§ 1. Сущность и основные задачи бюджетного регулирования

Переход государства к рыночным отношениям требует создания принципиально новой системы управления всеми экономическими процессами, и, прежде всего процессами взаимодействия между тремя уровнями власти: федераль­ным, субъектов Федерации и органов местного самоуправ­ления. Одним из главных элементов, через которые могут взаимодействовать субъекты управления, являются бюд­жетные отношения. Поэтому проблемы бюджетного вырав­нивания все чаще становятся объектом пристального вни­мания не только в теоретических разработках экономис­тов, но и при поиске практических мер по реализации принципов бюджетного федерализма в России.

Воздействуя на процессы формирования межбюджет­ных отношений путем изменения принципов, методов, спо­собов формирования бюджетных доходов и расходов, госу­дарство корректирует установленные бюджетные взаимо­связи, регулирует каналы прохождения и направления бюд­жетных потоков, уточняет пропорции распределения централизованных ресурсов и механизмы реализации их целе­вого назначения и, таким образом, обеспечивает управле­ние межбюджетными отношениями.

Закрепление определенного порядка движения финан­совых потоков по уровням бюджетной системы государства и организация экономических отношений, возникающих по этому поводу, составляют по существу основу механизма бюджетного регулирования, через который федеральные, региональные и местные органы власти и управления выполняют свои представительные и исполнительские полномочия с соблюдением требований формальной финансовой независимости их политики от вышестоящих уровней.

Единство бюджетной системы Российской Федерации предполагает слияния или поглощения бюджетов более низких уровней вышестоящими бюджетами. Напротив, каждoe бюджетное звено функционирует самостоятельно. Местные бюджеты своими доходами и расходами не входят в бюджеты субъектов Федерации, последние — в федеральный бюджет. Однако в случае необходимости поддержки бюджетов более низких уровней для обеспечения реализации стоящих перед ними задач, из бюджетов вышестоящих уровней (федерального и регионального) им могут направляться дополнительные доходные ресурсы, что позволяет более рационально и эффективно использовать финансовые ресурсы в масштабе всего государства.

Межбюджетное перераспределение финансовых ресурсов — это объективно обусловленная система оказания финансовой помощи нижестоящим уровням бюджетной системы, которые в силу исторически сложившихся экономических условий не обеспечены достаточными средствами для осуществления своих полномочий.

Естественно, что полного соответствия налогового по­тенциала и других бюджетных доходов потребностям реги­ональных и местных органов власти достичь трудно, поэто­му недостаток средств, как правило, приходится компенси­ровать за счет финансовых ресурсов вышестоящих бюдже­тов. Более того, ресурсы вышестоящих бюджетов могут и должны использоваться в целях воздействия на процесс формирования структуры расходов нижестоящих органов власти, отражающих приоритеты более высоких уровней власти. Структуры государственных органов и негосудар­ственных организаций, регламентирующих бюджетно-налоговый процесс, даны на схемах 13 и 14.

Рассматривая формы бюджетного регулирования, це­лесообразно выделить два потока бюджетных ресурсов: вос­ходящий поток денежных средств, формирующий доходы государственного бюджета, и нисходящий, обеспечивающий дополнительные поступления централизованных финансо­вых средств из федерального бюджета в бюджеты субъек­тов Федерации.

Механизмы формирования восходящего потока опре­деляются государственной налоговой политикой и закреп­ляются на долговременной основе налоговым законодатель­ством. Текущее регулирование осуществляется посредством ежегодного закрепления долей отдельных федеральных на­логов, поступающих в бюджеты субъектов Федерации. Начи­ная с 1996 г. доля этих поступлений закрепляется за субъек­тами Федерации на три года.

Регулирование движения нисходящего потока осуще­ствляется в Российской Федерации посредством таких ме­тодов бюджетного субсидирования из федерального бюд­жета, как субвенции, дотации, взаимозачеты, ссуды феде­рального бюджета, трансферты.

Самым серьезным недостатком действующего механиз­ма бюджетного субсидирования является то, что он состоит из разрозненных и не регламентируемых определенны­ми законодательными нормами форм перераспределения бюджетных средств. Поэтому сфера действия каждой из вы­шеназванных форм, их сочетание, конкретные размеры пе­рераспределяемых с их помощью финансовых ресурсов каж­дый раз определяются по-разному, индивидуально, и соот­ветственно влияние этих методов разнонаправленное, а за­частую и просто взаимоисключающее, что, как правило, приводит к субъективизму и администрированию при при­нятии финансовых решений.

Необходимо отработать единые подходы к организа­ции всех видов финансовой помощи и в максимальной сте­пени реализовать потенциал их совокупного целенаправ­ленного воздействия на экономику региона. Это позволит изменить методологию бюджетного выравнивания, понима­емого как совокупность выделяемых регионам с федераль­ного уровня средств, с целью достижения определенных стандартов государственных услуг на всей территории стра­ны. Соответственно совершенствование механизмов бюджет­ного выравнивания посредством оказания финансовой по­мощи регионам необходимо проводить в целях повышения заинтересованности органов государственной власти на местах, в расширении собственной доходной базы, развитии инвестиционной активности, проведении структурных пре­образований в экономике регионов.

Схема 13. Структура государственно-властных органов, регламентирующих бюджетно-налоговый процесс

Схема 14. Структура негосударственных организаций, регламентирующих бюджетно-налоговый процесс