Глава 4. Институциональная структура европейских сообществ и Европейского союза

За сравнительно короткий по историческим меркам срок на территории Европы образовался Европейский союз, представляющий собой новую, особую организацию политической власти, в рамках которой достигнута невиданная ранее на международной арене централизация властных полномочий.

В качестве конкретных носителей этих надгосударственных и межгосударственных полномочий в рамках Союза и европейских сообществ выступают единые руководящие институты и органы.

Следует иметь в виду, что в основном институциональная структура ЕС и механизм её функционирования сформировались в 50-х годах, когда европейские сообщества насчитывали лишь шесть государств-членов - Бельгию, Германию, Италию, Люксембург, Нидерланды и Францию. С тех пор сообщества расширялись четыре раза (к ним в разное время присоединились Австрия, Великобритания, Дания, Греция, Ирландия, Испания, Португалия, Финляндия, Швеция) и насчитывают на сегодняшний момент 15 государств-членов.

Можно сказать, что с периода создания европейских сообществ институциональная структура в основном оставалась прежней, и, несмотря на расширение ЕС, каких-либо существенных изменений и глубоких реформ не претерпевала.

48

Находясь перед скорой перспективой практически удвоения числа членов Европейского союза, Межправительственная конференция одобрила 11 декабря 2000 г. в Ницце меры по пересмотру прежних учредительных договоров, в том числе по совершенствованию институциональной структуры.

При создании институционального механизма сообществ архитекторы интеграции стремились обеспечить баланс полномочий, принадлежащих сообществам, с одной стороны, и государствам-членам, - с другой. Иначе говоря, основной задачей было осуществление такого баланса полномочий, который исключил бы чрезмерное усиление власти институтов сообществ в ущерб национальным интересам государств-членов и, в то же время, наделил бы институты ЕС такими полномочиями, которые позволили бы им, вопреки сопротивлению отдельных государств, обеспечивать достижение задач и целей интеграции.

При создании Европейского объединения угля и стали возобладала тенденция построения наднациональной организации. Позднее при образовании ЕЭС и Евратома "перекос" в сторону наднационального в построении институтов сообществ был скорректирован, и новая система институтов была построена на основе большей сбалансированности наднационального и межнационального начала.

Носителями наднационального начала традиционно выступают Европейская Комиссия (ЕК), Европейский парламент и Суд ЕС, межнационального - Европейский совет и Совет Европейского союза (Совет).

Здесь следует напомнить, что Европейский союз - это сложное по своей структуре формирование, охватывающее две организации - европейские сообщества и две сферы деятельности - ОВПБ и СПСО. В то же время Союз в целом - единая организация. Организационное единство Союза обеспечивается как единым составом государств-членов, так и единой системой руководящих институтов и органов.

Термин "институт" в европейском праве относится к учреждениям Союза, наделённым полномочиями принимать

49

юридически обязательные решения. В остальных случаях используется понятие "орган". Такое разделение было заложено в Договоре о ЕОУС 1951 г., который был составлен на французском языке, а значит с использованием французской терминологии и правовых традиций этой страны. С таким пониманием значения "органов" и "институтов" и был сделан перевод Договора о ЕОУС на русский язык. Позднее в переводах Римских договоров, тексты которых составлялись и на других иностранных языках, появились иные русские аналоги, например, "орган" и "учреждение" либо просто "органы". В данном пособии используется первый вариант перевода - "органы" и "институты".

Всего в Европейском союзе насчитывается пять институтов: Европейский парламент, Совет Европейского союза (Совет), Европейская Комиссия (Комиссия), Суд европейских сообществ и Счётная палата.

Институты дополняют два органа консультативного характера - Экономический и социальный комитет и Комитет регионов. Главную роль в финансовой и валютной политике играет Европейский центральный банк.

Для принятия решений в рамках европейских сообществ учредительными договорами предусмотрено много процедур. Несколько упрощая дело, их можно свести к двум главным схемам.

В случае применения процедуры, называемой "совместное решение", которая используется в области внутреннего рынка, транспорта, политики в сфере защиты окружающей среды, в принятии исследовательских программ, процесс принятия решений приобретает следующую форму. Европейская Комиссия после консультации с заинтересованными кругами формулирует предложение. В случае необходимости она запрашивает мнение Комитета регионов и/или Экономического и социального комитета. Решение считается принятым в случае согласия одновременно Европейского парламента и Совета, выраженного квалифицированным большинством голосов.

50

При применении процедуры, называемой "консультация", Комиссия вносит предложение и в порядке консультации запрашивает мнение Европарламента, Экономического и социального комитета и Комитета регионов. В случае положительного мнения Совет принимает решение квалифицированным большинством голосов (например, по вопросам сельского хозяйства), либо единогласием (по налоговым вопросам).

