1.2. Сучасні особливості розвитку адміністративної юстиції в Україні;

І світова практика, і вітчизняна практика початку минулого століття показують, що судовий контроль за публічною адміністрацією є невід'ємним атрибутом правової держави, держави, що поважає права та гідність особи. Тому не дивно, що одразу ж після проголошення Україною незалежності у відповідній постанові парламенту було задекларовано потребу створення в Україні адміністративних судів. На той час напевно лише автори цієї постанови та найбільш далекоглядні державні діячі розуміли, що саме адміністративна юстиція здатна стати одним із основних запобіжників від повернення в адміністративно-командне минуле, в якому було досить мало місця для особистої свободи та вільного розвитку особистості.

На сьогодні адміністративна юстиція вже є доконаним фактом, значення якого усвідомлює кожен громадянин. Хоча нерідко лунають закиди про упередженість адміністративних судів та їх політичну заангажованість. Громадяни все ж таки активно звертаються до суду, при чому не лише у процесуальній формі, але й інколи у поєднанні із формами громадського впливу. Пікети та різного роду мітинги біля судів, що розглядають певні правові спори за участю представників пікетуючих, свідчать, що у громадян все ж таки є віра у те, що суддя здатен прийняти самостійне та об'єктивне рішення.

КАС України є правовою основою діяльності судів щодо розгляду адміністративних справ. Уже неодноразово зазначалося про позитивні і негативні зміни до КАС України у зв'язку з прийняттям Закону України «Про судоустрій і статус суддів». [13] Проте, на нашу думку, не можна не зазначити, якою ж є структура головного кодифікованого акту, який регулює здійснення адміністративного судочинства у нашій державі.

КАС України складається з VII розділів та 272 статей. Одним із головних завдань КАС України є упорядкування розв'язання спорів, які виникають між органами влади різних рівнів та фізичними й юридичними особами.

У статті 1 КАС України визначено його призначення, зокрема юрисдикцію, повноваження адміністративних судів щодо розгляду адміністративних справ, порядок звернення до адміністративних судів та порядок здійснення адміністративного судочинства.

Юрисдикцією адміністративних судів щодо вирішення адміністративних справ визначено ст. 17 КАС України, згідно з якою вона поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку із здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, а також у зв'язку з публічним формуванням суб'єкта владних повноважень шляхом виборів або референдуму.

До публічно-правових спорів, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів відносяться:

1) спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності;

2. спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби;

3. спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень;

4. спори, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинних адміністративних договорів;

5) спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України;

6) спори щодо правовідносин, пов'язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму.

У ч. З ст. 17 також визначені публічно-правові справи, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, а саме:

1) що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; [24]

2. що належить вирішувати в порядку кримінального судочинства;

3. про накладення адміністративних стягнень;

4. щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) об'єднання громадян віднесені до його внутрішньої діяльності або виключної компетенції.

У ст. 4 КАС України визначено, що правосуддя в адміністративних справах здійснюється адміністративними судами. [44, С. 123]

Проте, відповідно до положень КАС України, адміністративні справи можуть розглядатися не виключно судами, що мають у своїй назві слово «адміністративний», але й будь-якими іншими судами, до компетенції яких віднесено розгляд адміністративних справ. Таким чином адміністративні справи можуть розглядати:

• місцевий загальний суд;

• апеляційний адміністративний суд;

• Вищий адміністративний суд України;

• Верховний суд України при перегляді судових рішень в адміністративних справах.

Частиною 2 ст. 5 КАС України визначено, що провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи. Також у цій статті визначено особливості провадження в адміністративних справах у сфері державних закупівель, які мають здійснюватися з урахуванням особливостей, визначених Законом України «Про здійснення державних закупівель».

У ст.6 КАС України визначено право на судовий захист, згідно з яким, кожна особа має право в порядку, встановленому КАС України, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Між проголошенням ідеї адміністративної юстиції у 1992 році та початком роботи усієї системи вітчизняних адміністративних судів у березні 2009 року пройдено довгий шлях боротьби. Так, перші десять років на цьому шляху позначені боротьбою за визнання цієї ідеї з боку політиків. Лише у Законі України «Про судоустрій України» [12] від 7 лютого 2002 року Верховна Рада України заклала правові основи під створенням вітчизняних адміністративних судів.

Державна судова адміністрація України належним чином не забезпечувала адміністративні суди технікою, фінансами. У свою чергу Верховний Суд України, який дозволив втягнути себе у політичний конфлікт, також вдавався до різного роду тиску на суддів адміністративних судів: починаючи від так званої «перевірки» організації роботи Вищого адміністративного суду України та деяких інших адміністративних судів до публічних закликів ліквідувати систему адміністративних судів.

