2. Требования к законопроекту и комплекту документов, направляемому в законодательные органы федерального и регионального уровней.

Факт внесения законопроекта или предложений об издании соответствующего закона в законодательный орган влечет за собой юридические последствия и возникновение правоотношения. В частности, законодательный орган, как субъект правоотношения, обязан рассмотреть внесенное предложение, принять по нему решение и о результатах сообщить субъекту права законодательной инициативы. Для принятия решения законодательный орган нуждается в дополнительной информации о внесенных предложениях, поэтому нормы и федерального и регионального законодательства специально регламентируют этот аспект, обязывая субъект права законодательной инициативы сопроводить законопроект пакетом документов. Например, статья 105 Регламента Государственной Думы обязывает субъект права законодательной инициативы представить:

а) пояснительную записку к законопроекту, содержащую предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта;

б) текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект;

в) перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного закона;

г) финансово-экономическое обоснование, в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат;

д) заключение Правительства Российской Федерации, по законопроектам, предусматривающим расходы, покрываемые из Федерального бюджета.

Пояснительная записка к законопроекту предназначена для введения законодателя в сложившуюся законодательную ситуацию.

Указание на титульном листе субъекта права законодательной инициативы обеспечивает его адресность. Требования, изложенные в пункте в указанной статьи, обеспечивают предотвращение юридической коллизии законопроекта с уже существующими нормативными правовыми актами.

Требования, изложенные в пунктах г) и д) ст. 105 Регламента Государственной Думы необходимы для экономической обеспеченности законопроекта.

Норма, изложенная в ст. 105 Регламента Государственной Думы (ч. 5) обеспечивает использование информационных технологий в работе с представленным текстом законопроекта. Именно поэтому субъект права законодательной инициативы обязан представить копии законопроекта и прилагаемых материалом на магнитном носителе. Таковы юридические обязанности, которые должен выполнить субъект права законодательной инициативы при внесении своих предложений в законодательный орган.

Регламент Государственной Думы определяет специальные требования к тексту законопроекта. В частности, в текст законопроекта должны быть включены следующие положения:

а) о сроке и о порядке вступления в силу закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, федерального конституционного закона, федерального закона или отдельных их положений;

б) о признании утратившими силу и о приостановлении действия ранее принятых законов и других нормативных правовых актов или отдельных их положений в связи с принятием данного федерального конституционного закона, федерального закона;

в) о приведении Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации своих правовых актов в соответствие с принятым федеральным конституционным законом или федеральным законом.

Законопроект и прилагаемые к нему материалы направляются субъектом права законодательной инициативы Председателю Государственной Думы.

Часть 3 статьи 105 Регламента Государственной Думы определяет дополнительные требования к законопроектам, внесенным коллегиальным органом. Указанная норма требует представления решения этого коллегиального органа с указанием представителя субъекта права законодательной инициативы в Государственной Думе.

Часть 4 статьи 105 регламентирует ситуацию, когда законопроект внесен в Государственную Думу без заключения Правительства Российской Федерации. В этом случае Совет Государственной Думы сам направляет законопроект вместе с финансово-экономическим обоснованием в Правительство Российской Федерации, которое в месячный срок подготавливает письменное заключение и направляет его в Совет Государственной Думы. Здесь уже правоотношение изменяется. Появляется третий субъект в виде Правительства Российской Федерации, который реализует свое субъективное право дачи заключения на законопроект по вопросам своего исключительного ведения и обязан подготовить письменное заключение и направить его в Совет Государственной Думы.

Внесенный в Государственную Думу законопроект подлежит обязательной регистрации в Управлении документационного обеспечения Аппарата Государственной Думы, где на него заводится электронная карта, в которой отражаются все сведения о прохождении законопроекта по стадиям законодательного процесса. С этого момента законопроект считается внесенным в Государственную Думу, о чем говорит часть 1 статьи 107 Регламента Государственной Думы.

В региональном законодательстве отдельных субъектов Федерации тоже достаточно полно регламентирована процедура внесения законопроекта в законодательный орган. Так, статья 23 Закона Краснодарского края «О правотворчестве и нормативных актах краснодарского края» содержит требования к законопроекту и прилагаемым к нему документам. В частности, подготовленный проект вносится в законодательный орган с представлением, в котором обосновывается необходимость принятия акта, указывается его разработчик, дается развернутая характеристика целей, задач и основных положений будущего правового акта, его место в системе действующего законодательства края, а также ожидаемых социально-экономических и иных последствий его применения. К проекту также прилагаются финансово-экономические расчеты, статистические данные и иные сведения, необходимые для обоснования вносимых предложений.

