80. Система государственного управления в России в 1801-1855 гг.

Павел I свергнут и убит в результате кровавого дворцового переворота 11 марта 1801 г. с участием сына-наследника. На российский престол вступил Александр I (1801 — 1825). Александром I были восстановлены Жалованные грамоты дворянству и городам. Была создана внесословная система учебных заведений, созданы новые университеты, практически во всех городах открыты гимназии, во многих уездных городах — уездные и приходские училища, учреждены лицеи для подготовки высших чиновников Российской империи, в том числе знаменитый Царскосельский. Были расширены права купцов, мещан и казенных крестьян — им разрешали покупать у помещиков незаселенные земли, что разрушило монополию дворянства на владение землей. Кроме

того, улучшилось положение крепостных крестьян — помещики уже не могли, как раньше, ссылать своих крепостных в Сибирь без суда и следствия и получили возможность освобождать своих крепостных, причем обязательно с землей.

В конце 1809 г. М.М.Сперанский представил Александру I план государственных преобразований. Он рекомендовал дать стране конституцию при сохранении института самодержавия. Важнейшими характеристиками российской политической системы должны были стать законность, выборность определенной части чиновников и их личная ответственность, практическое воплощение в жизнь принципа разделения властей, расширение политических прав купцов, мещан и государственных крестьян, которые наряду с дворянами должны были выбирать законодательную Государственную думу и распорядительные волостные, окружные и губернские думы, а также судебные органы. Исполнительная власть должна быть сосредоточена в министерствах; предполагалось, что министры и высшие чиновники местной администрации будут назначаться царем. Высшей судебной инстанцией становился Сенат. Высшим учреждением при императоре должен был стать Государственный Совет, в котором сосредоточивались все законодательные, исполнительные и судебные функции и который становился связующим звеном между императором и всеми государственными структурами. Члены Государственного Совета назначались царем. Проект Сперанского также предусматривал возможность повышения социального статуса людям из низших сословий за личные заслуги.

Из всех предложений Сперанского были приняты лишь несколько: в 1809 г. издан указ о придворных званиях, согласно которому служба при дворе не давала никаких привилегий, а лица, имеющие придворные звания, были обязаны поступить на гражданскую или воинскую службу. Все чиновники должны были иметь соответствующее образование, если образование было домашним, надо было сдать определенные экзамены «на чин». В 1810 г. был создан Государственный Совет, а с 1811 г. начал действовать важный законодательный акт, определяющий основные принципы организационного устройства министерств и порядок их деятельности - «Общее учреждение министерств». Принятие этого документа завершило министерскую реформу, начало которой относилось к 1802 г.

Государственный строй Российской империи в годы правления Александра I выглядел следующим образом: император, имевший всю полноту власти, опирался на разветвленный чиновничий аппарат; высшим совещательным органом при императоре с 1801 по 1810 гг. был Непременный Совет, в который входили 12 человек, назначаемых царем. В 1810 г. Непременный Совет был упразднен, и высшим законосовещательным органом стал Государственный Совет. Председателем Государственного Совета был император. Общее количество членов Совета составляло от 40 до 80 — в их состав входили все министры и некоторые другие высшие чиновники, часть членов Совета назначалась императором по своему усмотрению. Главная задача Государственного Совета была определена как приведение всей правовой системы страны к единообразию. Государственный Совет включал пять департаментов — дел военных, дел гражданских и духовных, законов государственной экономии. В 1831 г. — в период правления Николая I — к ним был добавлен еще один — департамент царства Польского

В 1802 г. был издан указ об учреждении вместо коллегий министерств: военного, морского, иностранных дел, юстиции, внутренних дел, финансов, коммерции, народного просвещения. В период с 1802 по 1812 гг. аппарат министерств состоял из департаментов, функции которых заключались в сборе сведений по профильным направлениям, обработке собранной информации, подготовке справок, докладов и отчетов, выработке наиболее целесообразных решений по текущей ситуации, составлении планов развития на будущее. Важнейшей задачей министерств была организация работы с подведомственными местными органами власти — министерские чиновники разрабатывали для местных исполнительных органов инструкции, в соответствии с которыми те строили свою работу, а также проводили регулярные проверки их деятельности. Министерства определялись как высшие органы исполнительной власти, власть министров — как высшая исполнительная. Министры назначались императором и подчинялись непосредственно верховной императорской власти.

