5.2.2 Реформирование межбюджетных отношений в системе фискального федерализма

Для стран с федеральной схемой государственного устройства важным аспектом налоговых реформ часто является совершенствование межбюджетных отношений, связанное с развитием системы распределения полномочий по налоговым доходам. При этом для формирования предложений по реформированию в этой области могут быть использованы результаты теоретических исследований по проблематике фискального федерализма, см., например, [Musgrave R., Musgrave P. 1989], [Oates 1991].

Для формирования системы общественных финансов, сбалансированной по всем уровням управленческой вертикали, полезно было бы обратиться к мировому опыту решения аналогичных проблем. Во всех странах общественный сектор не является монолитным агентом. Он имеет комплексную структуру как по горизонтали (многочисленные министерства, ведомства, департаменты и т.д.), так и по вертикали (различные уровни управления).

В конце ХIХ и первой половине ХХ века в большинстве развитых стран прослеживалась ярко выраженная тенденция к централизации общественного сектора, к возрастанию значимости бюджетов общенационального уровня. Во второй половине ХХ века во многих странах намечается обратное движение – возрастает роль администрации на уровне региона (штата) и муниципалитета. При этом возникают новые уровни управления в ответ на спрос общест­венного сектора. Создаются администрации городов-центров (в США, Канаде, Великобри­тании и т.д.), чтобы скоординировать бюджетные решения центральных городов и связанных с ними пригородных общин.

В частности, эта тенденция отмечена в работе крупнейшего специалиста в области финансового федерализма У. Оатса (Oates), изданной в 1990-м году. Термин «финансовый федерализм» (или почти аналогичный более распространенный термин «бюджетный федерализм») используется в современной экономической литературе по проблемам государственных финансов как общетеоретический, подразумевая наличие обособленных региональных звеньев бюджетной системы рассматриваемого государства. При этом не предполагается обязательная юридическая закрепленность подобной бюджетной самостоятельности регионов в форме федерации.

Таким образом, предыдущее рассмотрение показывает, что вертикальная структура общест­вен­ного сектора значительно усложняется. В частности, формируется в рамках отношений федерального типа (даже в странах, которые формально не являются федерациями) более специализированная совокупность бюджетных институтов. Эти институты наделены соответствующей бюджетной компетенцией и инструментами, ориентированными на развитие общественного сектора в направлении повышения гибкости его реакции в ответ на различные запросы со стороны развивающегося гражданского общества. Общее развитие бюджетного федера­лиз­ма должно сформировать более адекватную систему бюджетных институтов, призванных, обладая соответствующей компетенцией и инструментами, привести общественный сектор в соответствие с предъявля­емыми к нему запросами.

В 70-90-е годы в большинстве стран мира центральные правительства передали часть своих финансовых полномочий на субнациональные уровни. Соответственно, доля расходов общественного сектора возрастает здесь за счет уменьшения доли, управляемой на общенациональном уровне. Это характерно не только для стран третьего мира и стран Восточной Европы, где проводится децентрализация общественных финансов для борьбы с неэффективностью государственного управления. Это явление мы наблюдаем и в развитых странах. В этом отношении интересен опыт Франции, страны с многовековыми традициями унитарного управления. В 1982 году там был принят закон о децентрализации, передающий существенную часть финансовых полномочий на уровень регионов и департаментов.

Вполне справедливым представляется теоретическая аргументация Мюсгрейва, о том, что сердце бюджетного федерализма находится в деятельности по аллокации ресурсов. Именно в рамках этой функции общественного сектора, связанной с распределением в определении объемов выпуска локальных общественных благ ЛОБ (в том числе услуг), в соответствии с конкретными вкусами и обстоятельствами населения различных территориальных единиц (регионов и юридически самостоятельных общин) достигаются подлинные выгоды децентрализации. В то же время реализация целей, на которые ориентированы две остальные важнейшие функции государственных финансов -- перераспреде­лительная и стабилизационная – требует преимущественно ответствен­ности на центральном уровне. Это распределение функций по территориальным уровням общественного сектора должно учитываться в процессе реформирования вертикальной структуры налоговой системы.

Таким образом, территориальная структура общественных финансов должна наряду с распределением сферы ответственности за различные функции, связанные с общественными расходами по различным уровням управления, определит и распределение инструментов получения дохода. В совокупности эти два распределения и формируют вертикальную структуру общественного сектора.

