Глава 7. Европейский союз и европейское право на современном этапе

Европейские сообщества прошли большой путь от международных организаций с довольно узкой и конкретной сферой деятельности (уголь и сталь, атомная энергетика) до широкого экономического сотрудничества и далее - до создания уникального всеобъемлющего интеграционного, в большой степени государственно-подобного международного объединения с почти универсальной компетенцией.

Чисто экономические цели и задачи, позднее дополняются внешне- и внутриполитическими направлениями деятельности, финансовыми, налоговыми, военными, административными, транспортными, образовательными, экологическими и другими сферами сотрудничества.

Какие задачи стоят перед Европейским союзом на современном этапе?

Перечислю лишь некоторые из них.

1. Европейский союз впервые за обозримую историю декларировал своей важнейшей целью формирование собственного автономного военно-оперативного потенциала. Поскольку ЕС не располагал соответствующими юридическими основаниями, решение этой задачи было закреплено за Западноевропейским союзом. Поскольку функции коллективной обороны были делегированы НАТО, ЗЕС не мог претендовать на создание европейских вооружённых сил под своим командованием, что потребовало бы их вывода из структур НАТО. В результате было найдено иное решение, заключающееся в принятии в 1992 г. концепции "Сил, подотчётных ЗЕС" (СПЗЕС), которые, по его запросу, могут быть предоставлены в его распоряжение с согласия стран-участниц. На сегодняшний день это уже более 2000 национальных и многонациональных военных подразделений. В соответствии с декларацией о ЗЕС, принятой в качестве приложения к основному тексту Маастрихтского договора, он признан также "средством укрепления европейской опоры в Атлантическом союзе". НАТО одобрила деятельность

99

ЗЕС в этом качестве, и выразила поддержку "европейской идентичности в сфере безопасности и обороны". Тем самым был открыт путь для тесного сотрудничества между НАТО и ЗЕС, что позволило Европейскому союзу приблизиться к обладанию военным потенциалом и достижению цели совместной обороны. Концепция "Многонациональных оперативных сил" (МОС), принятая Советом НАТО (июнь 1996 г.), заложила основу для использования её военных структур в случае необходимости под эгидой ЗЕС. Соответствующее договорно-правовое оформление концепции МОС должно завершиться к концу 2004 г.

Европейская интеграция в сфере безопасности развивается в двух институциональных плоскостях - ЕС, с одной стороны, и Западноевропейского союза (ЗЕС), - с другой.

Амстердамский договор существенно усилил тенденцию к взаимному сближению обоих институтов "второй опоры" европейской интеграции - ОВПБ (ЕС) и ЗЕС. Согласно Амстердамскому договору, Европейский совет наделяется полномочиями "определять принципы и основные направления общей внешней политики и политики безопасности, в том числе по вопросам, имеющим оборонное значение" (ст. 14). Амстердамские договорённости предусматривают не только взаимное стремление обеих организаций к развитию сотрудничества, но и "возможность интеграции ЗЕС в ЕС, если Европейский совет примет такое решение" (ст. 17.1).

Для обеспечения успешного функционирования и координации системы ОВПБ введён пост Высокого представителя по ОВПБ - Генерального секретаря Совета (ВП/ГС), который может также вести переговоры с третьими сторонами от имени Совета по поручению председательствующего государства. Для повышения эффективности ОВПБ предусмотрено учреждение в её рамках специального Органа раннего оповещения и политического планирования (ОРОПП) под руководством Высокого представителя по ОВПБ. И хотя в Амстердамском договоре отсутствуют ориентиры и временные этапы интеграции ЗЕС в ЕС, в Европейском союзе впервые создана юридическая база,

100

позволяющая ему формировать собственное военное "измерение". Можно сказать, что дело движется к созданию того самого политико-оборонительного сообщества, учреждение которого постигла неудача в самом начале интеграционного пути.

ЗЕС не только признан военным компонентом ЕС и обеспечил участие всех стран ЕС, не входивших в его состав, в своей работе в качестве наблюдателей, но он последовательно укрепляет свою политическую роль в европейской системе безопасности. Развиваясь параллельно с Европейским союзом, но, не являясь его неотъемлемой частью, он пока не обладает достаточным военным потенциалом и политическим весом, чтобы выйти из тени НАТО, и вынужден ориентироваться на неё.

