§ 4. Механизм горизонтального бюджетного выравнивания

Целью горизонтального бюджетного выравнивания яв­ляется обеспечение единого стандартного уровня потреб­ления государственных услуг жителями различных регио­нов страны посредством применения единых формализован­ных методов распределения федеральной финансовой по­мощи нижестоящим бюджетам.

Соответственно механизм горизонтального бюджетно­го выравнивания также ориентирован на решение двуеди­ной задачи. С одной стороны — это выравнивание уровня потребления государственных услуг по территориям, а с другой — выравнивание стоимости государственных услуг для каждого уровня власти.

Для выравнивания потребления государственных услуг в настоящее время используются следующие методы.

Трансферты — оказание финансовой помощи за счет средств Федерального фонда финансовой поддержки субъек­тов Российской Федерации.

Дотации — бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов, при недостаточности собственных доходов и других средств бюджетного регули­рования (в основном это дотации бюджетам закрытых ад­министративно-территориальных образований, в пределах которых расположены объекты Министерства обороны РФ и Министерства РФ по атомной энергии).

Субвенции — бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету или юридическому лицу на безвозмезд­ной и безвозвратной основах для осуществления опреде­ленных целевых расходов (субвенции г. Москве для осуще­ствления им функций столицы Российской Федерации).

Взаимные расчеты — операции по передаче средств из одних бюджетов в другие, вызванные изменениями в на­логовом и бюджетном законодательствах, передачей пол­номочий по финансированию тех или иных расходов, неуч­тенных при утверждении бюджетов, а также в связи с воз­никновением условий для бюджетной компенсации (финан­сирование расходов на содержание объектов социальной сферы и жилого фонда, переданных в ведение органов ме­стного самоуправления).

Бюджетные компенсации — средства, передаваемые из одних бюджетов в другие для возмещения выпадающих доходов и дополнительных расходов, вызванных решения­ми или действиями органа власти (целевые средства на ока­зание финансовой поддержки регионам; государственная поддержка завоза нефти, нефтепродуктов и топлива в рай­оны Крайнего Севера и приравненные к ним местности для снабжения населения, предприятий социальной сферы и жилищно-коммунального хозяйства).

Перечисленные выше методы горизонтального бюджет­ного выравнивания применяются практически во всех стра­нах с рыночной экономикой, имеющих федеративное уст­ройство. Тем не менее, соотношение этих методов, практи­ка их применения и методики расчетов размеров оказывае­мой помощи во всех странах различны, поскольку они адап­тируются к конкретной экономической ситуации, в которой формируется определенная модель межбюджетных отно­шений.

В России такая модель формируется, начиная с 1991 г., и до настоящего времени этот процесс не только не завер­шен, но находится в самой активной стадии своего станов­ления.

В экономических исследованиях последнее десятиле­тие делится, как правило, на три этапа развития межбюд­жетных отношений.

Первый этап — 1991—1993 гг., характеризуется обыч­но как период стихийной децентрализации бюджетной сис­темы. В этот период еще не была создана достаточно пол­ная правовая база, которая устанавливала бы твердые прин­ципы и правила формирования взаимоотношений различ­ных уровней власти в области межбюджетных отношений. Органы государственной власти субъектов Федерации по­лучили большие возможности самостоятельно осуществ­лять функции по управлению социально-экономическим раз­витием регионов и проводить собственную бюджетную по­литику. Во взаимоотношениях с федеральным бюджетом стала распространяться практика индивидуальных согла­сований в сфере установления объемов финансовой под­держки региональных бюджетов. В эти годы расходная часть бюджетов субъектов Российской Федерации строилась на нормативах расходов, которые определялись на договор­ной основе. Доходная часть бюджетов формировалась с ис­пользованием устанавливаемых в индивидуальном порядке нормативов отчислений от налогов, распределяемых меж­ду звеньями бюджетной системы на долевой основе, а так­же трансфертов, которые определялись не на единой ос­нове формализованных правил и расчетов, а были предметом индивидуальных договоров и согласований между регионами и центром.

В этот же период также стихийно начался процесс раз­деления бюджетных полномочий. На региональный уровень 1ыли переданы многие функции и полномочия по социальной защите населения, по поддержке сельского хозяйства, решение инвестиционных проблем и капитальные расхо­ды, за которые ранее отвечало федеральное правитель­ство. В результате резко стали возрастать расходы регио­нов. Балансировка региональных бюджетов производилась исходя из стремления, обеспечить каждому региону, полу­чение достаточного объема доходов для финансирования так называемых "минимально необходимых расходов бюджета" и определялась в виде разницы между этими расходами и объемом поступлений от собственных доходов. Этот бюд­жетный дефицит практически полностью покрывался за счет дотаций из федерального бюджета, величина которых оп­ределялась в абсолютном выражении. Такой порядок опре­деления финансовой помощи и согласования бюджетов на федеральном уровне, естественно, не стимулировал стрем­ление к сокращению или оптимизации расходной части ре­гиональных бюджетов, так как нормативы расходов трудно было контролировать, одновременно отсутствовала и за­интересованность регионов в увеличении собственного на­логового потенциала, поскольку любое увеличение поступ­лений от собственных налогов означало сокращение норма­тива отчислений от федеральных налогов, которые еже­годно пересматривались.