Если бы ЛОБ были в большинстве своем чистыми общественными благами, было бы вполне удобно финансировать их посредством общенационального налога. Однако, в силу их смешанного характера (большей или меньшей делимости, наличия пространственно ограниченных внешних эффектов) в большинстве развитых стран обычно используется территориально распределенная многоуровневая система налогообложения. Поскольку сфера действия большинства общественных благ значительно уже, чем территория страны, во многих случаях контингент обслуживания ограничивается населением города. Именно поэтому подобные блага удобнее финансировать на местном, а не на общенациональном уровне.

Для чистых городских благ проблема финансирования решается путем введения местного налога (например, налога на недвижимость), либо за счет отчисления от соответствующего общенационального налога (например, подоходного). Присутствие значимых пространственных эффектов перелива или переполнения характерно, например, для благ межмуниципального типа. Это происходит в тех случаях, когда создается совместно единый объект обслуживания, например, аэропорт общенационального значения или, если общественными благами некоторого города могут пользоваться и жители соседних городов. Это приводит к специфическим последствиям для способа финансирования подобных ЛОБ. При этом возникает необходимость дифференци­рованного подхода к населению различных городов с учетом степени их подключенности к конкретному ЛОБ.

Структура финансирования должна быть адаптирована к указанным внешним эффектам. Необходимо, чтобы размеры локальных коллективов определялись таким образом, чтобы минимизировать размах эффектов перелива, которые являются источником потерь эффективности в процессах использования ресурсов. Здесь мы можем предложить термин межмуниципального налого­обложения, которое в явном виде учитывает степень подключенности к обслуживанию конкретных городов. Типичным примером подобного межмуниципального финансирования являются школьные округа в США. Таким образом, наблюдается стремление к интернализации внешних пространственных эффектов. Так, например, во Франции значительная часть местных услуг предоставляется в рамках межкоммунальных синдикатов. Подробный анализ децентрализованных межмуници­паль­ных схем управления в пределах экономически единого урбанизи­рованного пространства мегаполисов дан, например, в работе известных американских специалистов по проблемам экономики города и муниципальных финансов, см. [Остром, Тибу, Уоррен 1993].

В современной литературе по фискальному федерализму широко обсуждается проблема конкретизации системы налогообложения в рамках многоуровневой системы общественных финансов. Были выработаны теоретически обоснованные рекомендации, которые необходимо принять во внимание при формировании тех решений по налоговой реформе, которые ориентированы на совершенствование межбюджетных отношений.

1) Налоги, обладающие высокой степенью прогрессивности, в основном предназначены для целей перераспределения. Соответственно, их следует собирать на общенациональном уровне. При попытке активной реализации политики перераспределения на субнациональных уровнях за счет соответствующих налогов весьма вероятно «бегство налоговой базы» (капитал и высоко квалифицированной рабочей силы). Администрация регионального уровня (субъекты федерации РФ, штаты в США и т.п.) имеют большее пространство для экономического маневра, чем муниципалитеты, поэтому они могут использовать в рамках региональных налоговых систем налоги на продажи и подоходный налог. Однако они вынуждены считаться с потенциальной мобильностью факторов производства, что существенно ограничивает интенсивность использования подобных видов налогов. Эти соображения учтены в структуре налогообложения большинства стран.

Во многих случаях возникает необходимость разработки и применения некоторых общенациональных минимальных стандартов обслуживания в общественном секторе (в сфере образования, здравоохранения и т.п.). В этих случаях решения о соответствующих видах расходов принимаются централизовано и, соответственно, они должны финанси­роваться из бюджета общенационального уровня. Соответствующие налоговые доходы, несомненно, являются инструментами перераспределительного характера.

2) Администрациям нижних уровней рекомендуется использовать систему налогов, ориентированную на относительно неподвижные виды налоговой базы (как, например, земля, здания и сооружения или прочие виды недвижимости), по-возможности, избегая таких видов налогов, которые опираются на высоко­мобильную налоговую базу, например, налога на прибыль или подоходного налога. Подобные налоги обладают способностью существенно искажать тип экономического поведения.

3) За центральным уровнем следует зарезервировать в основном налогообложение по таким видам налоговой базы, которые крайне неравномерно распределены по регионам и муниципальным образованиям. Прежде всего, это относится к налоговым платежам за использование природных ресурсов. Централизация этих платежей будет способствовать достижению цели территориальной справедливости и позволит предотвратить аллокационное искажающее действие, которое порождает субнациональное налогообложение природных ресурсов. Эти соображения особенно актуальны для стран, в экономике которых большую роль играет добыча природных ископаемых, в частности, для России.

