Розділ 3. Адміністративне судочинство в Україні

3.1. Напрямки вдосконалення правового регулювання механізму судового розгляду адміністративно-правових спорів;

Створення в Україні системи адміністративних судів в межах проведення судової й адміністративної реформ повинно супроводжуватися виділенням з цивільного процесу норм, які регулюють судове провадження в адміністративних справах та кодификацією адміністративно-процесуального законодавства.

Адміністративне судочинство має бути регламентоване окремим кодексом. Це зумовлено насамперед тим, що, видячи з правової природи адміністративних спорів, діяльність адміністративних судів має бути заснована на дещо інших принципах, ніж ті, що існують у цивільному та господарському судочинстві. Тому наступним кроком після законодавчого визначення організації адміністративних судів має стати прийняття Адміністративного процесуального кодексу, який би став правовою основою діяльності адміністративних судів.

Уявляється доцільною розробка і прийняття поряд з Адміністративним процесуальним кодексом України таких процесуальних законів, як Кодекс загальних правил адміністративних процедур, покликаних створити правову основу діяльності адміністративних судів україні та механізм розгляду інших індивідуально-конкретних справ, що виникаютьіз адміністративно-правових відносин.

Уявляється, що відповідно до Конституції України, [1] Закону України “Про судоустрій”, а також згідно з традицією кодифікації адміністративного права України АПК повинен починаться із “Загальних положень”, мета яких – встановити норми загального характеру, що застосовуються до всіх правовідносин у сфері адміністративної юстиції. На нашу думку, даний розділ повинен включати положення про призначення АПК, визначення понять і термінів, використовуваних у кодексі, поняття адміністративних судів, завдання адміністративного судочинства, основні положення про законодавство щодо адміністративного судочинства, дію його в часі і просторі, принципах здійснення правосуддя адміністративними судами – загальні для усіх форм судово-процесуальної діяльності і специфічні для адміністративного судочинства. [40, С. 608]

Особливо необхідно підкреслити, що АПК встановлює порядок судового розгляду звернень (заяв) фізичних та юридичних осіб, незалежно від форм власності, щодо відповідності Конституції України та законам України правових актів, рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових та службових осіб.

На нашу думку, АПК, зважаючи на виняткову роль адміністративної юстиції у житті громадянського суспільства, повинен передбачити що завданням адміністративного судочинства є розгляд у повній відповідності із законодавством України адміністративних судових справ, що виникають із публічно-правових відносин між громадянами, юридичними особами, з однієї сторони, та органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності, об’єднаннями громадян, посадовими чи службовими особами, – з іншої.

АПК має регламентувати принципи здійснення адміністративного судочинства в адміністративних судах, а саме здійснення адміністративного судочинства тільки судом; верховенство права; законність; право на судовий захист; самостійність судів і незалежність суддів; офіційність дослідження та з’ясування обставин справи; рівність учасників судового процесу перед законом і адміністративним судом; забезпечення учасникам судового процесу права на правову допомогу; гласність судового процесу та його повне фіксування технічними засобами; змагальність сторін; право на оскарження судового рішення; обов’язковість рішень адміністративного суду. [37, С. 547]

АПК повинен містити розділ щодо організації діяльності адміністративних судів, закріпити повноваження і склад адміністративного суду, визначити підсудність адміністративних судів – предметну і інстанційну, порядок зміни підсудності адміністративних справ, підвідомчість адміністративних справ адміністративним судам, положення про розгляд адміністративної справи, відводи, заходи по забезпеченню порядку в адміністративному суді, питання, пов'язані з викликом до адміністративного суду, строки звернення до адміністративного суду, судові витрати і механізм фіксації судового процесу у відповідності зі ст. 129 Конституції України [1] щодо повного фіксування судового процесу технічними засобами.

Особливо необхідно підкреслити, що адміністративному суду підвідомчі справи, по спорах, що виникають із публічно-правових відносин фізичних та юридичних осіб з органами державної влади, органами місцевого самоврядування, посадовими та службовими особами.

В АПК необхідно визначити повноваження адміністративного суду. До таких зокрема можуть бути віднесені справи щодо:

1) розгляду спорів, пов’язаних з оскарженням у судовому порядку рішень, дій або бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, незалежно від форм власності, об’єднань громадян, посадових чи службових осіб;

2) звернень у випадках, передбачених законами України про вибори та референдуми;

3) звернень на дії органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, пов’язаних із порушенням ними підстав, меж повноважень чи виконання їх у спосіб, не передбачений Конституцією та законами України;

4) звернень у спорах про надання притулку;

5) звернень у спорах про надання послуг дипломатичними і консульськими представництвами України за кордоном

6) звернень у спорах, що виникають під час проходження державної служби; [81, С. 218]

На нашу думку, адміністративний суд не повинен мати повноважень щодо розгляду звернень про відповідність Конституції України та законам України постанов Верховної ради України, указів та розпоряджень Президента України, постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим, нормативно-правових актів Ради міністрів Автономної Республіки Крим, міністерств, інших центральних органів виконавчої влади.

Відповідно до вищевикладеного в АПК необхідно включити розділ щодо особливостей адміністративного судочинства в адміністративних судах по першій інстанції.

Чітко необхідно визначити справи, щоне підлягають розгляду в адміністративних судах. На нашу думку, це такі, як:

1) публічно-правові спори, щодо яких Конституцією України визначено повноваження Конституційного Суду України; [24, С. 136]

2) справи, що виникають із правових відносин, урегульованих Кримінальним кодексом України, Цивільним кодексом України, Кодексом України про адміністративні проступки та Кодексом законів про працю України, щодо яких передбачено інший порядок судового розгляду;

3) господарські спори та справи про банкрутство, щодо яких передбачено інший порядок судового розгляду;

4) заяви щодо внутрішньої діяльності політичних партій, церкви, релігійних організацій, заяви на акти та дії об’єднань громадян, які відповідно до закону, статуту (положення) належать до їх внутріорганізаційної діяльності або їх виключної компетенції.

