47. Порядок избрания депутатов Государственной Думы Федерального Собрания рф и прекращения их полномочий

Государственная Дума избирается путем демократических выборов, проводимых на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании с учетом требований обязательности и периодичности их проведения, свободы участия в выборах избирателей и обеспечение состязательности среди кандидатов. Состав Государственной Думы замещается по пропорциональной избирательной системе. Выборы организуются и проводятся в соответствии с Федеральным законом «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

Депутаты Государственной Думы избираются по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты. Выдвижение федеральных списков кандидатов осуществляется политическими партиями, имеющими право участвовать в федеральных выборах согласно списку, предварительно опубликованному уполномоченным органом. Политическая партия вправе выдвинуть в составе федерального списка кандидатов граждан РФ, не являющихся членами данной политической партии. Указанные лица могут составлять не более 50 процентов от числа кандидатов, включенных в федеральный список кандидатов. Единственной гарантией для граждан РФ, не принадлежащих к какой-либо партии, баллотироваться в Государственную Думу является возможность обратиться в любое региональное отделение любой политической партии с предложением включить его в федеральный список кандидатов, выдвигаемый этой политической партией. В случае поддержки непартийного гражданина не менее чем десятью членами политической партии его кандидатура должна быть рассмотрена на конференции (общем собрании) регионального отделения политической партии при решении вопросов, связанных с участием политической партии в выборах. Поддержка конференцией (общим собранием) регионального отделения политической партии является основанием для обсуждения данной кандидатуры на съезде политической партии при решении вопроса о выдвижении федерального списка кандидатов наравне с иными кандидатурами, которые предлагаются к включению в федеральный список кандидатов.

Решение о выдвижении федерального списка кандидатов принимается тайным голосованием на съезде политической партии. Порядок включения кандидатур в федеральный список кандидатов и порядок проведения тайного голосования по ним определяются уставом политической партии. Федеральный список кандидатов должен быть разбит (полностью или частично) на региональные группы кандидатов, соответствующие субъекту РФ, группе субъектов РФ, части территории субъекта РФ. Число региональных групп кандидатов не может составлять менее восьмидесяти. Региональная часть федерального списка кандидатов должна охватывать все субъекты РФ. В общефедеральную часть федерального списка кандидатов может быть включено не более трех кандидатов.

Выдвижение федерального списка кандидатов должно быть поддержано избирателями путем внесения ими своих подписей в подписные листы (альтернатива внесения избирательного залога, вносимого политической партией, вместо сбора подписей в свою поддержку отменена в апреле 2009). На выборах депутатов Государственной Думы избирательный залог, вносимый политическими партиями, составлял 15 процентов от 400 миллионов рублей. В указанную сумму не включаются расходы из средств избирательных фондов региональных отделений политической партии. Если федеральный список кандидатов получал по результатам голосования не менее 4 процентов голосов избирателей от общего числа избирателей, принявших участие в голосовании, или был допущен к распределению депутатских мандатов, избирательный залог, внесенный выдвинувшей такой список политической партией, возвращался Центральной избирательной комиссией РФ в избирательный фонд этой политической партии.

Политическая партия собирает в поддержку выдвинутого ею федерального списка кандидатов подписи избирателей, она обязана собрать не менее 200 тысяч подписей, при этом на один субъект РФ должно приходиться не более 10 тысяч подписей избирателей, место жительства которых находится на территории данного субъекта РФ. Регистрации федерального списка кандидатов осуществляется в Центральной избирательной комиссии РФ.

Политическая партия вправе в любое время, но не позднее чем за пять дней до дня голосования отозвать выдвинутый ею федеральный список кандидатов по решению уполномоченного на то органа политической партии, подав письменное заявление в Центральную избирательную комиссию РФ. Не допускается дополнительное включение кандидатов в федеральный список кандидатов, равно как и их перемещение в указанном списке, за исключением случаев, когда такое перемещение связано с изменением очередности из-за выбытия отдельных кандидатов.