Для решения межведомственных вопросов созывались совещания министров. С 1812 г. совещания министров были организационно и законодательно оформлены как Комитет министров. В его состав входили министры, а также председатели департаментов Государственного Совета, государственный секретарь и некоторые лица по особому назначению императора. Председатель Комитета министров одновременно был и председателем Государственного

Совета и назначался царем. Комитет министров рассматривал вопросы управления страной в целом, подбора кадров для высших должностей в государстве, проекты новых указов, заключения по ним, отчеты министерств и предложенные ими законопроекты, анализ ситуации в стране. Решения Комитета министров получали силу после утверждения их императором.

Высшим судебным органом Российской империи был Сенат, однако эти его функции четко обозначились не сразу. В самом начале XIX в., в 1802 г., Александром I была предпринята попытка придать Сенату важные управленческие функции: Сенат был объявлен верховным учреждением империи и в соответствии с этим должен был контролировать деятельность коллегий и губернаторов, проводить ревизии деятельности местных органов власти, для чего

собирал и обобщал необходимые материалы, которые затем передавал в случае необходимости компетентным органам. Кроме того, на Сенат были возложены функции конституционного суда, т.е. Сенат должен был представлять императору информацию о несоответствиях издаваемых указов существующим. Однако эта попытка оказалась неудачной, и постоянно шел процесс сужения компетенции Сената, который из высшего органа суда и надзора за правительственными учреждениями превратился в 20-е гг. XIX в. в высший судебный орган империи. Департаменты Сената являлись высшими апелляционными инстанциями для судов губерний. В состав каждого департамента входили несколько сенаторов, назначаемых царем, а также несколько генералов, а во главе каждого департамента стоял обер-прокурор. Число департаментов Сената к середине XIX в. увеличилось до 12.

В конце 1815 года Александр I приступает к обсуждению проекта военных поселений. В основе лежала идея создать резерв обученных войск без увеличения расходов на армию. Разработка плана создания поселений была поручена Аракчееву. В августе 1816 года началась подготовка к переводу войск и жителей в разряд военных поселян. К 1825 году в военных поселениях насчитывалось 169 828 солдат регулярной армии и 374 000 государственных крестьян и казаков.

В 1815 г. была дарована конституция Царству Польскому, по которой Польша становилась конституционной монархией во главе с королем, он же - российский царь. Конституция декларировала неприкосновенность личности, свободу печати, независимость суда, признание польского языка официальным. Это была одна из самых либеральных конституций своего времени. Проект российской конституции было поручено составить императорскому комиссару при польском правительстве Н.Новосильцеву. В 1819 г. такой проект под названием "Государственная уставная грамота Российской империи" был одобрен императором. Проект предусматривал создание двухпалатного парламента, без одобрения которого монарх не мог издавать законы. Конституция провозглашала свободу слова, печати, вероисповедания, равенство всех граждан перед законом, равенство всех граждан перед законом, неприкосновенность личности и собственности, ответственность чиновников. Однако, созданный втайне, проект Новосильцева так и не был обнародован.

В 1812 году в целях укрепления единоначалия и централизации управления войсками были изменены структура и функции Военного министерства. В его составе было образовано семь департаментов: артиллерийский, инженерный, инспекторский, аудиторский, провиантский, комиссариатский, медицинский, а также канцелярия министра и его совет. В 1815 году Военное министерство вошло в состав Главного штаба Его Императорского Величества. После их разделения в 1816 году оно вновь стало действовать самостоятельно. В 1835 году произошло их новое слияние: Главный штаб Его Императорского Величества вошел в состав Военного министерства. Руководство всеми частями военного ведомства сосредотачивалось в руках военного министра, и только ему одному разрешалось докладывать о делах лично императору. В 30-е годы XIX века Военное министерство сосредоточило под своим началом все отрасли управления сухопутными силами страны и стало одним из наиболее значимых органов всего государственного аппарата Российской империи.