А теперь рассмотрим состав и функции органов и институтов ЕС подробнее.

I. Политическим органом Союза является, появившийся много позже создания основных институтов, Европейский совет, собирающийся не менее двух раз в год. Европейский совет -высший орган политического руководства европейских сообществ и Европейского союза, своего рода коллективный глава Союза. В его состав входят высшие должностные лица государств-членов и самого Союза, а именно главы этих государств или их правительств, а также Председатель Европейской Комиссии. На практике в основном государства - члены Союза представлены главами своих правительств, поскольку в этих странах парламентарная форма правления. Лишь Францию как президентскую республику представляет президент, ответственный согласно Конституции за ведение внешних сношений. В условиях несовпадения во французском парламенте президентского и правительственного большинства в работе Европейского совета принимает также участие премьер-министр. На сессиях Европейского совета присутствуют министры иностранных дел государств-членов.

Такой орган как Европейский совет не был предусмотрен первоначальными учредительными договорами. Он был порождён в результате следующих событий.

Середина 60-х годов была отмечена открытым конфликтом между президентом Франции генералом де Голлем, отстаивавшим суверенные права национальных государств, и председателем Комиссии ЕС Вальтером Хальштейном, пытавшимся превратить

51

возглавляемый им институт в своего рода "европейское правительство".

Приход к власти во Франции и Германии нового руководства несколько оживил интеграционное строительство. Вновь избранный президент Франции Валери Жискар д'Эстен и канцлер Германии Гельмут Шмидт, не обременённые "демонами национализма", стали инициаторами встреч руководителей стран -членов сообществ в "верхах", которые из эпизодических довольно быстро превратились в регулярные заседания Европейского совета. Решение о проведении периодических встреч глав государств и правительств стран - членов сообществ было принято в 1974 г. на саммите в Фонтенбло (Франция). Руководители стран "шестёрки" решили встречаться не менее трёх раз в год для обсуждения наиболее важных вопросов развития европейских сообществ. Одним из оснований для периодических встреч на высшем уровне была необходимость координации усилий в области внешней политики, поскольку данная сфера не входила в ведение сообществ.

Позднее существование Европейского совета в качестве высшего органа политического руководства было закреплено в Едином европейском акте 1986 г. и в Договоре о Европейском союзе 1992 г.

Европейский Совет самостоятельно правовых актов не издаёт, и потому не отнесён к числу институтов. Он выступает в качестве органа стратегического планирования и политического руководства. Его решения имеют политический, а не правовой характер. Они могут быть обязательны лишь для государств-членов, а не для частных лиц, и не подлежат оспариванию в судебном порядке.

Европейский Совет занимается крупными вопросами, связанными с переходом к следующему этапу интеграции, принимает решения, необходимые для разработки новых учредительных актов, созыва межправительственных конференций, расширения Союза, осуществляет руководство

52

внешней политикой и политикой безопасности, контролирует сотрудничество полиций и судов в уголовно-правовой сфере.

На рассмотрение Европейского совета передаются все спорные проблемы, не решённые на ином уровне институтами Союза.

Заседания Европейского совета собираются не менее двух раз в год. Возможен также созыв внеочередных сессий. Председательствует глава государства или правительства страны, которая осуществляет в данный период председательствование в Совете (министров). Как правило, заседания Евросовета проходят на территории председательствующего государства.

Председатель в рамках сроков своего председательствования осуществляет высшее представительство Союза в сфере международных отношений.

Решения Евросовета обязательны для поддержавших его государств и не обязательны для государств, воздержавшихся при голосовании.

Процедура работы Европейского совета, который заседает обычно два дня, построена таким образом, что началу пленарных заседаний предшествуют встречи в узком составе, своего рода неформальные беседы. Зачастую возникающие проблемы обговариваются в ходе совместного обеда. В такого рода неформальных встречах не участвуют подчас даже министры иностранных дел.

II. Статус Совета Европейского союза (Совета) определён непосредственно в учредительных договорах. Он является важным институтом, действующим на основе европейского права, который обеспечивает согласование национальных интересов государств-членов с выполнением задач, стоящих перед интеграционным объединением. Совет обязан воздержаться от принятия решения, если хотя бы одно из государств-членов заявит о том, что его принятие нанесёт ущерб существенным национальным интересам. Совет является институтом Союза, в котором представлены представители правительств государств-членов. Наряду с Европейским парламентом Совет обладает законодательной и

53

бюджетной властью. Он - главный институт, принимающий решения в области общей внешней политики и политики безопасности, а также в сфере сотрудничества полиций и судов в уголовной сфере.