К распределению депутатских мандатов допускаются федеральные списки кандидатов, каждый из которых получил 7 и более процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что таких списков было не менее двух и что за эти списки подано в совокупности более 60 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании. В этом случае иные федеральные списки кандидатов к распределению депутатских мандатов не допускаются. На выборах Государственной Думы применяется «плавающий» избирательный барьер. В определенных случаях он может понижаться. Понижение избирательного барьера, с одной стороны, позволяет исключить монополизацию парламента одной партией и подключить к распределению депутатских мандатов, партии, не прошедшие фиксированный избирательный барьер. С другой стороны, в целом повысить процент голосов избирателей, поддерживающих избранных в парламент кандидатов по партийным спискам. Случаи понижения избирательного барьера на выборах депутатов Государственной Думы следующие:

1) если за федеральные списки кандидатов, каждый из которых получил 7 и более процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, подано в совокупности 60 и менее процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, к распределению депутатских мандатов допускаются указанные списки, а также последовательно в порядке убывания числа поданных голосов избирателей федеральные списки кандидатов, получившие менее 7 процентов голосов избирателей, пока общее число голосов избирателей, поданных за федеральные списки кандидатов не превысит в совокупности 60 процентов от числа голосов избирателей, принявших участие в голосовании;

2) если за один федеральный список кандидатов подано более 60 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, а остальные федеральные списки кандидатов получили менее 7 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, к распределению депутатских мандатов допускается указанный федеральный список кандидатов, а также федеральный список кандидатов, получивший наибольшее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании, из числа федеральных списков кандидатов, получивших менее 7 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Оценка величины избирательного барьера, используемого на выборах Государственной Думы до декабря 2003 года включительно, была дана Конституционным Судом РФ.

Конституционный Суд РФ оценивал допустимость 5 процентного избирательного барьера. В странах с устойчивой многопартийной системой пятипроцентный барьер является средним показателем, позволяющим без искажения принципа пропорциональности выполнять те задачи, ради осуществления которых он вводится в пропорциональной и смешанной избирательных системах., и потому не рассматривается как чрезмерный. Вместе с тем пятипроцентный барьер недопустимо использовать вопреки предназначению пропорциональных выборов. Во всяком случае применение этого барьера недопустимо, если избирательные объединения, его преодолевшие, тем не менее все вместе не получат хотя бы абсолютного большинства голосов избирателей, принявших участие в голосовании (Постановление Конституционного Суда РФ от 17.11.1998 № 26-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона от 21 июня 1995 года «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»).

Депутатские мандаты, полученные федеральным списком кандидатов, переходят в первую очередь к зарегистрированным кандидатам, включенным в общефедеральную часть федерального списка кандидатов. Оставшиеся депутатские мандаты переходят к зарегистрированным кандидатам, включенным в региональные группы кандидатов, в соответствии с методом избирательной квоты (избирательного частного). Определенное количество депутатских мандатов для конкретной партии распределяются между зарегистрированными кандидатами в соответствии с порядком их размещения в федеральном списке кандидатов, установленным при регистрации этого списка Центральной избирательной комиссией Российской Федерации.

Зарегистрированный кандидат, избранный депутатом Государственной Думы, обязан в пятидневный срок со дня получения извещения представить в Центральную избирательную комиссию РФ копию приказа (иного документа) об освобождении от обязанностей, несовместимых со статусом депутата Государственной Думы, либо копию документа, удостоверяющего, что им в трехдневный срок со дня получения извещения было подано заявление об освобождении от таких обязанностей. Отказ занимать депутатское кресло прошедшим в Государственную Думу кандидатом из первой тройки является злоупотреблением доверия избирателей. Последние, как правило, отдают свои голоса политической партии, ориентируясь на известных личностей, занимающих первую тройку в списке. В ранее действовавшем законодательстве предусматривался механизм передачи депутатского места другой партии, в случае отказа от депутатского кресла кандидата из первой тройки, в том числе в связи с его нежеланием уходить с прежней работы, если она не связана с осуществлением конституционных полномочий. В настоящее время даже такого ограничения не содержится. Если зарегистрированный кандидат, избранный депутатом Государственной Думы, не снимет с себя несовместимые с депутатской деятельностью полномочия или отказывается от получения депутатского мандата, последний передается Центральной избирательной комиссией РФ зарегистрированному кандидату из того же федерального списка кандидатов.