Император Николай I (1825—1855). Важнейшим центральным органом государственного управления в России в первой половине XIX в. была Собственная его императорского Величества канцелярия, созданная в конце XVIII в. При вступлении на российский престол Николая I роль Канцелярии особенно усилилась. Фактически с середины 20-х гг. XIX в. она становится органом, возглавившим всю систему центральных отраслевых органов государственного управления. Структура Канцелярии соответствовала ее функциям и усложнялась параллельно с их расширением. В ее составе было шесть отделений, каждое из которых представляло собой самостоятельный орган высшего управления, имело строго очерченные предметы ведения, начальствующее, ответственное только перед императором должностное лицо, специально подобранные штаты высокопоставленных чиновников, делопроизводство. 1 отделение было образовано в 1826 г. Его задача определялась как контроль за деятельностью министерств и ведомств, министров и высших чиновников министерств. Цель 2 отделения (создано в 1826) — анализ и обобщение юридической практики и запись законов Российской империи. 3 отделение (1826) ведало вопросами политической и государственной безопасности. Его задачами были руководство полицией, борьба с государственными преступлениями и противниками существующего режима, сектантами и раскольниками, высылка и размещение ссыльных, управление тюрьмами и наблюдение за иностранцами. Полномочия III отделения и его возможности были очень велики: оно могло затребовать у любого чиновника, вплоть до министров и губернаторов, любые сведения, и чиновники были обязаны предоставить их. В 1827 г. при III отделении был создан корпус жандармов, а вскоре образована сеть жандармских округов, которые подчинялись Главному жандармскому управлению. Третье отделение обобщало ежегодно свою работу в целом и по отдельным экспедициям, представляло императору “отчеты о действиях”, обозрения “нравственно-политического состояния” российского населения, отдельных его сословий.

4-ое (1827) должно было контролировать и направлять работу женских учебных заведений и благотворительных учреждений. 5-ое отделение было образовано в 1836 г. специально для выработки проекта реформы по управлению государственными крестьянами. 6 отделение, функционирующее с 1842 г., было призвано готовить материалы, относящиеся к управлению территорией Кавказа.

Николаем I для обсуждения проектов различных преобразований образовывались секретные комитеты — временные высшие совещательные органы, необходимость которых была осознана правительством под непосредственным воздействием восстания декабристов в 1825 и крестьянских волнений 20—30-х гг. Главным в работе С. к. был крестьянский вопрос, и их цель состояла в упрочении путём частичных реформ феодально-самодержавного строя в условиях нарастающего кризиса всей крепостнической системы. Всего при Николае I действовало до 10 секретных комитетов, обсуждавших крестьянский вопрос. Их усилиями был составлен проект реформы по управлению государственными крестьянами.

Николай I организовал всю работу по кодификации российских законов на высоком государственном уровне. Для ее проведения было специально создано II отделение Его Императорского Величества Канцелярии, за деятельностью которой постоянно и внимательно следил сам монарх. В результате к 1830 г. было подготовлено первое издание «Полного собрания законов Российской империи» (ПСЗ), которое состоит из 45 томов: 40 томов законов и 5 томов указателей к ним. В них вошло 30.600 законодательных актов. ПСЗ соединяло все законы воедино, но пользоваться им в юридической практике было очень трудоемко. Для практических нужд правительственных и судебных структур был подготовлен «Свод законов Российской империи». Туда вошли лишь действующие законы, систематизированные по областям права: уголовное, гражданское, торговое и т.д. «Свод», опубликованный в 1832 г., состоял из 15 томов. Он был признан единственным основанием при решении административных и судебных вопросов.

