1. 83. Организационно-правовые формы местного самоуправления в России

Под формами местного самоуправления следует понимать организацию системы местного самоуправления, т. е. комолы,, структуры, органы, через которые осуществляется местная власть, решаются вопросы местного значения. К ним относятся формы непосредственной и представительной демократии, через которые осуществляется народовластие. Между всеми формами существует тесная организационная и правовая взаимосвязь, взаимодействие и взаимозависимость. Все они различными способами и методами решают по существу общие цели и задачи местной жизни. Поэтому в своей совокупности эти формы составляют в муниципальном образовании единую систему местного самоуправления. Однако такое единство, как справедливо подчеркивает О. Е. Кутафин, существует лишь в рамках конкретного муниципального образования и, в отличие от государственной власти, не составляет единой системы местного самоуправления в рамках Российской Федерации. Каждая система местного самоуправления, имея общую правовую базу, функционирует самостоятельно и независимо от других, подчиненность одного муниципального образования другому не допускается.

К непосредственным формам местного самоуправления относятся формы прямого волеизъявления граждан осуществления местного самоуправления, закрепленные в гл. IV Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а именно:

— местный референдум;

— муниципальные выборы;

— собрания (сходы) граждан;

— народная правотворческая инициатива;

— обращения граждан в органы местного самоуправления;

— территориальное общественное самоуправление;

— другие формы участия населения в осуществлении местного самоуправления.

Местный референдум

Понятие местного референдума. Местный референдум — это голосование граждан Российской Федерации, постоянно или преимущественно проживающих в границах одного или нескольких муниципальных образований, по важным вопросам местного значения, которое проводится в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации, а также уставами муниципальных образований.

Местный референдум может проводиться по вопросам местного значения. Решение о проведении местного референдума принимается представительным органом местного самоуправления по собственной инициативе или по требованию населения в соответствии с уставом муниципального образования.

В местном референдуме вправе участвовать все граждане, проживающие на территории муниципального образования и обладающие избирательным правом. Их участие является непосредственным и осуществляется на добровольной основе.

Порядок назначения и проведения местного референдума определяется законом субъекта Российской Федерации и устанавливается уставом муниципального образования.

Муниципальные выборы

Понятие муниципальных выборов. Муниципальные выборы — это выборы депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных яиц местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации определяет свободные выборы как высшее непосредственное выражение власти народа. Именно путем выборов формируются органы местного самоуправления, через которые народ осуществляет свою власть. Местная власть является самостоятельной разновидностью публичной власти, не входящей в систему государственной власти.

Выборы проводятся на основе принципов всеобщего равного и прямого избирательного права при тайней голосовании и обеспечении избирательных прав граждан. Проведение муниципальных выборов гарантируют федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Порядок проведения муниципальных выборов определяется законами субъектов Российской Федерации.

Собрания (сходы) граждан

Собрания (сходы) граждан могут созываться для решения вопросов местного значения. В случае, если собрание (сход) граждан осуществляет полномочия представительного органа местного самоуправления, оно считается правомочным при участии в нем более половины жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом.

Порядок проведения собраний (сходов) граждан устанавливается уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

На федеральном уровне продолжает действовать Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 27 августа 1985 г., утвердивший Положение об общих собраниях, сходах граждан по месту жительства в РСФСР¹, в соответствии с которым на собраниях (сходах) могут решаться вопросы: избрания органов общественной самодеятельности; выдвижения кандидатов в депутаты поселковых, сельских советов; отзывы депутатов этих советов; избрание народных заседателей районных (городских) народных судов и их отзыва; самообложение сельского населения.

Законы о собраниях (сходах) граждан приняты во многих субъектах Российской Федерации. В них определяются принципы организации и проведения собраний (сходов), их полномочия, порядок принятия решений.

Собрания (сходы) граждан по отдельным территориям муниципального образования созываются по мере необходимости. Инициатива проведения собрания может исходить непосредственно от населения, депутатов, избранных на данной территории, главы муниципального образования, органов территориального общественного самоуправления, иных органов или должностных яиц. Для решения наиболее важных вопросов, например, о создании органа территориального общественного самоуправления, проведения выборов в такие органы, старосты поселкового самоуправления, а также для заслушивания отчета руководителей выборных органов или должностных лиц местного самоуправления, депутата, избранного по данному избирательному округу, такое собрание может быть созвано инициативной группой граждан в составе не менее 50 % от числа проживающих на данной территории.

