27.04.2011Г. (лекция) Избирательные комиссии как юридические лица.

Одной из особенностей правового положения некоторых избирательных комиссий является закрепление за ними статуса юридических лиц. Данный подход является единым в отношении многих органов публичной власти в России. Необходимость такого статуса, признаки которого определяются ГК РФ, обосновывается участием этих органов в гражданско – правовых отношениях. Действующее законодательство, как правило, не предусматривает непосредственного участия гражданских правоотношений публичных федеральных органов. При этом необходимо отметить, что большинство аналогичных органов государственной власти S РФ, имеющих схожие задачи, наделены статусом юридического лица, то есть обладают его признаками. В литературе это обстоятельство чаще всего объясняется тем, что эти органы имеют совершенно иные функции и задачи. Профессор Кутафин Олег Емельянович в своей монографии «Субъекты конституционного права РФ как юридические и приравненные к ним лица» отмечает, что такой разный подход к решению этих вопросов следует искать не сколько в различных функциях и задачах федеральных и региональных уровней, сколько в несовершенстве законодательных актов в данной сфере, создатели которых никак не могут определиться какие государственные органы являются юридическими лицами, а какие нет.

Впервые статус юридического лица был предоставлен высшим звеньям избирательных комиссий РФ законом от 10.12.1994г. «Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ». Вполне возможно по замыслу законодателя предоставление избирательным комиссиям статуса юридического лица должно было способствовать реформированию советской системы избирательных комиссий, ликвидации зависимости избирательных органов от административных инстанций. Можно также предположить, что система российских избирательных органов с течением времени должна была превратиться по аналогии с избирательными системами зарубежных стран в самостоятельную и независимую ветвь избирательной власти, возглавляемую центральной избирательной комиссией РФ, которая бы в некоторой степени являлась министерством выборов. Данная тенденция нашла развитие и в доктринальных источниках. Председатель центра избиркома Рябов 1993 – 1996 годах ввёл в понятийный аппарат теории российской избирательного права термин «избирательная власть». Веденеев Ю.А. отмечал, что теория разделения властей будет неполной, если в её классических определениях не будет найдено место для избирательной власти.

В настоящее время в соответствии с ФЗ №67 юридическими лицами являются центральная избирательная комиссия, избирательная комиссия субъектов РФ. Законодательство допускает придание статуса юридического лица территориальным избирательным комиссиям, избирательным комиссиям муниципальных образований законом субъекта РФ, уставом муниципального образования.

Несмотря на существующий в литературе вывод о закреплении законодательством множественности форм юридического лица соответствующих различным видам коллективно – имущественных образований необходимо отметить, что российское законодательство не предусматривает такой организационно – правовой формы юридического лица, как органа государства, так и муниципального органа. В связи с этим в литературе отмечается, что сторонники самостоятельности, правосубъектности органов публичной власти вынуждены вписывать их под известные организационно – правовые формы юридических лиц. Практически общепризнанным является мнение, что органы публично – правовых образований облекаются в организационно – правовые формы финансируемого собственником учреждения. Данный подход получил распространение и в отношении избирательных комиссий, которые являются юридическими лицами и которые регистрируются в качестве учреждений. В связи с этим избирательные комиссии, которые являются юридическим лицами, представляют собой государственное или муниципальное учреждение, созданное РФ, её субъектами или муниципальными образованиями, финансируемое ими, основной задачей которого является организация и проведение выборов различного уровня.

Создавая эти юридические лица, публично – правовые образования выражают общественный публичный интерес, вытекающий из их компетенции, который направлен на проведение соответствующих выборов. Анализ избирательных комиссий в качестве учреждений позволяет высказать мнение, что с нормальной точки зрения они не в полной мере соответствуют их организационно – правовой форме.

В соответствии с п. 3 ст. 52 ГК РФ юридическое лицо действует на основании устава, либо учредительного договора. В случаях, предусмотренных законом юридическое лицо, не являющееся коммерческой организацией, может действовать на основании общего положения об организациях данного вида. Фактически законодатель не закрепляя обязательность принятия общего положения на основаниях которого будет действовать юридическое лицо, не являющееся коммерческой организацией, допускает существование организаций, действующих без закрепления их статуса юридического лица, либо учредительных документов. Необходимо отметить, что в отношении правовой регламентации закрепление правового статуса избирательных комиссий, между конституционным и гражданским законодательством проявляется некоторое несоответствие. Статус юридического лица за центральной избирательной комиссией и за избирательными комиссиями субъекта закрепляется федеральным законом, в то время как гражданско – правовое законодательство ограничивается упоминанием лишь общего положения об организации данного вида.

Лекция №10

Неопределённость норм избирательного права.

Нормативная определённость является одним из центральных ствойств права и его норм. По мнению отечественных учёных правовая определённость направлена на поддержание разумной стабильности и определённости правового регулирования, создание доверия частных лиц к государству и праву. Правовая определённость представляет собой точное, полное и последовательное закрепление и реализацию в праве нормативной правовой воли. Парной категорией к термину правовая определённость является правовая неопределённость. И если в отношении понимания содержания правовой определённости в отечественной науке сложилось единое мнение, то правовая неопределённость как юридическая категория является дискуссионной проблемой.

