Глава 9.4. Экологическая экспертиза.

Экологическая экспертиза основывается на следующих принципах:

• презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности;

• обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы;

• комплексности оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий;

• обязательности учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы;

• достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу;

• независимости экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы;

• научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы;

• гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения;

• ответственности участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество экологической экспертизы.

Предусмотрены два вида экологической экспертизы: государственная и общественная.

Государственная экологическая экспертиза организуется и проводится специально уполномоченными государственными органами в области экологической экспертизы в порядке, установленном действующим законодательством. Государственная экологическая экспертиза проводится на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации.

Объектами обязательной экологической экспертизы на федеральном уровне являются:

• проекты правовых актов Российской Федерации нормативного и ненормативного характера, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду, нормативно-технических и инструктивно-методических документов, утверждаемых органами государственной власти Российской Федерации, регламентирующих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказать воздействие на окружающую природную среду, в том числе использование природных ресурсов и охрану природной среды;

• материалы, подлежащие утверждению органами государственной власти Российской Федерации и предшествующие разработке прогнозов развития и размещения производительных сил на территории Российской Федерации, в том числе:

• проекты комплексных и целевых федеральных социально-экономических, научно-технических и иных федеральных программ, при реализации которых может быть оказано воздействие на окружающую природную среду:

• проекты генеральных планов развития территорий свободных экономических зон и территорий с особым режимом природопользования и ведения хозяйственной деятельности;

• проекты схем развития отраслей народного хозяйства Российской Федерации, в том числе промышленности;

• проекты генеральных схем расселения, природопользования и территориальной организации производительных сил Российской Федерации;

• проекты схем расселения, природопользования и территориальной организации производительных сил крупных регионов и национально-государственных образований;

• проекты межгосударственных инвестиционных программ, в которых участвует Российская Федерация, и федеральных инвестиционных программ;

• проекты комплексных схем охраны природы Российской Федерации;

• технико-экономические обоснования и проекты строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения, консервации и ликвидации организаций и иных объектов хозяйственной деятельности Российской Федерации и другие проекты независимо от их сметной стоимости, ведомственной принадлежности и форм собственности, осуществление которых может оказать воздействие на окружающую природную среду в пределах территории двух и более субъектов Российской Федерации, в том числе материалы по созданию гражданами или юридическими лицами Российской Федерации с участием иностранных граждан или иностранных юридических лиц организаций, объем иностранных инвестиций, в которых превышает пятьсот тысяч долларов;

• технико-экономические обоснования и проекты хозяйственной деятельности, которая может оказывать воздействие на окружающую природную среду сопредельных государств или для осуществления которой необходимо использование общих с сопредельными государствами природных объектов, или которая затрагивает интересы сопредельных государств, определенные Конвенцией об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте;

• материалы по созданию организаций горнодобывающей и перерабатывающей промышленности, предусматривающие использование природных ресурсов, которые находятся в ведении Российской Федерации;

• проекты международных договоров;

• иные виды документации, обосновывающей хозяйственную и другую деятельность, которая способна оказывать прямое или косвенное воздействие на окружающую природную среду в пределах территорий двух или более субъектов Российской Федерации, и др.

Общественная экологическая экспертиза:

проводится по инициативе граждан и общественных организаций, а также органов местного самоуправления общественными организациями, основным направлением деятельности которых является охрана окружающей природной среды, в том числе организация и проведение экологической экспертизы, и которые зарегистрированы в установленном законодательством Российской Федерации порядке.

Такая экспертиза может проводиться в отношении тех же объектов, что и государственная экологическая экспертиза, за исключением объектов, сведения о которых составляют государственную, коммерческую или же охраняемую законом тайну.

Общественная экологическая экспертиза проводится до проведения государственной экологической экспертизы или одновременно с ней и касаться тех же объектов, что и государственная экспертиза, за исключением указанных выше.

