания: административное право имеет особое назначение в механизме правового воздействия на общественные отношения. Оно призвано регулировать особую группу общественных отношений, а именно отношения, складывающиеся по поводу реализации функций исполнительной власти.

Исходя из данного определения предмета, можно наметить круг наиболее типичных отношений управленческого характера, подпадающих под административно-правовое регулирование:

А. В зависимости от субъектов управленческих отношений:

1. Между вышестоящими и нижестоящими органами исполнительной власти, то есть определяемые подчиненностью одних звеньев аппарата управления другим.

2. Между различными органами исполнительной власти, не связанными отношениями подчиненности (например, между различными министерствами).

3. Между органами исполнительной власти и подчиненными, а также и не подчиненными им предприятиями, организациями, учреждениями.

4. Между органами исполнительной власти и негосударственными объединениями граждан.

5. Между органами исполнительной власти и гражданами.

Б. В зависимости от характера (содержания) управленческих отношений:

1. Связанные с осуществлением вышестоящими органами централизованного руководства деятельностью нижестоящих органов, а также предприятий, организаций и учреждений.

2. Связанные с осуществлением органами исполнительной власти (должностными лицами) функций непосредственного оперативного управления (например, администрация предприятия).

3. Связанные с осуществлением органами исполнительной власти государственного регулирования или руководства деятельностью негосударственных организаций.

4. Связанные с осуществлением органами исполнительной власти (должностными лицами) деятельности по удовлетворению запросов и нужд граждан, охране их прав в сфере исполнительной власти.

В. Применительно к направлениям административной деятельности:

1. Связанные с подготовкой, принятием управленческих решений различного рода, прежде всего правовых актов управления.

2. Связанные с осуществлением повседневной деятельности исполнительно-распорядительного характера, то есть с исполнением принятых решений, а также законов и подзаконных актов.

3. Связанные с осуществлением контроля и надзора за исполнением решений (актов), за оперативной деятельностью подчиненных или подконтрольных объектов.

4. Связанные с осуществлением органами исполнительной власти юрисдикционной деятельности.

Г. По областям административной деятельности:

1. В области управления хозяйственным комплексом.

2. В области управления социально-культурным строительством.

3. В области управления административно-политическим строительством.

Таковы основные виды общественных отношений, составляющих предмет административного права. Их перечень, доступный и более дробной классификации, свидетельствует об охвате административно-правовыми средствами регулирования разнообразных, широких общественных связей.

Основными условиями отнесения общественных отношений к управленческим, то есть составляющим предмет административного права, являются следующие: 1) наличие в них соответствующего органа исполнительной власти или его представителя и 2) связь с исполнительно-распорядительной деятельностью.

Итак, административное право представляет собой отрасль права (совокупность правовых норм), призванную регулировать в интересах государства общественные отношения управленческого характера, складывающиеся в сфере исполнительно-распорядительной деятельности органов исполнительной власти, во внутриорганизационной деятельности иных государственных органов, а также в процессе осуществления общественными организациями внешневластных управленческих функций.

Отграничение административного права от смежных отраслей права

Административное и конституционное право. Между ними наблюдается наиболее тесная связь, поскольку и та, и другая отрасли права регулируют отношения, связанные с деятельностью государственных органов. Одновременно они могут быть разграничены по предмету правового регулирования.

Конституционное право занимает ведущее по отношению к административному праву положение. Это определяется тем, что нормы конституционного права закрепляют основные принципы организации и деятельности исполнительно-распорядительных органов, их место в механизме государственного аппарата, основы их взаимоотношений с органами законодательной власти, суда, прокуратуры и иных государственных органов.

Административное право регулирует отношения, возникающие в процессе повседневной и многообразной исполнительно-распорядительной деятельности, содержанием которой является непосредственное руководство хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством.

Таким образом, ряд отношений регулируется конституционным и административным правом одновременно: различие можно провести по объему этого регулирования. Конституционное право закрепляет лишь общие принципы, единые для всех государственных органов; административное право, отправляясь от этих принципов, детализирует их применительно к системе органов исполнительной власти. Следовательно, свои исходные начала оно берет в нормах конституционного права, содержащихся в актах высшей юридической силы – в Конституции и законах.

Административное и гражданское право. Во взаимоотношениях этих отраслей права наблюдается также тесная связь, определяемая тем, что нередко у них имеется общий предмет регулирования, например отношения имущественного характера, возникающие в хозяйственной сфере. Имущественные отношения могут быть предметом регулирования как гражданского, так и административного права. В таком случае различие между данными отраслями права следует искать в присущих им методах правового регулирования. Гражданским правом регулируются такие имущественные отношения, в которых стороны равноправны (их большинство). Административное же право регулирует имущественные отношения, в которых стороны неравноправны: одной из сторон выступает соответствующий орган управления. При этом он не участвует непосредственно в гражданско-правовом обороте, где используются товарно-денежные формы. Орган управления воздействует на имущественные отношения в сфере государственного управления теми методами, которые имеются в его распоряжении. Соответственно данный вид имущественных отношений регулируется посредством властных распоряжений. Например, на основе акта министерства осуществляется безвозмездная передача зданий, сооружений от одной государственной организации в ведение другой. Имущественная база возникающих здесь отношений бесспорна. Но одновременно организация, передающая указанные объекты, является подчиненной по отношению к министерству. На основе его акта у нее возникает административно-правовая, а не гражданско-правовая обязанность, связанная с передачей имущества. Налицо, следовательно, управленческое отношение имущественного характера. Оно регулируется не на началах равенства сторон, а путем властного распоряжения полномочного органа управления.