В современной правовой науке правовая неопределённость рассматривается как свойство права, имеющее как позитивное, так и негативное значение. В позитивном значении правовая неопределённость выступает средством правового регулирования. Это проявляется в абстрактном способе формулирования норм права, диспозитивных и относительно – определённых правовых конструкциях, использование законодателем оценочных понятий и другое. В этом качестве определённость открывает возможности для индивидуального регулирования.

Последствия неопределённости права как технико – юридического дефекта заключаются в деформациях, в построении и выражении правовых норм, в отсутствии полного и точного нормативного правового установления. В связи со строго ограниченными стоками проведения избирательных компаний, комплексным характером избирательного права, правовая неопределённость его норм проявляется довольно ярко. Вследствие этого происходит снижение регулятивных свойств права, что препятствует объективному толкованию его норм, правильному пониманию заложенного в них содержания, снижают их эффективность.

Примером проявления правовой неопределённости положений избирательного законодательства является ситуация, возникшая в ходе избирательной компании по выборам депутатов совета депутатов города Новосибирска, голосование по которым прошло 14 марта 2010 года. Официальные итоги были опубликованы 16 марта 2010 года. 17 марта 2010 года Н. – это член комиссии с правом совещательного голоса одного из кандидатов – обратился в окружную избирательную комиссию с заявлением, в котором содержалась просьба о предоставлении ему возможности ознакомится со списками избирателей, проголосовавших досрочно и вне помещения для голосования, а также с бюллетенями, которые были признаны недействительными. Председатель избирательной комиссии ответил отказом, обосновав свой ответ тем, что процедура ознакомления с документами, указанными в заявлении, после установления итогов голосования, определения результатов выборов и их официального опубликования, законодательством не предусмотрено. Н. посчитал отказ необоснованным и обжаловал его в суд.

Своё мнение Н. обосновал ссылкой на п. 23 ст. 29 ФЗ «Об основных гарантиях…», в соответствии с которым член избирательной комиссии вправе знакомится с документами и материалами, в том числе со списками избирателей, подписными листами, финансовыми отчётами кандидатов и т.д.; требовать заверения их копий. По мнению заявителя, ссылка на отсутствие в законе специальной процедуры ознакомления с документами не может являться основанием ограничением его права, противоречит требованиям законодательства и нарушает избирательные права граждан. Суд, изучив обстоятельства дела отказал в удовлетворении заявленных требований.

Возникновение данной ситуации стало возможным в силу неопределённости норм Закона «Об основных гарантиях…», определяющих статус члена избирательной комиссии с правом совещательного голоса. Это является следствием нечётко определённого бланкетными нормами рамок временного периода действия статуса члена избирательной комиссии с правом совещательного голоса. В соответствии с п. 24 ст. 29 ФЗ «Об основных гарантиях…» полномочия членов избирательной комиссии с правом совещательного голоса прекращаются в день окончания соответствующей избирательной компании, то есть, исходя из содержания п. 20 ст. 2 ФЗ «Об основных гарантиях…» в день предоставления избирательной комиссии, которая организует выборы, отчёта о расходовании средств соответствующего бюджета, выделенных на подготовку и проведение выборов. Именное данное положение позволило Н. обосновать свои требования и считать их законными. Но данная норма реализуется в совокупности с положением, определяющим действие временного периода статуса кандидата, хотя отсылка к нему в ст. 29 ФЗ отсутствует. Заявитель не учёл, что в период с момента опубликования итогов голосования до предоставления отчёта, объём полномочий члена избирательной комиссии с правом совещательно голоса сокращается до минимума. Подтверждением этому является положение п. 2 ст. 45 Закона НСО «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований в НСО»: кандидат утрачивает права и освобождается от обязанностей, которые связаны со статусом кандидата с момента официального опубликования общих данных о результатах выборов депутата представительного органа муниципального образования, за исключением представления в окружную избирательную комиссию итогогого финанслвлгл отчёта. В связи с тем, что полномочия члена комиссии с правом совещательного голоса являются производными от полномочий назначившего его кандидата, ТОО после опубликования итогов голосования 16 марта 2010 года, член избирательной комиссии с правом совещательного голоса может обращаться в окружную избирательную комиссию только в связи с подготовкой финансового отчёта.

Отказать заявителю в требованиях необходимо было также в связи с особенностями правового регулирования избирательных отношений, которые проявляются в характерной для избирательного процесса стабильности. Закон закрепляет гарантии прав участников избирательной компании в рамках каждой стадии. В связи с этим положение ст. 29 ФЗ «Об основных гарантиях…», которое определяет статус членов избирательных комиссий, на которые ссылается заявитель, носит общий характер. Заявитель не правильно истолковал эти положения. Он утверждал, что реализация его прав, как члена избирательной комиссии закреплённой в законе может происходить на всех стадиях избирательного процесса. Но в связи с тем, что уточнение правового статуса участников избирательной компании происходит в рамках каждой стадии избирательного процесса. Максимальный объём прав у члена избирательной комиссии возникает по завершению голосования до подведения итогов выборов, когда он может знакомиться со всеми документами, которые упомянуты в ст. 29 ФЗ. Правом на ознакомление с документами заявитель обладал до подведения итогов выборов, но не воспользовался им. В связи с этим после завершения подсчёта голосов и подведения итогов выборов сокращается и объём прав членов избирательных комиссий. Закон предусматривает только одно основание вскрытия опечатанных мешков и коробок с избирательной регламентацией – это повторный подсчёт голосов (по решению суда).