Потребность рассмотрения отличия и преемственности природоохранных материалов проектной документации и рабочих проектов обусловлена многостадийностью процесса проектирования, а также тем, что зачастую по одному объекту намечаемой деятельности разработка проектов ведется несколькими проектными организациями. Если данные особенности не учитываются, это может привести, например, к тому, что природоохранные материалы рабочего проекта будут подготовлены в объеме, повторяющем объем материалов проектной документации.

Поскольку обязательной государственной экспертизе подлежит только проектная документация, а следующие за ней рабочие проекты экспертизе не подлежат, то по ним вовсе не проводится экологическая оценка, не готовятся соответствующие материалы.

Схожие проблемы возникают и при подготовке отдельных проектов строительства, документация по которым в итоге комплектуется в сводную документацию, представляемую на государственную экологическую экспертизу (ГЭЭ).

При разработке проектов, выполняемых различными организациями необходимо учесть требование единообразного, взаимоувязанного и комплексного представления материалов ОВОС и раздела ПМ ООС на государственную экспертизу.

Еще одна проблема: целью экологической экспертизы является установление соответствия намечаемой деятельности экологическим требованиям. Однако экспертизе подвергается проектная документация, содержание которой объективно. В результате у членов комиссий ГЭЭ возникают вопросы, на которые заказчик не может дать исчерпывающих ответов. Подобные коллизии могут иметь место в связи со сложностями получения на стадии генподрядных проектных работ исчерпывающего и обоснованного расчетами перечня мероприятий по охране окружающей среды, согласований ущербов и компенсаций организациям, гражданам.

По совокупности перечисленные проблемы это проблемы подготовки природоохранных материалов комплексных проектов, проектов различных стадий и различного назначения.

Разрешение указанных проблем возможно при использовании ряда общих принципов подготовки природоохранных материалов, применении их типовых комплектов для комплексных проектов.

Технологии экспертных оценок достаточно сложны. Они, очевидно, не сводятся к математической обработке ответов экспертов. В качестве предметной области для рассмотрения практических проблем применения экспертных оценок рассмотрим использование в экологии методов экспертных оценок. Для таких экспертных процедур принят термин "экологические экспертизы".

Система экологических экспертиз. Хорошо известно, что в экологии активно используют методы экспертных оценок. Они позволяют решать многие проблемы управления охраной природы, обеспечивая при этом сочетание отраслевого и территориального принципов. Экологической экспертизе должны подвергаться все проекты хозяйственной и иной деятельности, могущей оказывать вредное воздействие на состояние окружающей среды. Заключения экспертов опираются на материалы по оценке воздействия на окружающую природную среду (сокращенно - ОВОС). Эта оценка проводится заказчиком проекта и включает анализ, обобщение и распространение информации о таком воздействии, а также описание необходимых мер по охране окружающей природной среды. Оценка воздействия на окружающую природную среду производится с учетом экологического состояния окружающей среды в месте планируемого размещения объекта. Учитываются перспективы социально-экономического развития региона, мощности и видов воздействия рассматриваемого объекта на окружающую природную и антропогенную среду, а также требований действующего природоохранного законодательства.

Задачами государственной экологической экспертизы являются определение уровня экологической опасности намечаемой или осуществляемой хозяйственной, научной или иной деятельности, которая может в настоящем или будущем прямо или косвенно оказать воздействие на состояние окружающей среды и здоровье населения. Кроме того, проводится проверка соответствия проектируемой хозяйственной и иной деятельности требованиям природоохранительного законодательства, а также определяется достаточность и обоснованность предусматриваемых проектом мер по охране природы Государственная экологическая экспертиза организуется федеральным специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы или его территориальными отделениями. Название этого органа в нашей стране время от времени меняется. Это или специальный Государственный Комитет РФ по экологии - Госкомэкология, или Министерство охраны природы, или Министерство природных ресурсов… Государственная экологическая экспертиза проводится на основе принципов законности, научной обоснованности, комплексности, гласности и с участием позиции общественности. В ней не должны участвовать лица, заинтересованные каким-либо образом в ее исходе. Для анализа правовых вопросов процедуры государственной экологической экспертизы и проверки законности проектных решений полезно участие квалифицированных юристов.