Значимость данного подхода можно проиллюстрировать на примере результатов, полученных современным специалистом по теории налогообложения П. Мисковским (P. Mieszkowski). В ходе исследования, проведенного в 80-е годы, оценивались масштабы искажений, связанные с существованием децентрализованной системы налого­обложения энергетических ресурсов в США. По мнению автора, потери эффективности достигают уровня 4% от общих доходов продажи энергоресурсов.

4) Особого внимания заслуживают налоги на использование и прочие подобные платежи. Они пригодны для всех уровней управления как налоги на получаемую от общественных благ выгоду, что соответствует соображениям экономической справедливости. При этом наиболее удобно их использовать для таких общественных благ, для которых можно без больших затрат организовать исключение пользователя (например, общественный городской транспорт). Здесь, как правило, вводится определенная плата за обслуживание, например, оплата билета метро. Эти виды налогов особенно значимы как инструмент общественных доходов на наиболее децентрализованных уровнях управления.

При этом, однако, теоретическая возможность исключения пользователя даже в сочетании с экономической целесообразностью введения платы не гарантирует, достижимого на практике, внедрения этого механизма. Наглядной иллюстрацией подобных ситуаций является проблема транспортных пробок. В этом случае теоретический анализ дает обоснование для организации движения с наличием платных участков улично-дорожной сети города. Желательно включить в список таких участков все отрезки улиц, на которых наблюдаются транспортные пробки в час пик. При этом, однако, необходимо учитывать изменение загруженности этих участков в рамках суточного цикла функционирования города. В частности, они могут быть бесплатными в ночные часы и оплачиваться по пониженному тарифу в часы "некритичной" загрузки.

Целесообразно также пространственно дифференцировать тарифные ставки с учетом местоположения отдельных улиц, например, снижать плату в меру удаленности соответствующих участков от делового центра города. Здесь необходимо иметь в виду возможные социальные издержки, связанные с излишне высокой или с заниженной ставкой оплаты. В первом случае наблюдается недостаточная обеспеченность населения муниципаль­ными благами, во втором – избыточная интенсивность транспортного потока, создающая пробки. В обоих случаях происходит потеря эффективности.

Необходимо также учитывать дополнительные издержки, связанные с созданием и текущим функционированием самой системы платных дорог: оплата дополнительного контингента служащих, инвестиции в соответствующее оборудование, вмененные издержки, связанные с потерей времени водителей при использовании традиционных для платных автострад методов взимания платы и т.п. Подобные трудности организации ограничения доступа к муниципальным благам создают обычно ситуации, когда собранных сумм недостаточно, чтобы полностью компенсировать муниципальные издержки.

При конструировании вертикальной структуры налоговой системы важно иметь в виду возможные искаженные сигналы, порождаемые некоторыми налогами. Подобные искажения наблюдаются в определенных ситуациях формирования бюджетной политики. Так, например, субнациональные налоги, которые в существенной степени «экспортируются» из региона (города), ложась значимым бременем на население других территориальных единиц, приводят к снижению «налоговой цены» услуг регионального (муниципального) общественного сектора. Это может привести к чрезмерному объему общественных расходов.

В связи с этим многие работы посвящены исследованию различных видов искажающих эффектов, порожденных налогами. Необходимо стремиться к системе налогов, порождающей правильные сигналы об издержках общест­венного сектора, что важно при определении интенсивности местного обслуживания объемов его производства. Такими являются, в частности, налоги на использование, обеспечивающие эффективные решения.

К изменениям институционального оформления власти добавляются воздействия, обусловленные глобализацией экономики в период 80-90-х годов. Это приводит к нарастающей мобильности капитала, рабочей силы, товаров и услуг, усиливает взаимодействие между территориальными общинами, и между нациями. Все это укрепляет реальную экономическую самосто­ятельность городов и субнациональных регионов.

Региональные бюджеты являются главным финансовым инструментом, обеспечивающим основную функцию региональной администрации – поставлять коллективно-потребляемые локальные услуги регионального масштаба.

Современная экономическая теория дает рекомендации по формированию такого многоуровневого распределения ответствен­ности за источники дохода общественного сектора, которое позволяет сформировать сбаланси­рованную бюджетную систему, ориенти­рованную на расходные статьи бюджетов всех уровней. Однако эти замечательные результаты были получены при условии выполнения весьма сильных предположений, поэтому важно признать ограниченность подобных результатов.