Совет не имеет постоянного состава. В зависимости от характера обсуждаемых проблем Совет созывается в составе соответствующих министров. Например, Совет в составе министров сельского хозяйства принимает решения в области общей сельскохозяйственной политики.

Наиболее общими вопросами и вопросами политического характера занимается Совет, созываемый в составе министров иностранных дел или министров, ведающих европейскими делами. В тех случаях, когда решаются экономические вопросы, собирается Совет на уровне министров экономики, при решении финансовых вопросов - на уровне министров финансов или тех и других вместе (экофин). Наиболее часто собирается Совет в составе министров иностранных дел, а также экофин.

В 1993 г. Совет принял решение о своём официальном наименовании - Совет Европейского союза. Однако в специальной литературе, документах и на практике этот институт называют просто Совет.

Председателем Совета является министр государства-члена, которое председательствует в Европейском союзе. Каждое государство-член Союза председательствует в Союзе в течение шести месяцев в соответствии с установленным порядком.

Совет наделён исключительно широкими полномочиями. Он обеспечивает координацию общей экономической и социальной политики государств-членов и наделён правом принятия обязательных решений. Совет ведает вопросами финансовой политики, имеет широкие полномочия в сфере общей внешней политики и политики безопасности, руководит сотрудничеством в области борьбы с преступностью и судопроизводства. Маастрихтский договор предусмотрел возможность созыва Совета на уровне глав государств и / или правительств. Совет в таком составе не следует путать с

54

заседаниями Европейского совета. В отличие от порядка проведения Европейского совета, заседания Совета Европейского союза на уровне глав государств и/или правительств проходят согласно своей процедуре с принятием решений квалифицированным большинством голосов (Евросовет принимает решения на основе единогласия или консенсуса). Решения Совета облекаются в форму нормативно-правовых актов, которые обязательны не только для государств-членов, но и для физических и юридических лиц, и которые могут быть оспорены в Суде ЕС.

Согласно Амстердамскому договору Совет наделяется правом принятия нормативно-правовых актов прямого действия по вопросам, регулируемым Шенгенскими соглашениями, такими, как визовая политика, миграция и убежище.

Совет, наряду с Еврокомиссией и Европарламентом, обладает законодательными функциями.

Согласно учредительным договорам решения в Совете принимаются единогласно, квалифицированным большинством голосов или простым большинством по процедурным вопросам.

Решения по важнейшим вопросам принимаются на основе принципа единогласия (главные направления развития Европейского союза, общая внешняя политика и политика безопасности, сотрудничество полиций и судов в уголовно-правовой сфере, политика предоставления убежища и иммиграционная политика, политика экономической и социальной гармонизации, налоговая политика и т. д.). Голосование единогласием означает, что необходимо согласие или воздержание (уклонение от голосования) всех государств-членов. Иными словами, каждое государство-член располагает правом вето, чтобы заблокировать принятие решения по вышеперечисленным важнейшим вопросам.

Что касается квалифицированного большинства голосов, эта процедура принятия решений отличается наибольшей сложностью. Она стала правилом при принятии важных решений политического характера, касающихся, например, мероприятий по

55

завершению строительства единого внутреннего рынка. При применении этой процедуры каждое государство обладает в Совете числом голосов, отражающим количество населения, экономические показатели и ряд других факторов. Это так называемые взвешенные голоса, и такое голосование называется взвешенным. 15 государств Европейского союза имеют в сумме 87 голосов. Германия, Великобритания, Италия и Франция имеют по 10 голосов, Испания - 8, Бельгия, Греция, Португалия и Нидерланды - по 5, Австрия и Швеция - по 4, Дания, Ирландия и Финляндия - по 3 и Люксембург - 2 голоса. Получается, что применительно к Германии один голос приходится примерно на 8 млн. человек населения, в то время как в Люксембурге он приходится примерно на 200 тыс. человек. Это обстоятельство, естественно, вызывает недовольство крупных государств Европейского союза.

Решение считается принятым, если за него подано 62 голоса из 87 (т.е. 71,26 % общего числа голосов) и при условии, что предложение внесено Комиссией. Если решение принимается не на основании предложения Комиссии, необходимо, чтобы "за" было подано не менее 62 голосов при условии, что решение поддерживает не менее десяти государств-членов.

Важную роль в подготовке и реализации решений Совета играет Комитет постоянных представителей (для его обозначения часто используют аббревиатуру "Корепер", происходящую от французского Согерег - сокращенного названия Comite des representants permanents). Каждое государство - член Союза имеет своё постоянное представительство, аккредитованное в Брюсселе. Постпреды в ранге послов образуют Комитет постоянных представителей. В рамках этого Комитета рассматриваются и утверждаются проекты почти всех решений, позже принимаемых Советом.