Право участия в собраниях (сходах) имеют граждане Российской Федерации, достигшие 18-летнего возраста. Некоторые уставы муниципальных образований допускают участие в собрании (сходе) жителей, достигших 16-летнего возраста. Собрание считается правомочным, “ели в нем принимают участие жители большинства квартир, домов, подъездов, улиц или большинство граждан поселка. Решение принимается большинством голосов присутствующих.

Вопросы повестки дня собрания (схода) определяются инициаторами проведения собрания и утверждаются его участниками. Для ведения собрания избираются председатель и секретарь.

Народная правотворческая инициатива

Население в соответствии с уставом муниципального образования имеет право на народную правотворческую инициативу по вопросам местного значения. Внесенные населением в порядке осуществления правотворческой инициативы проекты правовых актов подлежат обязательному рассмотрению на открытом заседании органа местного самоуправления с участием представителей населения. Результаты рассмотрения подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Например, Устав г. Челябинска, закрепляя право граждан на народную правотворческую инициативу, указывает, что оно осуществляется путем внесения в городскую Думу петиций с проектами правовых актов по вопросам местного значения за подписью не менее одной тысячи человек.

Инициативная группа по внесении петиции образуется в составе не менее 10 человек, регистрируется в городской Думе и получает образец подписного листа.

Предложения, содержащиеся в петиции, вносятся в повестку заседания Думы без голосования и рассматриваются в месячный срок со дня официального внесения петиции. Результаты рассмотрения петиции подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

 

Обращения граждан в органы местного самоуправления

В соответствии с конституционным правом граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции Российской Федерации). Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливает право граждан на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления (ст. 26).

Органы и должностные лица местного самоуправления обязаны дать ответ по существу обращений граждан в течение одного месяца. Федеральными и региональными законами может быть установлена административная ответственность за нарушение сроков и порядка ответа на такие обращения.

Территориальное общественное самоуправление

Территориальное общественное самоуправление — это самоорганизация граждан по месту жительства на части территории муниципального образования, т. е. микрорайоны, кварталы, улицы, дворы и другие территории. Территориальное общественное самоуправление самостоятельно и под свою ответственность осуществляет собственные инициативы в вопросах местного значения. Оно осуществляется непосредственно населением или через органы территориального общественного самоуправления, которые в соответствии с уставом муниципального образования могут являться юридическими лицами.

Порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта Российской Федерации.

Правовой основой организации и деятельности территориального общественного самоуправления служит Конституция Российской Федерации, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", конституции, уставы, законы субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований.

В ряде субъектов Российской Федерации приняты специальные законы, регулирующие общие принципы и формы организации территориального общественного самоуправления, полномочия и виды деятельности органов территориального общественного самоуправления, их права и гарантии.

Территориальное общественное самоуправление строится на следующих принципале:

— широкое участие граждан и их объединений в выработке, принятии и реализации решений по вопросам развития данной территории;

Представительные формы местного самоуправления

К представительным фермам местного самоуправления относятся органы местного самоуправления, через которые осуществляется местная власть. Органы местного самоуправления — это выборные органы и другие органы, образуемые в соответствии б законами и уставами муниципальных образований. Наличие выборных органов является обязательным. Наименование органов местного самоуправления устанавливается уставами муниципальных образований, в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом национальных, исторических и иных местных традиций.

Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

В соответствии со статьей 3 Конституции Российской Федерации народ осуществляет свою власть непосредственно через органы государственной власти и органы местного самоуправления. То есть закрепляется две основные группы форм реализации народом своего суверенного полновластия: формы непосредственного народовластия и формы опосредованного народовластия через системы органов власти. В последнем случае речь идет о системе органов государственной власти и системе органов местного самоуправления.

Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ“  уточняет положения Конституции РФ. Так, в соответствии с частью 1 статьи 3 названного Федерального закона граждане Российской Федерации осуществляют свое право на местное самоуправление в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях в соответствии с федеральными гарантиями избирательных прав граждан путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления.