Перечень объектов государственной экологической экспертизы постоянно расширяется государственными органами. Ей подвергаются не только инвестиционные проекты в промышленности. Это и проекты различных государственных планов, программ, концепций, основных направлений и схем размещения производительных сил страны и отраслей народного хозяйства, другая предплановая документация по развитию хозяйственной и иной деятельности, реализация которой может оказать воздействие на состояние окружающей среды. Это могут быть проекты инструктивно-методических и нормативно-технических документов, регламентирующих хозяйственную деятельность. Экспертизе подлежит документация по созданию новой техники, технологий, материалов и веществ, в том числе закупаемых за рубежом. Экспертизе подвергается ввозимая в Россию и вывозимая из России продукция. Целесообразно подвергать экспертизе экологическую ситуацию в регионе в целом, а не только действующие предприятия и другие объекты, оказывающие влияние на состояние окружающей среды.

Важность государственной экологической экспертизы определяется тем, что реализация проекта, подлежащего экологической экспертизе, без положительного заключения государственной экологической экспертизы запрещается. Такой проект не подлежит финансированию. Последнее очень существенно - иначе благие пожелания и призывы экологов могут повиснуть в воздухе. Так уже произошло со многими объектов, строительство которых началось до окончательного утверждения проекта и получения комплексного заключения экспертизы. Отказ в открытии финансирования без заключения экспертизы является надежным барьером на пути любителей ставить общество и власть перед фактом - перед начатыми и проведенными работами. Не исключена возможность постановки вопроса о взыскании (в судебном порядке) затраченных средств с виновных в незаконном строительстве в случае признания его экологически вредным и небезопасным.

Государственная экологическая экспертиза призвана также согласовывать интересы отраслей (фирм, предприятий) и территорий. Дело в том, что выносимый на экспертную оценку проект отражает, как правило, задачи природопользования - эксплуатацию природных ресурсов в интересах предпринимателя (хозяйствующего субъекта) , даже если в качестве такового выступает государственная организация или народное хозяйство в целом. Экспертная же комиссия, включающая в основном экологов, учитывающая мнение лиц, проживающих на данной территории, или по крайней мере находящаяся под их активным воздействием, по сути является представителем территории. Причем территории, стремящейся к экологическому благополучию. Здесь проявляются противоречия между интересами производства, неизбежно загрязняющего окружающую природную среду, и региона, а потому часто разгораются экологические страсти. Правовое решение описанного противоречия во многом зависит от объективности и научности подходов государственной экологической экспертизы.

Итак, система экологических экспертиз - независимая, вневедомственная, состоящая из компетентных, не заинтересованных в ведомственности, в местничестве специалистов, оснащенная современным оборудованием, создается в регионах при комитетах охраны природы. Она набирает опыт, приобретает достойный статус, уважаемый как государственными органами, так и общественностью и предпринимателями. Заключения государственных экологических экспертиз обычно рассматриваются на коллегиях комитетов по охране природы субъектов федерации (иногда их называют комитетами по экологии). В наиболее важных случаях, когда затрагиваются интересы нескольких субъектов федерации - на заседании коллегии федерального специально уполномоченного государственного органа в области экологической экспертизы.

Экологическую экспертизу должны проходить все без исключения проекты и программы, а по инициативе органов местного самоуправления - и ранее принятые программы. Отбор экспертов надо производить из компетентных специалистов, не связанных с заказчиками и исполнителями проектов. Следует обязательно включать в их состав экономистов, юристов, специалистов по системному анализу и теории принятия решений. При этом принципиальное значение имеют:

• права граждан и общественных объединений в области государственной экологической экспертизы;

• общественная экологическая экспертиза;

• процедурные моменты, которые необходимо знать всем участвующим в экспертизах сторонам;

• правовые гарантии при экологической экспертизе.

Контрольные вопросы.

1. Принципы экологической экспертизы.

2. Система экологических экспертиз.

3. Государственная экологическая экспертиза.

4. Общественная экологическая экспертиза.