Прекращение полномочий депутатов ГД.

Полномочия депутата Государственной Думы прекращаются досрочно в предусмотренных ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» случаях:

а) письменного заявления члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы о сложении своих полномочий;

б) избрания члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления, выборным должностным лицом иного органа государственной власти или органа местного самоуправления, а равно назначения члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы на иную государственную должность Российской Федерации, государственную должность субъекта Российской Федерации;

в) поступления члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы на государственную или муниципальную службу, вхождения их в состав органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации, осуществления ими предпринимательской или другой оплачиваемой деятельности, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности

в.1) вхождения члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации;

г) утраты членом Совета Федерации, депутатом Государственной Думы гражданства Российской Федерации либо приобретения гражданства иностранного государства;

д) вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении лица, являющегося членом Совета Федерации, депутатом Государственной Думы;

е) вступления в законную силу решения суда об ограничении дееспособности члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы либо о признании их недееспособными;

ж) признания члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы безвестно отсутствующими либо объявления их умершими на основании решения суда, вступившего в законную силу;

и) смерти члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы.

Полномочия депутата Государственной Думы прекращаются также в случае:

а) роспуска Государственной Думы,

б) выхода по личному заявлению из состава фракции, в которой он состоит.

Президент РФ распускает Государственную Думу в трех случаях: 1) после трехкратного отклонения ею представленных кандидатур Председателя Правительства РФ; 2) в случае двукратного выражения ею недоверия Правительству РФ; 3) в случае отказа в доверии, вопрос о котором перед Государственной Думой поставил Председатель Правительства РФ.

Первый случай. Президент РФ назначает Председателя Правительства РФ с согласия Государственной Думы в соответствии с процедурой, предусмотренной статьей 111 Конституции РФ. Глава государства предлагает палате кандидатуру Председателя Правительства РФ не позднее двухнедельного срока после своего вступления в должность или после отставки Правительства РФ. Государственная Дума рассматривает представленную Президентом РФ кандидатуру в течение недели со дня внесения предложения об этой кандидатуре. Каждый другой претендент на должность Председателя Правительства РФ должен представляться Президентом РФ в течение недели со дня отклонения предыдущей кандидатуры Государственной Думой. После трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства РФ Президент РФ не имеет альтернативы дальнейших действий. Глава государства назначает Председателя Правительства РФ, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы.

В описанной процедуре назначения Председателя Правительства РФ у Президента РФ более сильные позиции, чем у Государственной Думы. Во-первых, Конституция РФ не устанавливает срока, в течение которого Президент РФ обязан принять решение о назначении Председателя Правительства РФ и роспуске Государственной Думы. Поэтому глава государства может в течение неопределенного времени бездействовать и держать в напряжении депутатов, что не придает стабильности российской системе разделения властей. Во-вторых, согласно Постановлению Конституционного Суда РФ о толковании части 4 статьи 111 Конституции РФ относительно возможности Президента РФ три раза предлагать одну и ту же кандидатуру Председателя Правительства РФ Президент РФ вправе представлять одного и того же кандидата дважды или трижды либо представлять каждый раз нового кандидата.

Второй случай роспуска нижней палаты российского парламента установлен статьей 117 Конституции РФ. Государственная Дума может выразить недоверие Правительству РФ большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. После однократного выражения недоверия Правительству РФ Президент РФ вправе объявить об отставке Правительства РФ либо не согласиться с решением Государственной Думы. В случае если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству РФ, Президент РФ имеет альтернативу дальнейших действий. Он объявляет об отставке Правительства РФ либо распускает Государственную Думу.