Эта норма позволяет выделить несколько групп форм, посредством которых осуществляется местное самоуправление в России: формы непосредственной демократии, формы опосредованного участия населения в местное самоуправление через систему органов местного самоуправления. По мнению ряда авторов следует выделять отдельную группу форм, которую составляют организационные формы участия населения в местном самоуправлении,  центральное  место в которой занимает территориальное общественное самоуправление.

Несмотря на то, что органы территориального общественного самоуправления представляют собой фактически опосредованное участие населения представляется более правильным подход, в соответствии с которым территориальное общественное самоуправление рассматривается как одна из форм непосредственного участия населения в местном самоуправлении. Это вытекает из логики Федерального закона.

Совокупность организационных форм осуществления местного самоуправления в рамках муниципального образования образует систему местного самоуправления. Под системой местного самоуправления понимается совокупность форм прямого волеизъявления граждан, органов местного самоуправления, территориального общественного самоуправления, других организационно - правовых форм осуществления местного самоуправления, через которые население муниципального образования реализует признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ власть, решает, исходя из своих собственных интересов, исторических и иных местных традиций вопросы местного значения.

Единство системы местного самоуправления проявляется в разграничении предметов ведения и полномочий между формами ее осуществления. Оно проявляется также и в том, что все организационные формы этой системы действуют совместно, находятся в тесной взаимосвязи, взаимодействии и взаимозависимости. В рамках этой взаимосвязи и взаимозависимости одни формы единой системы являются производными от других или связаны между собой отношениями руководства, подотчетности и ответственности и подконтрольности. Между всеми организационно - правовыми формами местного самоуправления существует тесная организационно - правовая связь.           С понятием “организационные формы местного самоуправления” тесно связано понятие “организационные основы местного самоуправления”. Понятие “организационные основы местного самоуправления” характеризует:

1 Структуру органов местного самоуправления;

2 Порядок, формы и принципы деятельности органов местного самоуправления;

3 Организацию муниципальной службы.

Организационные формы местного самоуправления как институт муниципального права представляют собой совокупность муниципально - правовых норм, закрепляющих структуру органов местного самоуправления, порядок, формы и принципы их деятельности, а также регулирующих организацию муниципальной службы.

 

1. 84.   Территориальные основы местного самоуправления. Понятие и виды муниципальных образований

Территориальная основа местного самоуправления – это городские и сельские поселения. Однако, оно осуществляется и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций (район, сельский округ, и т.д.)

Деятельности органов местного самоуправления основана на действующей Конституции и на правовых актах субъектов РФ, а также на основе положений местных представительских органов.

Конституционно-правовой статус республики в составе РФ далее характеризуется тем, что каждая республика имеет свою территорию. Пределы республики определяются гос. границей республики.

Республика имеет внутреннюю границу отделяющую ее от иностранных государств.

Республика обладает территориальным верховенством. Ее территория является пространственным пределом ее власти. Территория республики установлена без ее согласия. Границы между республикой и другими субъектами РФ согласно КРФ (ст. 38) могут быть изменены с взаимного согласия соответствующих субъектов.

Муниципальным образованием называется городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

В особом положении находится местное самоуправление в городах федерального значения - Москве и Санкт-Петербурге. В соответствии с Федеральным законом от 17 марта 1997 г. в целях сохранения единства городского хозяйства предметы ведения находящихся на их территориях муниципальных образований, в том числе установленные федеральным законом, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов определяются законами этих субъектов РФ. На внутригородских территориях местное самоуправление осуществляется в соответствии с их уставами и законами, но население городских поселений, входящих в эти города, не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления, хотя выборные городские органы местного самоуправления могут не создаваться.

В уставе муниципального образования указываются границы и состав территории муниципального образования, вопросы ведения, структура и порядок формирования органов местного самоуправления, срок полномочий, депутатов представительных органов местного самоуправления, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления; виды, порядок принятия и вступления в силу нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Устав закрепляет порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, статус и социальные гарантии депутатов, условия и порядок организации муниципальной службы, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью и другие вопросы.