Существует генеральный секретариат Совета, занимающийся технической подготовкой сессий Совета, обеспечивающий внутреннюю деятельность его рабочих

56

комитетов и органов. Численность генсекретариата - около 2500 сотрудников.

Резиденция Совета находится в Брюсселе.

Возвращаясь к способам голосования в Совете, следует отметить, что после расширения Союза до почти 30 государств-членов могут создаваться ситуации, когда достигнуть согласия по тем или иным вопросам будет весьма сложно. Такие случаи могут парализовать деятельность Совета, а вместе с ней и дальнейшее развитие Европейского союза. Чтобы избежать этого и улучшить управляемость Союза Ниццский договор значительно увеличил количество сфер деятельности, решение по которым должно приниматься квалифицированным большинством голосов. При этом в эту сферу вошло приблизительно 30 направлений деятельности, решения по которым в настоящее время принимаются единогласием. В частности, это касается гражданско-правового сотрудничества, заключения соглашений по торговле услугами и интеллектуальной собственности и др.

Что касается взвешенных голосов, Ниццский договор предусматривает, что их распределение изменится, и будет выглядеть следующим образом:

Государства-члены		Страны-кандидаты
Бельгия	12	Болгария	10
Дания	7	Кипр	4
Германия	29	Эстония	4
Греция	12	Венгрия	12
Испания	27	Латвия	4
Франция	29	Литва	7
Ирландия	7	Мальта	3
Италия	29	Польша	27
Люксембург	4	Чехия	12
Нидерланды	13	Румыния	14
Австрия	10	Словакия	7

57

Португалия	12	Словения	4
Финляндия	7
Швеция	10
Великобритания	29

Отныне квалифицированное большинство голосов будет определяться каждый раз в зависимости от количества присоединившихся государств. При этом любое государство-член может потребовать проверить, охватывает ли квалифицированное большинство не менее 62 % всего населения Европейского союза. Если выяснится, что это не так, решение отклоняется.

Возвращаясь к сегодняшнему дню, отмечу, что количество проводимых заседаний Совета в нормативных актах не фиксируется. На практике их число весьма велико и в последние годы доходит до сотни в год.

Совет принимает десятки и сотни обязательных нормативных актов, однако уступает по данным количественным показателям Европейской комиссии.

III. Европейская комиссия (ЕК) - ведущий институт европейских сообществ и Европейского союза, который осуществляет повседневное оперативное управление делами сообществ и отчасти Союза и без участия которого практически не принимается ни одно важное решение, обязывающее сообщества. Комиссия воплощает в себе наднациональное начало в европейском строительстве. Она совместно с Судом ЕС призвана защищать интересы европейской интеграции от посягательств со стороны государств-членов. Комиссия, как и Суд, выполняет функции стража европейской законности, добиваясь выполнения постановлений как первичного, так и производного права.

Комиссия принимает решения простым большинством голосов её членов.

Комиссия была задумана, чтобы представлять в условиях полной независимости общие европейские интересы перед лицом всех государств - членов европейских сообществ и Союза.

58

Комиссию нередко сравнивают с правительством, поскольку она играет решающую роль в управлении делами сообществ. Она, в частности, является распорядителем кредитов по бюджету, обладает законодательными функциями. В законодательной области её называют "мотором", поскольку именно Комиссия предлагает "законы" (т.е. делает предложения), которые, проходя затем через Европейский парламент и Совет, становятся обязательными решениями.

Комиссия обеспечивает осуществление общих политик, например, общей сельскохозяйственной политики, исполняет бюджет и управляет программами европейских сообществ. В ходе конкретной реализации политик и коммунитарных программ Комиссия широко пользуется помощью национальных администраций государств-членов.

Однако также как Евросоюз не является государством, так и Еврокомиссия не представляет собой аналога национальному правительству.

Назначение Председателя и членов Комиссии осуществляется государствами - членами Европейского союза на основе консенсуса. В соответствии с Маастрихтским договором первым назначается Председатель. Выдвинутая на основе соглашения всех государств кандидатура Председателя Комиссии представляется на одобрение Европейскому парламенту. Одобренный кандидат совместно с правительствами государств-членов участвует в подборе кандидатур членов Комиссии. Выдвинутые таким образом кандидаты совместно с Председателем уже в качестве коллегиального органа представляются Парламенту. После его одобрения правительства государств-членов производят официальное назначение Комиссии, и она приступает к исполнению своих обязанностей.

Комиссия коллегиально ответственна перед Парламентом.

В настоящее время в Комиссию входят 20 членов. Зачастую их именуют комиссарами. Пять государств - Великобритания, Германия, Испания, Италия и Франция - имеют по два места, а остальные десять - по одному. Надо отметить, что это давняя

59

традиция: с самого начала своего существования в Комиссию входили по два представителя от наиболее населённых государств-членов и по одному представителю от остальных стран.

