77. Государственное управление в России в XVII столетии.

7 января 1598 г. со смертью бездетного царя Федора Ивановича пресеклась многовековая династия Рюриковичей. После кратковременного правления патриарха Иова и боярской Думы и пострижения в монахини царицы Ирины, соперничества различных претендентов на Земском соборе 18—21 февраля по инициативе патриарха Иова царем был избран брат царицы и фактический правитель России Борис Годунов.

Первоначально ситуация развивалась благоприятно для Бориса Годунова. Тяжелый хозяйственный кризис 60—80 гг. XVI в. сменился частичной, но очевидной стабилизацией экономики в 90-е гг. и первые два года XVII в. Успешными оказались внешнеполитические акции царя (отвоевание в 1590—1593 гг. у Швеции городов на Прибалтийском побережье), а властная элита и дворянство в целом консолидировались вокруг монарха, оппозиционные боярские клики были разгромлены и нейтрализованы. Это позволило провести меры по смягчению карательной политики и либерализации режима (амнистии, ограничение казней, уступки почти всем социальным слоям; и т.п.). Но в 1601—1603 гг. большую часть России поразили неурожаи, вызванные затяжными дождями, и невиданный голод, унесший сотни тысяч жизней. Следствием стал крах экономики и взрыв латентно развивающихся социальных и политических противоречий. Ответственность за бедствия, обрушившиеся на страну, в массовом сознании возлагались на царя и объяснялись Божьим наказанием за его неправедность.

Появившиеся сомнения относительно законности новой династии подрывали авторитет царской власти и всего государственного механизма России. Начинается борьба за власть в правящей элите между различными аристократическими и дворянскими группировками, что усугубляет кризис всей системы управления.

Крайняя социальная и политическая неустойчивость русского общества, растущее противостояние сословий и многочисленных социальных групп, интриги папства, вмешательство в дела Московского царства католической Речи Посполитой, протестантской Швеции и мусульманского Крымского ханства стали катализатором неизбежного социального взрыва, который вылился в Великую Смуту. Борис Годунов попытался подавить недовольство открытым террором и усилением политического сыска, опираясь на широкие слои дворянства.

В этих условиях появление самозванца — чудом спасшегося царевича Дмитрия — подорвало процесс легитимации новой династии. В русских приграничных районах происходит переход на его сторону местного населения и сдача южных крепостей и городов (Чернигов, Путивль, Рыльск и др.). Здесь он создает параллельную систему власти (боярская Дума, приказы, воеводы и т.п.).

Смерть Бориса Годунова приводит к признанию самозванца ведущими боярскими родами и переходу на его сторону правительственных войск. Эмиссары Лжедмитрия в Москве смогли добиться сначала низложения царя Федора Борисовича, а затем убийства его и матери, ссылки патриарха Иова и всей родни бывшего царя. 20 июня 1605 г. восторженно встреченный Лжедмитрий вступает в Москву. Попытки Лжедмитрия I консолидировать русское общество и властную элиту путем компромиссов успеха не имели. Наглое и высокомерное поведение польских шляхтичей вызвало всеобщее возмущение москвичей и русской знати. На фоне роста антипольских настроений В.И. Шуйскому, поддержанному дворянами, удалось осуществить заговор, в ходе которого царь-самозванец был убит 17 мая 1606 г., свергнут марионеточный патриарх грек Игнатий, многие дворы, особенно иноземцев, были разграблены.

19 мая 1606 г. царем был “выкрикнут” на Красной площади В.И. Шуйский. В присяге Василий Шуйский ограничивал свою власть в пользу боярской Думы. Юго-запад России отказался признать установление олигархического боярского правления во главе с Василием Шуйским. Восстание, называемое иногда крестьянской войной под руководством И.И. Болотникова (1606—1607 гг.), было апогеем гражданской войны в России.

В конце лета 1607 г. в г. Стародубе объявляется Лжедмитрий II. Он объединил разбитые отряды Болотникова, усилил их польскими наемниками, казаками И.М. Заруцкого и, разбив царского брата воеводу князя Д.И. Шуйского, подошел к Москве и расположился в Тушино. Вновь образовались две параллельные системы власти — в Москве и Тушино, контролировавшие разные регионы страны.

Видные представители русских тушинцев (Салтыковы, князья Масальский, Хворостинин и др.) заключают в феврале 1610 г. договор о предварительном избрании царем королевича Владислава — сына польского короля при условии сохранения самостоятельности Московского царства и православия. Появление третьего властного центра окончательно расшатывает российскую государственность.

Весной 1611 г. оформляется первое ополчение из разных концов русской земли. Во главе стоял совет ополчения, выполнявший роль Земского собора, в руках которого была законодательная, судебная и частично исполнительная власть. Исполнительную власть возглавили П. Ляпунов, Д. Трубецкой и И. Заруцкий и начали воссоздавать приказы. Внутренний конфликт общеземского ополчения с казаками, убийство последними Ляпунова и неудачное восстание в Москве привели к распаду ополчения.