В заключение этой тематики можно сформулировать ряд выводов о перспективах бюджетного федерализма. Очевидно, что бюджетный федерализм должен «сохраниться» поскольку организация общественного сектора с полностью централизованным или полностью децентрализованным принятием решений представляется почти немыслимой. В реальности мы наблюдаем тот или иной вид конфликта между силами, «продвигающими» бюджетную централизацию и силами, стимулирующими децентрализацию в общественном секторе. Баланс этих сил, по-видимому, меняется от периода к периоду в жизни страны.

Как указано выше тенденция первой половины столетия в большинстве развитых стран приводила к нарастанию централизации. Но далее она в основном исчезла. Сейчас происходит процесс «приспособления», который связан с выделением новых единиц и даже уровней управления, а также с переназначением в некоторых случаях бюджетных функций и инструментов. Задача, которая стоит перед нами состоит в том, чтобы достичь лучшего понимания того, как работает система многоуровневых общественных финансов. Варианты выбора здесь представляются весьма многочисленными и разнообразными: существует широкий спектр расходов, налогов, грантов, а также инструментов непосредственного административного регулирования.

Существующий корпус литературы по бюджетному федерализму дает достаточно полную структуру для анализа, а также многочисленные важные примеры «глубокого проникновения в сущность» системы общественных финансов с несколькими уровнями управления. Однако нам необходимо дальнейшее развитие нашего понимания проблемы «правильного назначения» функций в более специфических терминах, а также проблемы конструирования наиболее эффективной смеси инструментов политики на различных территориальных уровнях общественного сектора.

«Решения» этих проблем не будут включать тех замечательных чистых разграничений, которые иногда характерны для теоретических работ по бюджетному федерализму.

Реальный мир, как мы все это знаем, устроен гораздо менее аккуратно. Функции неизбежно будут «разделены» различным образом между уровнями управления, также будут разделены бюджетные инструменты, с помощью которых эти функции осуществляются. Более того, наиболее эффективная бюджетная структура не будет одинаковой в различных странах.

Исторические и конституционные особенности каждой страны оказывают самое глубокое влияние на сферу достижимых и эффективных вариантов федеративной политики. Для унитарной страны (например, для Великобритании) представляется возможным переопределить местные границы и местные налоговые инструменты в масштабах всей страны. В странах с федеральной конституцией подобное переконструирование бюджетных юрисдикций и институтов невозможно.

Сознавая различные возможности и ограничения, связанные с различными национальными укладами, мы, однако, не должны прийти к заключению, что вся эта проблематика требует сугубо индивидуали­зированной политики. Исследования многоуровневых бюджетных структур и многочисленных примеров проведения соответствующей бюджетной политики очень часто выявляют многочисленные случаи, когда существующие структуры и применяемые варианты политики попросту не приводят к достижению провозглашенных целей по распределению ресурсов и перераспределению доходов.

Как теоретический, так и эмпирический виды экономического анализа могут внести фундаментальный вклад в конструирование более эффективных систем многоуровневых финансов, в которых бюджетные функции наилучшим образом размещены по вертикальной структуре общественного сектора и в которых политические инструменты надлежащим образом соответствуют этим функциям.

Подводя итог, можно сказать, что в литературе представлено достаточно много общих рекомендаций об использовании различ­ных видов инструментов дохода (налогов и т.п.) на различных уровнях управления. Однако сущес­твует крайне насущная потребность в дальнейших работах, посвященных эмпирическому анализу результатов такого использования. В частности, важной является рекомендация общего характера по ориентации налоговых систем муниципалитетов и регионов на наименее мобильные виды налоговой базы, в первую очередь, на налогообложение недвижимости.

Интересны и современные разделы теории фискального федерализма, например, модели налоговой конкуренции территориальных единиц. При такой конкуренции может оказаться необходимым вмешательство центрального правительства для того, чтобы защитить население от отрицательных эффектов излишне высокого уровня налоговой конкуренции между региональными или местными администрациями.

В данном курсе не предполагается подробный анализ аспектов налоговых реформ, связанных с фискальным федерализмом, этот анализ предусмотрен в составе курса по муниципальным и региональным финансам. Данная интересная тематика может быть освоена студентами самостоятельно при написании эссе по теории налогообложения. В то же время в рамках подраздела 5.2 предполагается обозначить существенную роль указанных аспектов.