В названное число членов Комиссии входит и её Председатель. Нынешний Председатель Комиссии - бывший глава итальянского правительства Романо Проди.

Комиссары не должны получать указаний от своего правительства и обязаны руководствоваться не интересами своих государств, а интересами интеграционных объединений.

Внутренний регламент Комиссии делает особый упор на добропорядочное и скромное поведение комиссаров и подтверждает несовместимость этого поста с другими оплачиваемыми или даже неоплачиваемыми должностями. Честность и добропорядочность вменяется в обязанность членам Комиссии не только в период официального исполнения ими должностных обязанностей, но и по уходу в отставку. Нарушение этих обязанностей, констатируемое Судом ЕС, может повлечь за собой отставку члена Комиссии или лишение его права на пенсию или на иные льготы и привилегии, связанные с осуществлением этой должности.

По общему правилу членами Комиссии назначаются бывшие главы национальных правительств и бывшие министры.

Комиссия и её члены назначаются сроком на 5 лет. Нынешний состав Комиссии был назначен в 2000 г. Соответственно срок её работы в нынешнем составе завершается в 2005 г.

Каждый член Комиссии возглавляет определённое направление и руководит работой соответствующих административных служб.

Решение об отказе в доверии Комиссии принимается Европейским парламентом.

Комиссия в рамках учредительных договоров и во исполнение их предписаний организует и направляет деятельность европейских сообществ, высказывает рекомендации и даёт заключение по всем вопросам, составляющим предмет

60

учредительных договоров. Она наделена полномочием указывать государствам-членам на неисполнение ими обязательств, установленных учредительными договорами или нормами вторичного права. Комиссия может обратиться в Суд ЕС с иском о неисполнении обязательств государством и попросить о наложении на ответчика штрафных санкций. Решение Суда подлежит обязательному исполнению.

Комиссия наделена правом проведения расследований и проверки документов, счетов и других материалов в рамках исполнения учредительных договоров.

Одно из важнейших полномочий Комиссии состоит в том, что именно она наделена правом законодательной инициативы. По общему правилу все основные нормативно-правовые акты, принимаемые Советом или Советом совместно с Парламентом, рассматриваются на основе предложений, вносимых Комиссией.

Комиссия обладает собственной распорядительной властью и участвует в принятии решений другими институтами, прежде всего Советом и Парламентом. Наконец, она обеспечивает исполнение решений Совета.

Весьма важная роль Комиссии в системе институтов сообществ и Евросоюза в определённой мере объясняется также тем, что под её началом действует административный аппарат из почти 17 тыс. профессиональных чиновников. Свыше 2 тыс. человек заняты в различных исследовательских подразделениях, статистических службах, других специализированных агентствах и органах. Таким образом, именно Комиссия обладает всеми необходимыми кадрами и ресурсами, позволяющими обеспечить достаточно квалифицированную подготовку и отработку проектов решений.

Значительными полномочиями обладает Комиссия в сфере внешних сношений. Комиссия представляет сообщества в их отношениях с третьими странами и с международными организациями. Во всех государствах, с которыми сообщества поддерживают дипломатические отношения, аккредитуется постоянное представительство, статус которого аналогичен

61

статусу национальных посольств. Иностранные дипломатические представители аккредитуются при Европейской Комиссии, а их главы вручают свои верительные грамоты председательствующему в Совете и Председателю Комиссии.

Комиссия направляет рекомендации Совету по вопросам открытия переговоров с третьими государствами и международными организациями, получает на основе своих рекомендаций директивные указания, и сама проводит переговоры в рамках директивных указаний Совета.

Заседания Комиссии проводятся еженедельно, решения принимаются большинством голосов и выносятся от имени всей Комиссии. Комиссия осуществляет свои функции в соответствии с политическими ориентирами, устанавливаемыми её Председателем. В Комиссии существует строгое иерархическое подчинение членов Комиссии Председателю. Глава Комиссии распределяет обязанности между членами Комиссии и может пересматривать это распределение обязанностей. Председатель ЕК является членом Европейского совета. Под руководством Председателя работает Генеральный секретарь Комиссии и его аппарат.

В случае планируемого расширения Европейского союза за счёт вступления в него 13 новых государств-членов при нынешней системе формирования Комиссия вырастет до 33-34 членов, что может ухудшить её управляемость. В этой связи при подготовке Ниццского договора в него включили положение об ограничении, начиная с 2005 г., представительства каждого государства-члена в Комиссии лишь одним комиссаром. Когда Союз будет насчитывать 27 государств-членов, количество комиссаров будет наивысшим. В этот момент Совет на основе единогласия должен будет принять решение о точном числе комиссаров, которое будет меньше, чем 27. Комиссары будут назначаться от государств-членов на основе системы равноправной ротации.