Административное и трудовое право. Эти две отрасли также имеют много точек соприкосновения и различаются по предмету правового регулирования. Предметом трудового права являются трудовые отношения и некоторые другие, связанные с ними общественные отношения (по государственному социальному страхованию, рассмотрению трудовых споров). Главное состоит в определении статуса работников именно как участников того или иного вида трудового процесса (например, регламентация права на вознаграждение за труд, на отдых, на социальное страхование). При этом наблюдается известное переплетение норм трудового и административного права. Например, трудовое право регулирует все то, что связано с работой гражданина. Но оформление на работу, полномочия администрации в этой области и т.п. регламентируются нормами административного права, так как представляют собой проявление управленческих функций. Административное право непосредственно регулирует государственно-служебные отношения (полномочия служащего, его ответственность и т.д.); трудовое право распространяется на служащих в той мере, в какой они являются трудящимися (например, определение личных прав служащего, его заработной платы). Административное право определяет все властные полномочия администрации, используемые в процессе руководства производством и деятельностью государственных служащих.

Таким образом, трудовое право регулирует те общественные отношения, которые непосредственно связаны с характеристикой правового положения сторон в трудовом процессе; административное право регулирует отношения, связанные с установлением в государственно-властном порядке полномочий по организации трудового процесса, а также государственно-служебные отношения.

Административное и финансовое право. Для регулирования финансо­вых отношений используется преимущественно властный административный метод. Финансовое право отделилось от конституционного и административ­ного права в силу того, что объект правового регулирования имеет здесь свою специфику и большое общественное значение. Финансовое право призвано ре­гулировать общественные отношения, складывающиеся в процессе финансо­вой деятельности государства, основным содержанием которой является моби­лизация, распределение и использование денежных средств, составляющих часть национального дохода государства. В таком широком понимании финан­совая деятельность включает в себя и деятельность исполнительно-распоряди­тельного характера. Нормы административного права широко используются для регулирования непосредственно управленческих отношений в области фи­нансов (например, организация и полномочия финансово-кредитных органов). Но, поскольку в них превалируют «денежные» элементы (бюджетные, кредит­ные, налоговые и т.д.), они составляют одновременно и предмет финансового права. Следовательно, для финансового права характерна относительная само­стоятельность.

Административное и аграрное право. Эти отрасли права соотносятся примерно так же, как административное и финансовое право. Аграрное право имеет своим предметом земельные отношения, то есть отношения между государством как собственником земли и ее пользователями. Фактически земельные отношения регулируются многими отраслями права. Например, гражданское право регламентирует порядок рассмотрения некоторых имущественных споров по поводу землепользования, финансовое – формы и порядок уплаты земельной ренты за пользование землей и т.п. Административное право регулирует значительную часть земельных отношений, поскольку они возникают, изменяются и прекращаются на основе актов государственных органов. Для них характерен властный метод регулирования.

Границы действия норм уголовного и административного права определяются характером и направленностью соответствующих запретов.

Система административного права

Нормы административного права в практическом, научном и педагогическом плане подразделяются на две основные группы:

1. Общую часть, содержащую нормы, действующие в масштабе всей системы исполнительной власти, сходные для всех ее областей (отраслей, сфер). Сюда относятся нормы, закрепляющие:

• основные принципы организации и деятельности исполнительной власти,

• правовое положение субъектов административного права (органов исполнительной власти, государственных служащих, негосударственных организаций, граждан);

• формы и методы управленческой (административной) деятельности (издание актов, убеждение, принуждение и т.п.);

• способы и порядок обеспечения законности в сфере исполнительной власти;

• основы административно-процессуальной деятельности.

2. Особенную часть, содержащую нормы, действующие в масштабе отдельной области, отрасли, сферы исполнительной власти и отражающие ее специфику. Система Особенной части может быть представлена в следующем виде:

• нормы, регулирующие управление в хозяйственной области (промышленность, строительство, сельское хозяйство, заготовки сельскохозяйственных продуктов, эксплуатация и охрана природных ресурсов, транспорт, дорожное хозяйство, связь, торговля, жилищно-коммунальное хозяйство, бытовое обслуживание населения);

• нормы, регулирующие управление в социально-культурной области (образование, наука, культура, здравоохранение, физкультура и спорт, социальное обеспечение);

• нормы, регулирующие управление в административно-политической области (оборона, обеспечение государственной безопасности, внутренние дела, юстиция, иностранные дела, внешние экономические связи);

• нормы, регулирующие межотраслевое государственное управление (учет, финансы и кредит, материально-техническое снабжение, стандартизация, труд и заработная плата, ценообразование, изобретения и открытия).