В то же время, учитывая серьёзные разногласия, проявившиеся в НАТО из-за войны в Ираке, правомерно предположить, что при сохранении или обострении этих разногласий (в том числе по вопросу о будущем Ирака) развитие НАТО пойдёт в сторону ослабления её как военно-политического блока и превращения в нечто малоэффективное, подобное Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе.

В последнее время, в основном, из-за изменения позиции Великобритании, активно выступившей за формирование оборонной составляющей в ЕС, с целью обсуждения военных аспектов проблемы впервые была проведена сессия министров обороны государств ЕС, состоялась первая встреча председателя Совета ЕС с генеральным секретарём НАТО, проведён первый совместный Парламентский форум ЕС/ЗЕС. Всё это говорит в пользу того, что инициированная Великобританией "новая динамика" ЕС в сфере безопасности и обороны становится долгосрочной тенденцией с далеко идущими практическими последствиями.

В этом ключе, как уже отмечалось выше, возможно участие России в ЕС, особенно в сфере безопасности и обороны.

2.С окончанием "холодной войны" и развалом "реального социализма" Европейский союз оказался перед необходимостью

101

решить новую задачу по "реорганизации" в своих интересах огромного пространства Центральной и Восточной Европы.

Решение этой задачи облегчается тем, что достижения западноевропейской интеграции стали в Центральной и Восточной Европе неоспоримым примером для подражания. Естественным следствием этого явилось стремление почти полутора десятков других европейских государств вступить в Европейский союз.

В то же время предстоящее расширение Европейского союза на восток и на юг является определённым вызовом для самого Союза.

Теоретически, присоединение стран Центральной и Восточной Европы к единому внутреннему рынку должно резко расширить его ёмкость (число потребителей в конечном итоге возрастёт на одну треть). Однако возможно и возникновение значительных трудностей. Вступление новых членов не увеличит, а существенно понизит средний по ЕС показатель производства ВВП на душу населения. Остаётся открытым вопрос о том, как скоро и в какой степени кандидаты смогут приблизиться к западноевропейским стандартам социального рыночного хозяйства и политической демократии. Обеспечение ускоренного развития их экономики потребует огромных капиталовложений, которые не сулят быстрой отдачи.

Чрезвычайно сложным делом явится институциональная реформа внутри ЕС. Возможности той системы, которая была заложена Римским договором 1957 г. и просуществовала (с небольшими изменениями) до наших дней, по сути, исчерпаны. Новое расширение потребует коренных перемен в институциональной структуре, в принципах голосования в институтах. (Ряд предполагаемых изменений, заложенных в Ниццском договоре, описан в данном пособии).

Процессы бесконечных согласований могут застопорить принятие решений. Механическое введение принципов квалифицированного или простого большинства может не привести к желаемому результату. Во-первых, государства-члены не связаны подобным уровнем дисциплины. Во-вторых, после

102

расширения они будут представлять собой слишком разнородный конгломерат социально-экономических уровней развития и интересов. Расширение усилит внутреннюю напряжённость, поскольку в состав Союза вольются относительно отсталые и бедные страны с историческими традициями, существенно отличающимися от наследия Западной Европы.

В приложении к Ниццскому договору содержится "Декларация о будущем Союза", из которой следует, что, помимо предусмотренных правовых реформ институтов, необходима организация самой широкой дискуссии о будущем Европейского союза. Перечислю лишь основные направления данной дискуссии:

- упрощение основных договоров путём сведения фундаментальных положений в один договор, который должен быть понятен и "читабелен" не только для юристов, но и для простых граждан;

- разграничение компетенций (какой орган или учреждение чем занимается в Европейском союзе и в государствах-членах);

- статус и юридическая сила Хартии Европейского союза об основных правах;

- роль национальных парламентов в европейской архитектуре.

После получения ответов на эти вопросы в 2004 г. запланирована следующая Межправительственная конференция для принятия решений по этим вопросам и внесения необходимых изменений в действующие договоры. При этом новые государства, которые уже вступят в Союз, будут полноправными участниками данной конференции, другие страны-кандидаты будут приглашены в качестве наблюдателей.

103