Статья 40 Свердловского областного закона «О правовых актах в Свердловской области» от 10 марта 1999 года определяет, что необходимым условием внесения законопроекта субъектом права законодательной инициативы в Областную Думу является представление: текста законопроекта; пояснительной записки к законопроекту; документа, выражающего решение субъекта права законодательной инициативы о внесении законопроекта; иных документов, если их представление предусмотрено законодательством Свердловской области.

Часть 2 указанной статьи определяет, что вносимые в порядке законодательной инициативы законопроекты должны соответствовать требованиям к нормативным правовым актам, содержащимся в Областном законе. Эта диспозиция отсылает субъект права законодательной инициативы к нормативным требованиям, изложенным в:

ст. 17 . Структура правового акта. Часть 1 данной статьи определяет, что правовой акт документ состоит из содержательной части и реквизитов, образующих текст правового акта. Части 2 и 3 указанной статьи соответственно закрепляют, что содержательная часть правового акта – выраженное в письменном виде языковое, знаковое, графическое, словесно-терминологическое закрепление содержащихся в нем норм права или индивидуальных предписаний, а также иных положений, в том числе разъясняющих цели и мотивы принятия акта. А реквизиты правового акта – обязательные сведения, включаемые в текст правового акта для признания его действительным.

ст. 18. Виды текстов правовых актов и общие требования к их оформлению. Часть 1 указанной статьи закрепляет, что различаются следующие виды текстов правового акта:

подлинный текст правового акта – эталонный экземпляр текста правового акта, оформляемый в одном экземпляре;

официально опубликованный текст правового акта – текст, опубликованный в источниках официального опубликования в порядке, установленном настоящим Областным законом;

заверенная копия правового акта – совпадающий с подлинником текст правового акта, заверенный печатью органа, принявшего акт;

неофициально опубликованный текст правового акта – текст, опубликованный в источниках, не относящихся к числу источников официального опубликования нормативных правовых актов данного вида;

незаверенная копия правового акта – совпадающий с подлинником текст правового акта, не заверенный печатью органа, принявшего акт.

ст. 19. Содержательная часть правового акта. Часть 1 анализируемой статьи определяет, что содержательная часть правового акта может иметь следующие основные элементы:

преамбулу;

части;

разделы;

главы;

статьи или пункты;

пункты статей или части пунктов.

Далее в указанной статье нормативно закрепляется структурная характеристика указанных элементов.

ст. 20. Порядковые номера и заголовки структурных элементов текста правового акта.

ст. 21. Структура статьи, пункта правового акта.

ст. 22. Реквизиты законов Свердловской области. Пункт 1 указанной статьи закрепляет, что закон Свердловской области должен иметь следующие реквизиты:

изображение герба Свердловской области (на подлиннике закона), расположенное над обозначением вида правового акта по центру;

обозначение вида правового акта, выраженное словами «Закон Свердловской области»;

наименование закона, кратко отражающее предмет его регулирования;

гриф принятия закона Областной Думой Законодательного Собрания Свердловской области, состоящий из слов «Принят Областной Думой Законодательного Собрания Свердловской области» и дата принятия закона в окончательной редакции;

гриф одобрения закона Палатой Представителей Законодательного Собрания Свердловской области, состоящий из слов «Одобрен Палатой Представителей Законодательного Собрания Свердловской области» с указанием даты одобрения либо без указания даты одобрения, если закон одобрен в законодательно установленном порядке без рассмотрения его Палатой Представителей;

место принятия закона, в качестве которого указывается город Екатеринбург;

подпись Губернатора Свердловской области, включающую полное наименование его должности, его личную подпись (только на подлиннике закона), его фамилию и инициалы;

дату подписания закона Губернатором Свердловской области;

номер закона, присваиваемый закону после его подписания Губернатором Свердловской области и состоящий из порядкового номера и буквенного индекса «ОЗ», разделенных дефисом.