По Ниццскому договору значительно усиливается власть председателя Комиссии, что является необходимой мерой для обеспечения сплочённой работы Комиссии, которая будет

62

насчитывать более 20 членов. Председатель Комиссии будет распределять портфели и перераспределять обязанности в течение мандата Комиссии. Договор предоставляет право председателю, получив согласие на эту меру членов Комиссии, потребовать от любого комиссара уйти в отставку.

IV. Европейский парламент задуман как представительный орган европейских сообществ и Европейского союза. Он состоит из представителей народов государств-членов, объединённых в Сообществе. Это положение существенно отличает институциональную структуру Союза от структур других международных организаций, приближая Союз скорее по данному признаку к государству. В то же время в федеративном государстве парламент, как правило, состоит из двух палат. Нижняя палата представляет народ в целом, в то время как верхняя палата представляет субъектов федерации (конкретный пример тому - российский парламент). Европейский парламент обладает однопалатной структурой, и он не осуществляет представительства народа Евросоюза в целом, а выполняет функцию представительства народов (граждан) государств-членов.

В 1976 г. было достигнуто соглашение о проведении прямых выборов в Парламентскую Ассамблею (так раньше назывался Европейский парламент) на основе применения всеобщего избирательного права. Оно было оформлено решением Совета, принятым в том же году.

Первые прямые выборы в состав Европейского парламента состоялись в 1979 г.

Депутаты объединяются не в национальные делегации, а по политическим интересам в политические группы или фракции.

По своей роли и полномочиям Европейский парламент остаётся скорее консультативным органом, оказывающим небольшое реальное воздействие на процессы принятия решений. Таким образом, в системе институтов сообществ и Союза Парламент далеко уступает по своей значимости Совету и Комиссии.

63

Что касается основной тенденции, то в связи с так называемым "демократическим дефицитом", т.е. часто констатируемой слабой связью интеграционных институтов с рядовыми гражданами, за прошедшие десятилетия происходит расширение полномочий Парламента и активизация его участия в работе интеграционных объединений. Увеличивается его роль в законодательном процессе. В соответствии с Маастрихтским договором и после уточнений, сделанных Амстердамским договором, всё шире используется процедура совместного (наряду с Советом) принятия решений. В этом случае проект, подготовленный Комиссией и одобренный Советом, требует для окончательного принятия одобрения со стороны Парламента.

Ниццский договор усилил совместную с Советом законодательную функцию Парламента.

Парламенту также предоставлено право принимать или отклонять проект бюджета в целом. В последнем случае Комиссия и Совет вносят новый проект бюджета на утверждение Парламента.

Европейский парламент осуществляет политический контроль над деятельностью Комиссии. Совет и Комиссия обязаны предоставлять Европейскому парламенту доклады по итогам своей деятельности, а также итоговый годовой доклад о деятельности Европейского союза.

Таким образом, наряду с Советом Парламент обладает законодательной и бюджетной функциями и осуществляет политический контроль над деятельностью Комиссии.

В том, что касается внешнеполитических функций, Европейский парламент правом вынесения самостоятельных решений не обладает. На практике он довольно активно обсуждает различные международные проблемы по инициативе парламентских групп или отдельных депутатов. Дискуссии завершаются принятием деклараций (заявлений), которые не порождают прямых юридических последствий.

Право избирать и быть избранным в Европейский парламент имеют граждане Европейского союза. Гражданами

64

Европейского союза являются все лица, состоящие в гражданстве государств-членов. Договором о Европейском союзе правом избирать и быть избранным граждане Союза наделяются независимо от места их проживания на территории Союза. Это означает, что гражданин Франции, проживающий на территории Италии и состоящий в гражданстве Европейского союза, пользуется правом избирать и быть избранным на тех же основаниях, что и граждане страны его проживания. Выборы проводятся в каждом из государств-членов в соответствии с национальным избирательным законодательством.

Каждое государство-член Европейского союза обладает в Европейском парламенте определённым числом мандатов, соответствующим, прежде всего численности его населения. Места распределяются следующим образом: ФРГ- 99, Франция, Италия и Великобритания - по 87, Испания - 64, Нидерланды -31, Бельгия, Греция и Португалия - по 25, Швеция - 22, Австрия -21, Дания и Финляндия - по 16, Ирландия - 15, Люксембург - 6. Приведённые цифры подтверждают, что предоставленная квота мест в Европейском парламенте не вполне адекватна численности населения страны. Так, например, представительство в Парламенте со стороны Великобритании, составляющее 87 мандатов, оказывается в 15 раз ниже нормы представительства Люксембурга, располагающего шестью мандатами.