В Нижнем Новгороде земский староста К. Минин и князь Дмитрий Пожарский осенью 1611 г. создают второе ополчение с целью освободить Москву и созвать Земский собор для избрания нового царя. Второе ополчение берет на себя функции государственного управления, создает в Ярославле Совет всей земли, в который входили выборные от духовенства, дворянства, служилых людей по прибору, горожан, дворцовых и черносошных крестьян, формирует приказы. В ноябре 1612 г. Пожарский созвал грамотами представителей городов и сословных групп, включая казаков и черносошных крестьян, на Земский собор для избрания царя. В январе—феврале 1613 г. состоялся один из самых представительных в истории России Земских соборов, на котором после длительных споров царем единогласно сословными делегациями был избран Михаил Романов. Колеблющаяся, неустойчивая политика боярской Думы сменяется твердой властью. Царь и патриарх в равной степени пользовались титулом “великий государь”. Фактически власть сосредоточилась в руках патриарха Филарета, который энергично использовал ее для укрепления как государственной, так и духовной власти.

В XVII в. окончательно складывается национальная форма монархии — самодержавие. Хотя все самодержцы XVII в. династии Романовых избирались Земскими соборами (исключением было воцарение Федора Алексеевича в 1676 г., для которого оказалось достаточно решения боярской Думы), источником их власти было не сословное волеизъявление, а Бог. С XVII в. осуществляется миропомазание на царство.

Со второй половины XVII в., в царствование Алексея Михайловича, усиливаются централизация и бюрократизация государственного управления.

На протяжении всего XVII в. сохраняется значение боярской Думы как высшего совета при царе. Функции Думы не были четко определены, основывались на обычном праве, традиции. К ее компетенции относились вопросы внутренней и внешней политики, суда и администрации. Отдельные самостоятельные указы царя, как правило, объясняются необходимостью оперативного решения какого-либо вопроса или его относительной незначительностью, а боярские приговоры без указа царя — соответствующим поручением или междуцарствием.

Оставаясь аристократическим органом, Дума постоянно увеличивала свой состав за счет низших чинов — думных дворян и думных дьяков, корпус которых формировался на основе не принципа родовитости, а по личным служебным заслугам. Из состава боярской Думы стала выделяться “ближняя дума” из особо доверенных лиц царя (в том числе не имеющих думского чина), с которыми он предварительно обсуждал и принимал решения по вопросам государственного управления. В середине XVII в. роль Боярской думы постепенно снижается.

К системе высших органов государственной власти относились Земские соборы, роль которых в первой половине XVII в. значительно возросла. Земские соборы заседали и участвовали во всех важнейших государственных актах. Среди рассмотренных вопросов: избрание царя, изменения в законодательстве, налогообложение, вопросы внешней политики и присоединения новых территорий и т. п. Земские соборы не имели четкого регламента, численности и состава. Они носили функциональный характер, и на собор созывались необходимые для решения конкретного вопроса представители сословий и территорий. В заседаниях собора обязательно участвовали царь или его представитель, боярская Дума и церковный собор. Инициатива созыва собора исходила от царя, боярской Думы или предшествующего Земского собора. После 1653 г. деятельность соборов затухает.

К середине XVII в. самодержавие окрепло, были восстановлены механизмы государственного управления. Важнейшим индикатором стало принятие Земским собором 1649 г. Соборного уложения. Не имеющий аналогов в то время по своему объему (почти 1000 статей) — это последний общерусский кодекс, базирующийся на религиозно-православном понимании политических и правовых процессов. В кодексе провозглашался принцип равного суда для всех чинов, защищалась любая личность, но с учетом ее сословного статуса. Уложение юридически оформило крепостное право, объявив бессрочный сыск беглых и прикрепило посадское население к городам, ликвидировав беломестные слободы, которые были освобождены от посадских повинностей. Особо опасными определялись преступления против религии, затем шли государственные преступления против порядка управления.