Не зважаючи на згадані несприятливі обставини, вітчизняній адміністративній юстиції все ж таки вдалося зайняти належне місце в українському суспільстві. Соціологічні дослідження та судова статистика свідчать, що адміністративні суди користуються довірою з боку громадян. За період із 2005 року кількість позовних заяв зросла більш як у десять разів, кількість апеляційних скарг - більш як у 15 разів, а кількість касаційних скарг - потроїлась. [37, С.547] На якості судових рішень це не позначилось (вона навіть покращилась), проте значно підвищилися тривалість розгляду справ, і, відповідно, строки остаточного поновлення прав позивачів. Не зважаючи на значне підвищення суддями адміністративних судів інтенсивності своєї роботи, залишки невирішених справ невпинно зростали; так, на кінець 2010 року, зокрема, в апеляційних адміністративних судах вони склали - 54 % загальної кількості справ, що перебували на розгляді, у Вищому адміністративному суді України - 67 %.

Ці показники, на нашу думку, були зумовлені такими основними факторами.

По-перше, із року у рік правова якість роботи публічної адміністрації понижується. При чому не тільки і не стільки низових ланок адміністрації, скільки вищих органів влади. Систематичне невиконання державою своїх соціальних зобов'язань перед соціально захищеними верствами населення призвело до того, що кількість соціальних спорів постійно збільшувалась і складає на сьогодні більше половини усіх адміністративних спорів.

По-друге, невиконання державою своїх обов'язків перед особою породило ситуацію, коли особа у відповідь не виконує свої обов'язки перед

державою. Внаслідок цього протягом 2008-2011 р.р. прослідковується чітка тенденція до зростання позовів публічної адміністрації до приватних осіб.

По-третє, перманентна політична криза, у якій перебувала країна протягом останніх 5 років, суттєво загальмувала процес заповнення вакантних суддівських посад у новосформованих окружних та апеляційних адміністративних судах, а також створення для суддів належних умов праці.

По-четверте, ефективність адміністративного судочинства істотно знижували недоліки чинного, у першу чергу, процесуального законодавства, які уможливлювали умисне затягування процесу, невиконання судового рішення тощо.

На сьогодні можна сказати, що негативний вплив деяких зі згаданих факторів знижено, а то й узагалі нейтралізовано, в основному завдяки заповненню вакантних суддівських посад, удосконаленню процесуального законодавства, підвищенню рівня організаційного забезпечення роботи адміністративних судів та істотним законодавчим змінам у сфері судоустрою та статусу суддів.

Також на основі напрацювань суддів адміністративних судів було підготовлено та прийнято зміни до КАС України.

«Так, з метою припинення чисельних випадків відкладення розгляду справи через неявку учасників процесу, про яких нема відомостей, що їм вручені судові повістки, КАС України доповнено наступними положеннями:

- про можливість виклику учасників процесу до суду шляхом надсилання їм тексту повістки електронною поштою; [7]

- про можливість продовження розгляду справи у разі повторного неприбуття відповідача, який не є суб'єктом владних повноважень і був належним чином повідомлений про дату, час та місце судового розгляду; [7]

- про можливість розгляду справи у порядку письмового провадження, якщо прибули не всі особи, які беруть участь у справі, хоча і були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового розгляду, немає потреби заслухати свідка чи експерта. [7]

Для того, щоб суддя менше відволікався на прості за фактичним та юридичним змістом справи в адміністративному судочинстві, запроваджено скорочене провадження. У порядку цього провадження вирішуватимуться справи про: зобов'язання суб'єкта владних повноважень вчинити певні дії щодо розгляду звернення приватної особи; про зобов'язання призначити та здійснити соціальні виплати; про припинення юридичних осіб чи фізичних осіб-підприємців; про стягнення грошових сум, які ґрунтуються на рішеннях суб'єкта владних повноважень, щодо яких завершився встановлений цим Кодексом строк оскарження.

Кількість адміністративних позовів передбачається скоротити за допомогою інституту судового рішення, яким суд має можливість контролювати виконання суб'єктом владних повноважень постанови, що ухвалена проти нього. Відтепер приватна особа-позивач, яка вважає, що відповідач виконує постанову у справі неналежно, може оскаржити відповідне рішення чи дію тут же, на стадії виконання судового рішення, не звертаючись до суду із новим позовом. [7]

У свою чергу кількість апеляційних та касаційних скарг буде зменшена за допомогою низки процесуальних фільтрів. Так, запроваджуються заборона на апеляційне оскарження судових рішень у справах з приводу рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень щодо притягнення до адміністративної відповідальності, [7] а також заборона на касаційне оскарження судових рішень, ухвалених у порядку скороченого провадження.

На прискорення судового процесу спрямовані зміни, якими істотно обмежено можливість апеляційного суду повертати справу на розгляд до суду першої інстанції: повертати можна лише ті справи, у яких предметом апеляційного перегляду є ухвали, що перешкоджають подальшому провадженню у справі. Це значно скоротить кількість випадків безпідставного повернення справ із апеляційних судів до місцевих судів.

З метою посилення інституційної спроможності адміністративних судів Вищий адміністративний суд України вжив таких заходів.

По-перше, суддями та працівниками ВАСУ систематично проводились перевірки стану організації здійснення правосуддя в окружних та апеляційних адміністративних судах.