С тем, чтобы исключить непрерывный рост числа мандатов по мере расширения Европейского союза, Амстердамский договор установил максимальный предел численности Европейского парламента. Независимо от дальнейшего расширения состава Союза общее число мандатов по Договору не должно превышать 700.

Ниццский договор, в свою очередь, установил максимальное число депутатов Европарламента в 732 человека. Договором предусмотрено также распределение мест между государствами-членами и странами-кандидатами, начиная со следующих выборов. Это распределение выглядит следующим образом:

65

Государства-члены		Страны-кандидаты
Бельгия	22	Болгария	17
Дания	13	Кипр	6
Германия	99	Эстония	6
Греция	22	Венгрия	20
Испания	50	Латвия	8
Франция	72	Литва	12
Ирландия	12	Мальта	5
Италия	72	Польша	50
Люксембург	6	Чехия	20
Нидерланды	25	Румыния	33
Австрия	17	Словакия	13
Португалия	22	Словения	7
Финляндия	13
Швеция	18
Великобритания	72

Естественно, депутаты от стран-кандидатов будут занимать свои места в Европейском парламенте с момента присоединения соответствующей страны к Европейскому союзу.

Срок депутатского мандата составляет 5 лет. Первые всеобщие выборы проходили в 1979 г. Последние состоялись 20 лет спустя, в 1999 г. Досрочная вакансия депутатского мандата может иметь место в силу кончины депутата, добровольной отставки, лишения депутатского мандата. Решение о лишении мандата выносится большинством голосов списочного состава Парламента.

Депутаты обладают привилегиями и иммунитетами, аналогичными тем, которые установлены для национальных парламентариев в государствах-членах.

Основные пленарные заседания Европейского парламента проводятся в Страсбурге. Он заседает раз в месяц в течение

66

недели. Внеочередные сессии и заседания комиссий проводятся в Брюсселе. Секретариат Парламента и некоторые другие службы размещаются в Люксембурге. Всё это приводит к тому, что парламентарии почти непрерывно находятся в разъездах. Расходы, связанные с многочисленными переездами и составляющие значительные суммы, компенсируются из бюджета Союза.

Согласно Маастрихтскому договору в Парламенте формируются политические группы (фракции), создаваемые на основе совместных политических интересов. В настоящее время в Европарламенте насчитывается 8 политических групп: группа Европейской народной партии, группа Партии европейских социалистов, группа "зелёных" и др.

Техническая работа производится секретариатом Европарламента, который насчитывает более 4000 сотрудников.

V. Суд европейских сообществ также относится к числу главных институтов сообществ и Союза.

Известный российский юрист Б. Н. Топорнин обращает внимание на то, что "официальное наименование рассматриваемого института судебной власти - Court of Justice (см. п. 1 ст. 4 Договора о ЕЭС)". Строго говоря, - пишет Б. Н. Топорнин, - в русском переводе нужно было бы именовать данный институт как "Суд справедливости"⁸.

Добавлю от себя: или как "Суд правосудия". Однако на практике, в специальной литературе и в официальных документах устоялось, как представляется, более точное название - Суд европейских сообществ или Суд ЕС.

Совет, Комиссия и Парламент квалифицируются исследователями в качестве политических институтов. В отличие от них, Суд ЕС выступает как строго функциональный специализированный институт неполитического характера. Более того, какая-либо политическая деятельность членам Суда категорически запрещена. Суд в своей деятельности руководствуется предписаниями учредительных и нормативно-правовых актов сообществ. Его деятельность регулируется, в частности, Уставом Суда, который был утверждён Протоколом,

67

подписанным в Париже в 1951 г. применительно к Суду ЕОУС, и Протоколами, подписанными в 1957 г. в Брюсселе применительно к Евратому и ЕЭС. В том же году был создан единый Суд европейских сообществ.

Применительно ко всем политическим институтам указание на то, что они являются одновременно и институтами сообществ и Союза, проблем не вызывает. Что же касается Суда ЕС, то ситуация несколько иная. Дело в том, что юрисдикция Суда неразрывно связана с применением права сообществ. Оно образует ведущую составляющую европейского права, но почти не применяется в рамках "второй и третьей опор" Союза. То есть на практике Суд ЕС остаётся институтом, осуществляющим свою юрисдикцию почти исключительно в рамках европейских сообществ. Она не распространяется на те новые политики и формы сотрудничества, присоединение которых к сообществам и послужило юридическим основанием для образования Союза. Поэтому в официальных текстах он продолжает именоваться Судом европейских сообществ, а не Европейского союза.