Главным среди хозяйственных органов являлось Министерство финансов, главами которого назначались Васильев, Д.А. Гурьев (1810—1823 гг.), Е.Ф. Канкрин (1823—1844 гг.). Минфин вобрал функции упраздненного министерства коммерции. В состав Минфина вошло Государственное казначейство, на его базе создан соответствующий департамент, учреждено Главное казначейство для приема, хранения, выдачи денежных средств. В ведении министерства находились: Ассигнационный, Заемный и учрежденный в 1847 г. Государственный коммерческий банки. Возросла роль Минфина в разработке бюджета, составлении единой росписи доходов и расходов на основании представлявшихся министрами смет. Незадолго до своей кончины Александр 1 назначил на пост министра финансов известного ученого-экономиста Егора Францевича Канкрина. Канкрин стремился ограничить государственные расходы, осторожно пользовался кредитом и придерживался системы протекционизма, облагая высокими пошлинами ввозимые в Россию товары. Это приносило доход государственной казне и защищало от конкуренции неокрепшую русскую промышленность. Главной своей задачей Канкрин считал упорядочение денежного обращения. В 1839 г. его основой стал серебряный рубль. Затем были выпущены кредитные билеты, которые можно было свободно обменивать на серебро. Канкрин следил, чтобы количество находящихся в обращении кредитных билетов в определенной пропорции соответствовало государственному запасу серебра (примерно шесть к одному).

Вновь созданное Министерство государственных имуществ (1837 г.), которое возглавил П. Д. Киселев, имело целью умножение государственного сектора экономики и увеличение от него поступлений в казну. Два департамента управляли государственными имуществами центральных губерний и государственными крестьянами. Третий попечительствовал совершенствование сельскохозяйственного производства и с 1845 г. назывался Департаментом сельского хозяйства. Четвертый — Лесной департамент — ведал лесным делом с помощью военизированного корпуса лесничих, Лесным институтом — высшим учебным и научно-исследовательским заведением. В состав министерства входило Главное управление государственного коннозаводства, созданное для управления государственными и надзора за частными конными заводами. В 1837-1841 гг. Киселев добился проведения ряда мер, в результате которых удалось упорядочить управление государственными крестьянами. В их деревнях стали открываться школы, больницы, ветеринарные пункты. Малоземельные сельские общества переселялись в другие губернии на свободные земли.

Военные министерства функционировали на основе нового Устава об управлении армией в военное и мирное время, занимались военно-теоретической подготовкой командного состава, боевой подготовкой войск, техническими переоснащением армии, использованием достижений военной науки и техники. Министерства военное, морское, иностранных дел управляли соответствующими отраслями под непосредственным личным вниманием императора, решали ответственные государственные задачи, перестраивали неоднократно свои организационные структуры, важнейшими среди которых руководили члены императорской фамилии. Управление этими сферами было централизовано в гораздо большей степени, чем другими. Имела место мелочная регламентация деятельности низших звеньев при почти полной бесконтрольности военной администрации.

Министерству народного просвещения было предписано управлять всеми общими учебными заведениями, университетами, академиями, учеными обществами и иметь связь в общих делах с духовными, военными и другими училищами, находившимися в особых ведомствах, учреждениями для образования юношества к отдельным частям управления (Горный корпус и подобные ему). В ведение министерства переданы: публичная библиотека в столице, Румянцевский музей в Москве (1814 г.), Пулковская обсерватория (1839 г.), Академия художеств, типографии, цензура и др. Расширена сеть университетов (срок обучения — три года). Николай I усилил сословность средних учебных заведений, ограничил обучение в гимназиях детей лиц непривилегированных сословий, запретил обучение крепостных. Министерство просвещения не осуществило программу всесословного школьного обучения. В 1854 г. имелось 77 гимназий, в том числе в Тобольске, Томске, Иркутске. Более 100 городов не имели школ. Не были открыты они в селах. Не имели гимназий многие губернские города.

С созданием министерств местные государственные учреждения были закреплены за соответствующими министерствами. В результате соединения близких по функциям и назначению министерств — как центральных исполнительных органов — с подчиненными им местными учреждениями возникли ведомства, характерная черта которых — четкое вертикальное управление. В первой половине XIX в. в административном отношении Россия делилась на села (самый мелкий объект управления), волости, станы, уезды и губернии. Города также были особым объектом управления. За этот период увеличилось общее количество губерний (с 48 до 52) и число губерний, возглавляемых генерал-губернаторами. Должность генерал-губернатора вводилась там, где местная специфика требовала значительной власти, самостоятельности в принятии решений и оперативности в действиях, т.е. в столицах и на окраинах империи. Генерал-губернатор осуществлял надзор за всеми гражданскими, а нередко — и за военными, учреждениями вверенной ему территории. Губернатор обладал

всей полнотой административной власти в губернии. Все суды губернии фактически зависели от губернатора — он утверждал кандидатуры выбранных судей,

мог вмешиваться во все стадии судопроизводства, утверждая решения многих уголовных дел.