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что региональное законодательство в отдельных субъектах Федерации значительно подробнее, чем федеральное законодательство регламентирует процедуру внесения законопроекта в порядке законодательной инициативы. Данное обстоятельство объясняется отсутствием федерального закона о нормативных правовых актах.

Требования, изложенные в ст. 18-22 Закона Свердловской области обязан выполнить каждый субъект права законодательной инициативы при внесении законопроекта в законодательный орган. Обращает внимание нормативные требования соблюдения правил законодательной техники. Данное обстоятельство представляется существенным и обеспечивающим качество вносимых законопроектов.

Однако такое положение наблюдается не во всех законодательных органах субъектов Федерации. Например, в Законе Калужской области «О нормативных правовых актах органов государственной власти и местного самоуправления Калужской области» вообще отсутствует регламентация процедуры внесения законопроекта и требований к нему.

Если обратиться к практике Законодательного Собрания Калужской области, то следует отметить, что отсутствие четкого регулирования вопросов, связанных с тем, какие документы должны быть представлены субъектом законодательной инициативы, создает определенные трудности при рассмотрении законопроекта. Нередко проекты законов вносятся без пояснительной записки или финансово-экономического обоснования, без должного оформления текста законопроекта, что негативно влияет на решение Законодательного Собрания о целесообразности дальнейшего рассмотрения таких законопроектов.

Анализ сопроводительных писем, представленных субъектами права законодательной инициативы к законопроектам, позволяет сделать вывод о том, что сопроводительное письмо является важным информационным документом. В нем выражается воля субъекта законодательной инициативы о внесении законопроекта в Законодательное Собрание. Сопроводительное письмо содержит название законопроекта, а также в нем, при необходимости, указывается официальный представитель (представители), назначенный субъектом права законодательной инициативы при рассмотрении законопроекта в Законодательном Собрании Калужской области.

Например, к законопроекту «О внесении дополнений в Устав Калужской области», принятому Законодательным Собранием 25 января 2001 года прилагалось сопроводительное письмо Губернатора Калужской области следующего содержания:

«Вношу на рассмотрение Законодательного Собрания Калужской области проект закона Калужской области «О внесении дополнений в Устав Калужской области».

Право представлять данный проект на сессии Законодательного Собрания предоставляю Полудненко Святославу Николаевичу – председателю комитета по вопросам права администрации Губернатора Калужской области».

Сопроводительное письмо подписывается субъектом права законодательной инициативы.

Практика свидетельствует, что написанная хорошим литерным языком содержательная пояснительная записка – немаловажный фактор, влияющий на уровень поддержки законопроекта в Законодательном Собрании.

Например, пояснительная записка к законопроекту «О внесении изменений и дополнений в Устав Калужской области (глава IX «Судебная власть») содержала следующее:

Принятие данного Закона обоснованно положениями Конституции РФ, Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» в части формирования судов субъектов Российской Федерации, к которым относятся Уставный суд Калужской области и мировые судьи Калужской области.

Необходимость создания Уставного суда продиктована наличием Устава Калужской области и большого количества нормативных правовых актов Калужской области, требующих контроля над их соответствием Уставу Калужской области.

Необходимость в толковании Устава и в разрешении споров о соответствии нормативных правовых актов Губернатора Калужской области, Законодательного Собрания Калужской области, Правительства Калужской области, государственных органов и органов местного самоуправления обоснована фактами несоблюдения и неисполнения законов Калужской области.

Учреждение института мировых судей и создание соответствующих участков и должностей мировых судей в Калужской области позволит исключить из судебной практики задержку и несоблюдение сроков рассмотрения судебных дел в связи с загруженностью федеральных судов.

Принятие закона «О внесении изменений и дополнений в главу «Судебная власть» Устава Калужской области приведет нормы Устава области в соответствие с действующим законодательством и позволит принять такие важные законы, как: закон о мировых судьях Калужской области, закон об Уставном суде Калужской области».

В настоящее время правовая регламентация требований к законопроектам и комплекту документов к ним в Калужской области улучшилась, так как потребность в законодательном регулировании вопросов, связанных с подготовкой и представлением в Законодательной Собрание Калужской области сопроводительных документов, прилагаемых к законопроекту, нашла свое отражение в проекте закона «О порядке осуществления законодательной инициативы и принятии законов Калужской области», принятом Законодательным Собранием Калужской области в первом чтении.