В задачу Суда ЕС входит обеспечение единообразного толкования и применения права европейских сообществ. В результате деятельности Суда ему удалось обеспечить высокий авторитет своих судебных решений, которые стали одним из важнейших источников права ЕС.

Суд наряду с Комиссией выступает в роли стража права ЕС.

Члены Суда ЕС назначаются правительствами государств-членов сроком на шесть лет. Главное требование к судье - высокая профессиональная квалификация и независимость. Перед вступлением в должность судья приносит присягу, в которой клянётся осуществлять свои функции беспристрастно и с сознанием ответственности, а равно обязуется не разглашать секретов совещательной комнаты. Помимо принесения присяги судья подписывает заявление, в котором торжественно декларирует, что будет соблюдать соответствующие обязательства даже по завершении срока исполнения своих полномочий. Судья

68

обязуется соблюдать правила добропорядочности и скромности, в том числе в отношении принятия предложений о работе даже после выхода в отставку, а также в том, что касается принятия определённых приглашений и подарков.

В Суде ЕС сохраняется абсолютная секретность судейских дебатов. Решение выносится от имени Суда в целом. Работой Суда и его служб руководит Председатель, избираемый сроком на три года. Резиденция Суда ЕС находится в Люксембурге.

В связи с большой загруженностью Суда ЕС, решением Совета 24 октября 1988 г. был создан Суд (Трибунал) первой инстанции (СПИ). СПИ является подчинённой и дополняющей Суд ЕС судебной инстанцией, призванной разгрузить Суд ЕС от менее важных дел. Суд первой инстанции нигде не квалифицируется в качестве самостоятельного института или органа сообществ или Союза.

В ведении Суда ЕС остаются наиболее важные проблемы: решение споров между государствами-членами, государствами-членами и институтами, между самими институтами, между частными лицами и Союзом.

Суд первой инстанции рассматривает трудовые споры, иски частных лиц, предъявляемые к институтам сообществ.

Резиденция СПИ находится при Суде ЕС. Решения, выносимые СПИ, могут быть обжалованы в Суде ЕС. Решение последнего носит окончательный характер.

Очевидно, что с планируемым расширением Европейского союза Суд ЕС приобретёт дополнительную нагрузку, что увеличит сроки рассмотрения дел. Чтобы облегчить работу Суда ЕС, Ниццский договор предусматривает оптимальное распределение компетенции между Судом и СПИ, а также предусматривает создание специализированных палат правосудия, например, для рассмотрения споров с участием чиновников институтов Европейского союза. Согласно новому Договору, Суд ЕС, который в Союзе расширенного состава будет, как и сейчас, насчитывать количество судей, равное числу государств-членов, сможет

69

заседать в составе палаты из 13 судей вместо того, чтобы собираться каждый раз, как это происходит поныне, на пленарное заседание в полном составе.

Поскольку сообщества в 70-е годы приобрели самостоятельный бюджет, возникла потребность в независимом контроле. В результате возникла Счётная палата (или Палата аудиторов) как специализированный орган финансового контроля. В настоящее время Счётная палата состоит из 15 членов, которые назначаются каждым из государств-членов. Она полностью независима. При выполнении своих обязанностей члены Палаты не должны получать никаких инструкций от своих правительств. Счётная палата осуществляет контроль за бюджетными доходами и расходами сообществ и Союза. Членами Палаты назначаются авторитетные специалисты, работавшие в органах аудиторского контроля в своих странах. Срок пребывания в должности - шесть лет. Возможно повторное назначение.

Согласно Маастрихтскому договору, Счётная палата -институт Европейского союза. Функции её, как мы видим, узкофункциональные: Палата подготавливает доклады и заключения.

В соответствии с Ниццским договором остаётся прежним порядок выдвижения членов Счётной палаты - по одному человеку от каждого государства-члена. Однако, если сейчас Совет Европейского союза утверждает их на основе единогласия, с расширением Союза по Ниццскому договору члены Палаты будут утверждаться (назначаться) Советом квалифицированным большинством. Ввиду большого объёма работы с расширением Союза Счётная палата будет образовывать палаты меньшего состава для подготовки и принятия некоторых видов докладов и заключений. Новый договор рекомендует Счётной палате активизировать сотрудничество с аналогичными национальными инстанциями, для чего будет создан комитет по связям с председателями национальных счётных палат.

Вышеуказанные институты и Европейский совет не исчерпывают всей системы органов и учреждений Союза. Их

70

количество постепенно растёт и составляет уже несколько десятков. Из числа созданных в последние годы прежде всего следует указать назначаемого Европарламентом Уполномоченного по правам человека (омбудсмена), Европейский центральный банк, Европол (Европейское полицейское ведомство) и др.

71