В описанной процедуре разрешения конфликта между Правительством РФ и Государственной Думой сильные позиции вновь имеет Президент РФ. Во-первых, Конституция РФ также не устанавливает срока, в течение которого Президент РФ обязан принять решение об отставке Правительства РФ или роспуске Государственной Думы, что может привести к нестабильности в системе разделения властей. Во-вторых, возможность Президента РФ не согласиться с мнением Государственной Думы о негативной оценке действий (бездействия) российского Правительства показывает, что о парламентской ответственности в России не может быть и речи. Правительство РФ ответственно не перед парламентом, а перед Президентом РФ, который в любом случае будет решать вопрос об отставке Правительства РФ. Попытки Государственной Думы призвать к ответственности Правительство РФ, напротив, могут закончиться роспуском Государственной Думы в зависимости от желания Президента РФ в конкретном случае.

Третий случай роспуска нижней палаты российского парламента также устанавливается статье 117 Конституции РФ. Инициатором вопроса о доверии Правительству РФ может быть не только Государственная Дума, но и Председатель Правительства РФ. Он ставит перед нижней палатой вопрос о доверии Правительству РФ. Если Государственная Дума в доверии отказывает, Президент РФ в течение семи дней может принять альтернативное решение: объявить об отставке Правительства РФ или о роспуске Государственной Думы. Несмотря на то, что с точки зрения срока принятия решения Президентом РФ эта процедура в отличие от двух предыдущих является более определенной, позиции Государственной Думы в системе разделения властей не становятся прочнее. Судьбу Правительства РФ и Государственной Думы будет все равно решать Президент РФ. Процедура постановки перед Государственной Думой вопроса о доверии Правительству РФ может выгодно использоваться исполнительной властью в случае политического конфликта между парламентом и Правительством РФ. Не дожидаясь повторного подтверждения Государственной Думой недоверия Правительству РФ, его Председатель может перехватить инициативу в свои руки и ускорить развитие конфликта между исполнительной и законодательной властью. Государственной Думе придется реагировать на инициативу Председателя Правительства РФ и принимать решение о доверии либо недоверии высшему исполнительному органу государственной власти, а, значит, идти на риск быть распущенной. Срок принятия такого решения в Конституции РФ также не установлен.

Таким образом, процедура роспуска Государственной Думы свидетельствует об уязвимости положения парламента в системе разделения властей.

В Конституции РФ устанавливаются гарантии от произвольного роспуска Государственной Думы и непрерывности работы парламента. Одновременно с принятием решения о роспуске Государственной Думы Президент РФ обязан назначить дату выборов с тем, чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска. Государственная Дума не может быть распущена с момента выдвижения ею обвинения против Президента РФ до принятия решения по вопросу отрешения Советом Федерации, в период действия на всей территории военного или чрезвычайного положения, а также в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента РФ. А в случае решения вопроса о недоверии Правительству РФ Государственная Дума, кроме того, не может быть распущена в течение года после ее избрания. После роспуска полномочия палаты не прекращаются в полном объеме. Положения Конституции РФ о роспуске Государственной Думы, Конституционный Суд РФ растолковал следующим образом: роспуск означает прекращение, начиная с момента назначения даты новых выборов, осуществления Государственной Думой предусмотренных Конституцией РФ полномочий по принятию законов, а также иных ее конституционных полномочий, которые реализуются путем принятия решений на заведениях палаты. Таким образом, после роспуска могут продолжать работу Совет палаты, комитеты и комиссии, проводится парламентские слушания, а депутаты могут осуществлять работу с избирателями и осуществлять иную деятельность вне заседаний палаты. (Постановление Конституционного Суда РФ от 11.11.1999 № 15-П «По делу о толковании статей 84 (пункт «Б»), 99 (части 1, 2 и 4) и 109 (часть 1) Конституции Российской Федерации»).