Уже в первые годы правления династии Романовых восстанавливается приказная система, постепенно внедряемая во все отрасли управления, хотя первоначально сама система приказов не претерпела кардинальных изменений. В первой половине XVII в. государство столкнулось с тяжелым финансовым положением как результатом разрухи после Смуты. Это повлекло за собой усиление фискальной деятельности приказов. Завершается оформление четвертных приказов, созданы новые постоянные и временные центральные учреждения, ведавшие сбором налогов — Новая четверть (1619), приказ Большой казны (1621). Особый блок составляли приказы дворцово-финансового управления. Приказ Большого дворца ведал содержанием дворца, а также населением и землями, разбросанными по всей стране, обязанными доставлять это содержание, судил привилегированных лиц, освобождаемых царем от суда обыкновенных органов. Укрепление власти царя, необходимость крайней мобилизации сил нации, а также проведение в жизнь норм Уложения 1649 г., прозвучавших на Соборе пожеланий сословий потребовали преобразований в приказной системе. Среди этих преобразований следует отметить попытку объединить все вопросы финансового характера в укрупненном приказе Большой казны. Следствием реформ стал переход в финансовом управлении от территориального к системному принципу. Широко практиковалось объединение приказов в группы с подчинением их отдельным, близким к царю лицам. В связи с преобразованиями количество приказов стабилизируется на уровне 37—38 (но дворцовых учреждений сокращение не коснулось). В то же время приказы превращаются, в отличие от первой половины XVII в., в крупные учреждения с большим штатом и сложной структурой. Появляются приказные люди — специальная, сформировавшаяся в XVII в. в сословную группа служилых людей, основной обязанностью которых была работа в государственных учреждениях в центре и на местах.

Все приказные люди вне зависимости от их происхождения были включены в структуру служилого сословия русского общества, пользовались соответствующими правами и привилегиями. Но занимали приказные люди в нем особое место, создавая свою систему чинов, параллельную общей, но не связанную с родовитостью происхождения. К середине XVII в. происходит выделение гражданской службы из службы вообще, которая была преимущественно военной. Обязанности приказных людей разделились к середине XVII в. на “государеву службу” (рассматривалась как почетная — в полках, посольствах) и “приказную работу” (текущая работа в приказах и приказных избах — непочетная, с оттенком подневольности). Вокруг приказной работы складывается гражданская служба как отрасль государственной службы.

Основной административно-территориальной единицей России становятся с конца XVII в. уезды, которые делились на станы и волости. С начала XVII в. происходит вытеснение характерного для XVI в. “земского начала” приказно-воеводским управлением. После окончания Смуты воевод стали назначать (обычно на 1—2 года) царь и боярская Дума, иногда с учетом пожеланий местного населения. Воеводы получают право контроля за губными и земскими избами без права вмешательства в сферу их деятельности, но во второй половине XVII в. это ограничение для воевод было снято. Однако полного подчинения местного самоуправления воеводскому управлению не произошло — в финансовом и экономическом управлении земские власти были независимы. Другой задачей воевод было набор на военную службу служилых людей из дворян и детей боярских. Для этого воеводой составлялись списки и велся учет, проводились смотры, проверялась готовность к службе. Воевода направлял военнослужащих на места службы, которые определялись Разрядным приказом. В его обязанности входило наблюдение за состоянием крепостей.

С 1630 г. в России началось создание полков регулярного строя — солдатских, рейтарских, драгунских. Через 20 лет после этого стали проводить наборы из крестьян и посадских людей. Постепенно росла численность солдат и стрельцов, в то время как роль поместной конницы снижалась. Численность солдат резко возросла. На службу в русскую армию начали поступать иностранцы. Стало единообразным вооружение полков.

XVII в. — время стремительного расширения территории России, превращения ее в великую континентальную империю. Она занимает срединное положение между двухвекторной западно-христианской цивилизацией (католические и протестантские государства), исламской и дальневосточной цивилизациями, что объективно превращает ее в важнейший субъект мировой политики, но не включенный активно в европейские противоречия. Правительство поощряло как государственную колонизацию присоединяемых земель служилыми людьми, так и казачье-крестьянскую колонизацию.

Значительную автономию получила Украина, вошедшая в состав России после решений Земского собора (1653 г.), Переяславской рады (1654 г.) и войны с Речью Посполитой (1654—1667 гг.). Управление Украиной осуществлял первоначально Посольский, а с 1662 г. — Малороссийский приказ. Украина в основном сохраняла возникшую в годы освободительной борьбы систему управления. Главой Украины являлся гетман, избираемый казачьей радой и утверждаемый царем. Он осуществлял верховные управление и суд. Совещательным органом была старшинская рада в составе казачьей элиты: генерального судьи, генерального писаря, генерального обозного, войскового подскарбия, двух генеральных есаулов и др.

В царствование царя Алексея Михайловича возникают противоречия между укрепившимся самодержавием и церковью. Стремление светской власти поставить под контроль хозяйственную деятельность церкви (создание Монастырского приказа), ограничить монастырское землевладение, судебный, фискальный иммунитет монастырей и белого духовенства встретили сопротивление церковных иерархов, патриарха Никона. Конфликт совпал с расколом церкви в результате реформы патриарха Никона по приведению богослужебных книг и обрядов в соответствие с греческими оригиналами. Духовный раскол ослабил позиции церкви. Попытка Никона оказать давление на царя отказом от патриаршества завершилась лишением его сана и ссылкой Вселенским собором 1666 г. Церковь начинает попадать, несмотря на ликвидацию Монастырского приказа, в прямую зависимость от государства, что является одним из индикаторов эволюции самодержавия в сторону абсолютной монархии.