По-друге, налагоджено систему інформаційно-аналітичного та методичного забезпечення Вищим адміністративним судом України діяльності нижчих судів (зокрема, шляхом підготовки та доведення до відома суддів інформаційних та оглядових листів із актуальних питань адміністративного судочинства; підготовки та ухвалення рекомендаційних роз'яснень; проведення семінарів; оперативного доведення до відома суддів судів нижчого рівня судових рішень ВАСУ та Верховного Суду України). [83, С.543]

По-третє, започатковано створення Єдиного інформаційного простору адміністративної юстиції, який забезпечить обмін електронними даними між адміністративними судами.

Зі слів голови ВАСУ Олександра Пасенюка, зміни, внесені до КАСУ

мали б сприяти покращенню ситуації у державі, проте... Розглянемо детальніше, яким чином вносилися зміни в КАС України, і чи дійсно вони сприятимуть розвитку адміністративної юстиції в Україні. [69, С. 15]

Так, 27 липня 2010 року Президент України підписав прийнятий в

новій редакції Закон України «Про судоустрій та статус суддів» [13] ( далі - Закон), що визначив правові засади організації судової влади та здійснення правосуддя в Україні.

Створено Вищий спеціалізований суд України з розгляду цивільних і кримінальних справ, який діє як суд касаційної інстанції. В такий спосіб ліквідовується інститут подвійної касації та забезпечується єдиний підхід до розгляду справ у касаційному порядку.

Закон запровадив нову процедуру призначення судді на посаду вперше. Змінена процедура притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності. Передбачено принцип «фінансової автономії» для кожного суду загальної юрисдикції.

Відтепер, кожний суд загальної юрисдикції є окремим розпорядником бюджетних коштів, що має унеможливити втручання в його діяльність при виділенні бюджетних коштів та їх використанні.

Новий Закон об'єднав у собі майже всі норми, які стосувалися правового регулювання діяльності суду і суддів в Україні, таким чином здійснивши уніфікацію права, яке визначає їх статус і роль у державі. У зв'язку з вищезазначеним новим Законом визнаються такими, що втратили чинність, Закони України «Про судоустрій України», «Про статус суддів» та «Про порядок обрання на посаду та звільнення з посади професійного судді Верховною Радою України».

Зрозуміло, що очевидність цих змін пояснюється самими нормами Закону, що розглядається, оскільки зміна правового статусу суду і суддів безпосередньо впливає на їх процесуальну роль в контексті провадження ними судочинства. Однак, на нашу думку, неприємною і надто частою стала звичка парламенту при прийнятті нових законів ними ж вносити корективи в цілу низку старих. Мало того, що це суперечить засадничим правилам законодавчої техніки, це ще й робить оперування новим Законом, його застосування на практиці в умовах, коли обсяг його прикінцевих положень майже такий самий, як і сам закон, уповільненим і незручним. Куди більш доцільним було б вміщення зазначених норм в окремому Законі «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв'язку з прийняттям Закону України «Про судоустрій і статус суддів». [13] Така формула відповідала б вже усталеній нормотворчій практиці, а до того ж, внесла б більшої чіткості й ясності в зміст тих норм, які пропонується змінити.

Таким чином, не можна говорити про однозначно позитивні зміни, які були внесені до КАС України. Якщо ж говорити про КАС України в принципі і його значення для розвитку адміністративної юстиції в Україні, то слід зазначити наступне.

З прийняттям КАС України процедура захисту громадянами своїх прав, свобод та законних інтересів стала значно простішою, при цьому фізичні і юридичні особи та суб'єкти владних повноважень стали рівними в адміністративному процесі. Ураховуючи, що право кожного оскаржувати в суді рішення, дії чи бездіяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб було і залишається важливою гарантією реалізації конституційного принципу відповідальності держави за свою діяльність перед людиною, лише з прийняттям КАС України громадяни отримали реальну можливість захищати свої права, свободи та законні інтереси від порушень з боку публічної адміністрації.

В Україні адміністративна юстиція представлена загальними судами і спеціалізованим адміністративним судочинством. [43, С. 345]

Запровадження адміністративної юстиції такого зразка спрямовано на:

- посилення відповідальності суб'єктів владних повноважень за свою діяльність перед особою, а також підвищення гарантій захисту прав, свобод та інтересів особи від свавілля з боку влади;

- підвищення ефективності процедури судового вирішення адміністративних справ внаслідок урахування специфіки публічно-правових відносин;

- покращення якості вирішення адміністративних справ внаслідок спеціалізації суддів і суддів.

Отже, сьогодні можна із впевненістю сказати, що Україна має адміністративну юстицію, вона розвивається і вдосконалюється.

Сучасна адміністративна юстиція - це гарантований державою та закріплений чинним законодавством спеціальний спосіб захисту приватними особами своїх прав, свобод та законних інтересів від неправомірних дій

( бездіяльності) та рішень суб'єктів владних повноважень ( органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб), який полягає у розгляді та вирішенні публічно-правових спорів системою адміністративних судів.

РОЗДІЛ 2. Сутність та організаційні моделі адміністративної юстиції