Важнейшим элементом исполнительного аппарата местной администрации была полиция. Она подразделялась на местную и городскую, специальных губернских полицейских органов не было, и объединяющим органом всей полицейской системы был сам губернатор.

В первой половине XIX в. в России была также создана сеть тюрем. Тюрьмы были политические (государственные преступники), монастырские (церковные преступления), общеуголовные тюрьмы для всех прочих преступников, которые находились в ведомстве Министерства внутренних дел.

Управление окраинными территориями Российской империи в каждом конкретном случае зависело от специфики территории. Так, система управления в Царстве Польском определялась конституцией (1815). Управление Сибирью осуществлялось в соответствии с уставом, подготовленным М.М. Сперанским, по которому все нерусские народы Сибири делились на оседлых, кочевых и бродячих. Оседлые народы в своих правах и обязанностях были приравнены

к русским, а для кочевых и бродячих инородцев был сохранен принцип родовой организации общества, когда основой управления являлось стойбище во главе со старостой. Для некоторых народностей были созданы степные думы, возглавляемые родовой знатью.

Геополитика Александра I (1801–1825). Кроме традиционных союзников Пруссии и Австрии, Россия приобрела поддержку в лице Великобритании (Конвенция о дружбе была заключена в 1801 г.). Вся внешнеполитическая деятельность Александра I определялась противостоянием с Францией. После поражения в Пруссии (1807) Александр I был вынужден заключить мир с Наполеоном, одним из результатов которого стало согласие последнего на усиление России за счет Турции и Швеции. Итогом русско-турецкой войны (1806–1812) было присоединение Бессарабии, перенесение русско-турецкой границы на р. Прут и создание автономного Сербского княжества. Война со Швецией (1808–1809) дала России Финляндию и Аландские острова. Кроме того, Александр I дал согласие на принятие в русское подданство постоянно теснимой Ираном христианской Грузии (1801). В 1815 г. благодаря усилиям, прежде всего, России армия Бонапарта была разбита, а его режим сокрушен.

В царствование Николая I (1825–1855) Россия вела изнурительную войну на Кавказе. Поэтому внешняя политика этого царствования не отличалась особой активностью. Тем не менее, Россия, Англия и Франция принудили турецкого султана признать независимость Греции. В Закавказье по итогам войны с Турцией Россия получила восточное побережье Черного моря с портами Анапа и Поти (1829). Русско-персидская война (1826–1828) дала приращение России в виде территорий Эриванского и Нахичеванского ханств. В начале 1830-х годов возник так называемый «восточный вопрос». Вследствие восстания в Египте Османская империя оказалась на грани распада. Турецкий султан обратился к Николаю I с просьбой о помощи. Россия оказала помощь в подавлении восстания (1833) и заключила с Турцией договор, согласно которому последняя закрыла черноморские проливы для всех военных судов, кроме российских; сама же Турецкая империя могла и далее пользоваться протекторатом России. Как следствие, Черное море становилось внутренним водоемом России и Турции, а устойчивость и дальнейшая судьба Османской империи ставились в зависимость от российской военной мощи. Это не нашло понимания у других европейских стран, и решением Лондонской конвенции 1840 г. Турции были предоставлены гарантии всех великих держав (России, Пруссии, Австрии, Франции и Англии).

В 1853 г. Николай позволил втянуть страну в Восточную (Крымскую) войну. Поражение в этой войне (1856) значительно снизило геополитический статус России, ее роль в европейских и мировых делах. Она уступила Молдавии устье Дуная и часть Бессарабии, потеряла право покровительства над христианским населением Турции (это право получили все великие державы). Черное море было объявлено нейтральным, проливы были открыты для торговли, но закрыты для военных кораблей. России было запрещено иметь черноморский флот. Фактически Россия перестала быть великой державой.