§ 4. Внебюджетные фонды

Внебюджетные фонды — это форма перераспределе­ния и использования финансовых ресурсов, привлекаемых государством для финансирования некоторых обществен­ных потребностей и комплексно расходуемых на основе оперативной самостоятельности. Они выступают одним из звеньев общественных финансов.

Материальным источником внебюджетных фондов яв­ляется национальный доход, в процессе перераспределе­ния которого создается преобладающая часть фондов. Ос­новными методами, используемыми при мобилизации на­ционального дохода в процессе его перераспределения при формировании фондов, являются специальные налоги и сбо­ры, средства из бюджета и займы.

Первоначально внебюджетные фонды появились в виде специальных фондов или особых счетов задолго до возник­новения единого центрального денежного фонда государ­ства — бюджета. Государственная власть с расширением своей деятельности нуждалась во все новых расходах, тре­бовавших средства для своего покрытия. Эти средства кон­центрировались в особых фондах, предназначенных для спе­циальных целей. Такие фонды носили временный характер, и с выполнением государством намеченных мероприятий они прекращали свое существование. В связи с этим количе­ство фондов постоянно менялось: одни возникали, другие аннулировались. Следовательно, государственный внебюд­жетный фонд — это форма образования и расходования денежных средств, образуемых вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации. Государ­ственные внебюджетные фонды предназначены для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обес­печение, социальное страхование, социальное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую по­мощь и имеют строго целевое назначение. Они создаются на основе соответствующих актов высших органов власти, в которых регламентируется их деятельность, указываются источники формирования, определяются порядок и направ­ления использования денежных фондов. Расходы и доходы (бюджет) государственных внебюджетных фондов утверж­даются законодательными (представительными) органами в форме закона (решения) аналогично закону (решению) об утверждении государственного бюджета. Формируются го­сударственные внебюджетные фонды в основном за счет обязательных отчислений, уплачиваемых юридическими и физическими лицами. Средства государственных внебюджет­ных фондов находятся в государственной собственности. Внебюджетные фонды образуются двумя путями:

• выделением из бюджета определенных расходов, име­ющих особо важное значение;

• формированием внебюджетного фонда с собственны­ми источниками доходов для определенных целей (к после­дним, в частности, относятся созданные во многих странах фонды социального страхования, которые предназначены для социальной поддержки определенных групп населения).

Создание других фондов обусловлено возникновением новых, ранее неизвестных расходов, которые заслужива­ют особого внимания со стороны общества.

Специальные внебюджетные фонды предназначены для целевого использования. Обычно в названии фонда указы­вается цель расходования средств.

В зависимости от целевого назначения внебюджетные фонды делятся на экономические и социальные, в соответ­ствии с уровнем управления — на общегосударственные и региональные.

С помощью внебюджетных фондов возможно:

• влиять на процесс производства путем финансиро­вания, субсидирования, кредитования отечественных пред­приятий;

• обеспечивать природоохранные мероприятия, финан­сируя их за счет специально определенных источников и штрафов за загрязнение окружающей среды;

• оказывать социальные услуги населению путем вып­латы пособий, пенсий, субсидирования и финансирования социальной инфраструктуры в целом;

• предоставлять займы, в том числе зарубежным парт­нерам, включая иностранные государства.

Организация функционирования внебюджетных фондов находится в ведении государственных органов власти — цен­тральных, республиканских и местных.

Направление расходования средств, поступающих во внебюджетные фонды, обусловливается назначением фон­дов, конкретными экономическими условиями и содержа­нием разработанных и реализуемых программ. Часть средств направляется в учредительскую деятельность, а также вкладывается в ценные бумаги. Внебюджетные фонды мо­гут выступать инвесторами и участниками финансового рынка в связи с тем, что, во-первых, нередко использова­ние денежных средств не совпадает со временем их обра­зования, и во-вторых, доходы от инвестиций являются до­полнительными источниками финансирования затрат соот­ветствующего фонда.

Ранее (до принятия Бюджетного кодекса РФ) внебюд­жетные фонды не включались в бюджетную систему Рос­сийской Федерации, являясь самостоятельным элементом российской финансовой системы (общегосударственные фи­нансы). С принятием Бюджетного кодекса федеральные вне­бюджетные фонды были включены в первый уровень бюд­жетной системы, а фонды субъектов Федерации — во вто­рой. В настоящее время принципы формирования, расхо­дования, управления внебюджетными фондами регламен­тируются ст. 143—150 Бюджетного кодекса РФ, а порядок составления, утверждения бюджетов государственных внебюджетных фондов, составления и утверждения отче­тов об их исполнении — нормами бюджетного процесса Рос­сийской Федерации. Исполнение бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляется Федеральным каз­начейством Российской Федерации.

Бюджетный кодекс РФ включает в число государствен­ных внебюджетных фондов Российской Федерации:

• Пенсионный фонд РФ;

• Фонд социального страхования РФ;

• Федеральный фонд обязательного медицинского стра­хования.

Целевыми федеральными бюджетными фондами, средства которых консолидируются в федеральном бюджете, на 2001 г. являются:

• Федеральный дорожный фонд РФ;

• Федеральный экологический фонд РФ;

• Государственный фонд борьбы с преступностью;

• Фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы;

• Фонд развития Федеральной пограничной службы РФ;

• Фонд Министерства РФ по атомной энергии;

• Фонд развития таможенной системы РФ;

• Федеральный фонд Государственной налоговой служ­бы РФ и Федеральной службы налоговой полиции РФ.

Действующее законодательство не включает целевые федеральные бюджетные фонды в состав государственных внебюджетных фондов по той причине, что в настоящее время средства большинства целевых фондов консолидиру­ются в бюджет и сами фонды утрачивают самостоятель­ность. Например, постановлением Кабинета Министров Рес­публики Татарстан от 26 ноября 1997 г. № 850 "О формиро­вании Департамента по управлению целевыми (внебюджет­ными) фондами при Министерстве финансов Республики Татарстан" Министерство финансов Республики Татарстан признано правопреемником Экологического фонда, Фонда НИОКР (научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ), Фонда воспроизводства запасов минеральных ресурсов и повышения эффективности добычи полезных ископаемых Республики Татарстан, Республиканской боль­ничной кассы, Фонда газификации, Фонда безопасности до­рожного движения, Фонда приватизации Республики Татарстан в связи с их консолидацией в республиканском бюд­жете Республики Татарстан.

Реформирование системы внебюджетных фондов Рос­сийской Федерации идет в двух направлениях: одни вне­бюджетные фонды утрачивают свою самостоятельность, их средства включаются в состав бюджета, а сами фонды пе­редаются в состав финансовых органов, а другие сохраня­ют юридическую самостоятельность, но включаются в со­став бюджетной системы Российской Федерации.

Таким образом, в настоящее время происходит про­цесс централизации финансовых средств в руках государ­ства, устраняется излишняя полицентричность финансовой системы.