Важливим вбачається розділ Кодексу, в якому мають визначитися положення щодо процесуального статусу учасників адміністративного судочинства – сторін судового процесу, їх представників, прокурора, а також інших учасників судового процесу – секретаря судового засідання, експерта, фахівця, перекладача і свідків. Необхідно відмітити нововведення, запропоноване укладачами проекту АПК: до учасників судового процесу віднесений судовий розпорядник – особа, наділена повноваженнями щодо забезпеченняналежних умов, необхідних для провадження в адміністративній справі, зокрема, виклику сторін до адміністративного суду, забезпеченню належного порядку в судовому засіданні, приведенню до присяги експерта, фахівця, перекладача, свідків. Вимоги судового розпорядника, пов'язані з виконанням покладених на нього завдань, є обов'язковими для всіх учасників судового процесу.

На нашу думку, АПК не повинен містити матеріальних норм адміністративного права, а саме норму, яка б встановлювала відповідальність за неповагу до адміністративного суду, оскільки така відповідальність вже передбачена Кодексом України про адміністративні правопорушення. [60]

Важливими є проблеми щодо визначення порядку апеляційного і касаційного перегляду судових рішень, що не набрали законної сили, а також перегляд судових рішень Вищого адміністративного суду України, пов'язаних з винятковими обставинами (у порядку повторної касації Верховним Судом України), та перегляд у зв’язку з нововиявленими обставинами судових рішень, що набрали законної сили. [83,С.543] Таким чином, доцільно включити до АПК відповідній розділ щодо “Перегляду судових рішень”. В апеляціному суді провадження зі з’ясуванням обставин справи повинно повторюватись у повному обсязі. Необхідно передбачити можливість надання в апеляційній інстанції нових доказів. Далі здійснюється перегляд справи з правової точки зору. Це означає, що претензії можуть бути визнані апеляційним судом і в тому разі, якщо їх не бачили ні адміністративний орган, ні суд. Якщо апеляційний суд вважає, що апеляційна скарга є необгрунтованою, він може своєю постановою відхилити її.

Адміністративний суд касаційної інстанції під час розгляду касаційної скарги повинен мати право:

1) залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення місцевого чи апеляційного адміністративного суду – без змін;

2) скасувати рішення місцевого чи апеляційного адміністративного суду повністю або частково і направити справу на новий апеляційний розгляд у той же адміністративний суд в іншому складі суддів або в інший адміністративний суд; [51, С. 195]

3) скасувати рішення місцевого чи апеляційного адміністративного суду повністю або частково, залишити скаргу без розгляду або закрити адміністративне провадження у справі із залишенням без зміни рішення місцевого чи апеляційного адміністративного суду;

Проблемним є питання щодо регламентування порядку звернення рішень адміністративного суду до виконання, оскільки вони носять особливий характер. Безумовно, що рішення або ухвала адміністративного суду виконується після набрання ним законної сили на підставі виконавчого листа, виданого адміністративним судом, який прийняв рішення у справі. Адміністративний суд може призначити строк для виконання рішення адміністративного суду, який обчислюється з дня набрання рішенням чи ухвалою законної сили. Рішення або ухвала адміністративного суду, у випадках, передбачених законом, виконується негайно, або якщо сам адміністративний суд, у випадках передбачених законом, пред’явив рішення чи ухвалу адміністративного суду до негайного виконання.

Прийняття Адміністративного процесуального кодексу України поряд з визначенням системи адміністративних судів у цілому завершить формування національної адміністративної юстиції відповідно до європейських і світових стандартів. Про необхідність прийняття низки кодифікованих законодавчих актів в Україні, у тому числі адміністративного процесуального кодексу, було зазначено в Рішенні № 190 Парламентської Асамблеї Ради Європи від 26 вересня 1995 р.

На нашу думку, процедура адміністративного судочинства має бути відносно простою і менш формальною у порівнянні з цивільним процесом і повинна регулюватися крім Адміністративного процесуального кодексу, можливо, і спеціальним Законом України “Про адміністративні суди”, який би включав наступні важливі положення організації і діяльності адміністративних судів в Україні:

- поняття адміністративного суду;

- принципи його організації і діяльності;

- систему адміністративних судів в Україні (місцеві, апеляційні, Вищий адміністративний суд), їх компетенцію;

- повноваження голів і заступників голів адміністративних судів усіх рівнів;

- правовий статус судді адміністративного суду, а також інші питання, пов'язані з діяльністю адміністративних судів, зокрема створення суддівського самоврядування в системі адміністративних судів – зборів, конференцій, з'їздів;

- створення Консультаційної ради при Вищому адміністративному суді – органу, що займаєтьсяпо підготовкоюнауково-обґрунтованих рекомендацій з питань організації і діяльності адміністративних судів, удосконаленням чинного законодавства, у тому числі адміністративно-процесуального. [83, С. 543]

На нашу думку, АПК, зважаючи на виняткову роль адміністративної юстиції у житті громадянського суспільства, повинен передбачити, що завданням адміністративного судочинства є розгляд у повній відповідності із законодавством України адміністративних судових справ, що виникають із публічно-правових відносин між громадянами, юридичними особами, з однієї сторони, та органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності, об’єднаннями громадян, посадовими чи службовими особами, – з іншої.