Таким образом, этот этап "стихийного федерализма" закрепил идеологию иждивенческого подхода к получению финансовой помощи из федерального бюджета и сопровож­дался обострением вертикальной и горизонтальной несба­лансированности бюджетной системы. Однако этот этап имел важное значение для развития теории, методологии и прак­тики межбюджетных отношений в Российской Федерации. Во-первых, достаточно ясно проявилась проблема отсут­ствия единых правил и нормативной базы для формирова­ния региональных бюджетов, которая вылилась в практику индивидуальных согласований размеров финансовой помо­щи. Во-вторых, этот опыт дал основу для разработки мето­дологии распределения и расчетов финансовой помощи.

С 1994 по 1997 г. проходил второй этап реформирова­ния, межбюджетных отношений. В эти годы отношения между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российс­кой Федерации по поводу оказания финансовой помощи строились в методических рамках формирования и распре­деления Федерального фонда финансовой помощи субъек­там Российской Федерации.

Определение исходной базы для расчета трансфертов производится по формуле выравнивания, в которую зало­жены два основных параметра: среднедушевой бюджетный доход и среднедушевой бюджетный расход экономического района. За базу прогнозируемых доходов берется ожидае­мая оценка поступления налогов и других бюджетных до­ходов за предшествующий год.

Прогнозируемые расходы бюджетов определяются ис­ходя из общей суммы расходов по отчету за 1991 г. с учетом уточнений с последующей индексацией расходов с 1992 по 2000 г., а также включением новых видов расходов, по­явившихся в последнее время.

Необходимо отметить, что методика расчета доходов субъекта, исходя лишь из среднедушевого бюджетного до­хода в регионе, нацеливает субъекты Федерации на сохра­нение иждивенческого подхода к получению трансфертов. Согласно логике этого механизма, чем меньше бюджетные доходы того или иного региона, тем больше у него шансов на получение трансферта, и, следовательно, практически исчезают стимулы по увеличению доходной части местных бюджетов. Более того, при действовавшей системе транс­фертов в ряде случаев получается, что среднедушевой до­ход населения в регионах, получающих трансферты, ока­зывается выше не только среднедушевого бюджетного до­хода по России в целом, но и по тем регионам, которые не получают трансферты.

С 1994 г. в организации межбюджетных отношений про­исходят также важные изменения в направлении укрепле­ния бюджетной автономии регионов и ликвидации практики бессистемной передачи расходных полномочий на региональ­ный и местный уровень. Тем не менее, четкость в разграни­чении полномочий между разными уровнями власти не была установлена. В частности, при закреплении доходов за бюд­жетами разных уровней нормативы отчислений по всем ос­новным видам налогов, распределяемых по уровням бюд­жетов, были установлены для всех регионов в унифициро­ванном виде и не менялись до 1999 г.

В целом реформа 1994 г. не создала ясной и рациональ­ной системы межбюджетных отношений. Выравнивающие возможности системы трансфертов оказались ограниченны­ми как из-за слишком малой суммы выделяемых на эти цели средств, так и в связи с несовершенством методики форма­лизованного распределения трансфертов, которая не обес­печила достаточного выравнивания разницы между налого­вым потенциалом регионов и их фактическими расходными потребностями. Тем не менее, значение трансфертных вып­лат имеет особую значимость потому, что федеральная финансовая помощь российским регионам, осуществляемая в виде трансфертных выплат, является одним из немного­численных источников поступления "живых" денег при фор­мировании доходов региональных бюджетов. Поэтому, не­смотря на относительно малые размеры трансфертных пе­речислений, им принадлежит ведущая роль в обеспечении тех региональных финансовых обязательств, которые не могут быть покрыты путем взаимозачетов. Речь идет глав­ным образом о выплате заработной платы работникам бюд­жетной сферы и социальных пособий населению.

Кроме того, в государственных финансах в целом с 1995 г. наметились кризисные явления. Финансовое поло­жение предприятий заметно ухудшилось, резко возросли взаимные задолженности предприятий, а также задолжен­ности по их взаимоотношениям с бюджетной системой, уве­личились зачетные и товарные формы взаимных расчетов. Исполнение бюджетов субъектов Российской Федерации зачетными формами уплаты налоговых платежей состав­ляли до 30—35% от плановых расходов. Неденежные фор­мы взаимоотношений с бюджетами привели к значительно­му росту долгов по заработной плате работникам бюджет­ной сферы.

На 1 января 1999 г. задолженность работникам бюджет­ной сферы со стороны субъектов Российской Федерации составляла около 12,7 млрд. руб., причем в 33 регионах вып­латы задерживались на срок 3 месяца и более. Трансферт­ные перечисления, осуществляемые в пределах федераль­ного бюджета, были не в состоянии покрыть указанную за­долженность. Вместе с тем на протяжении IV квартала 1998 г. наблюдался рост доходов федерального бюджета в денежной форме, в связи, с чем у центра появилась воз­можность увеличить номинальный объем средств, выделя­емых для финансовой поддержки регионов. Дополнитель­ная помощь предоставлялась в виде целевых денежных пе­речислений, а также ссуд на погашение задолженности по зарплате, формально подлежащих возврату в федераль­ный бюджет.

В IV квартале 1998 г. регионы получили на выплату зарплаты бюджетникам около 8 млрд. руб., а за весь 1998 г. на погашение долгов и выплату текущей зарплаты в регио­нах Минфин России направил 26,2 млрд. руб. Кроме того, субъектам Федерации были выданы бюджетные ссуды на сумму 2,5 млрд. руб., а также списаны долги по ранее по­лученным ссудам на сумму 4,1 млрд. руб. ввиду бесперспек­тивности их взыскания. В результате величина задолжен­ности по зарплате, выплачиваемой из региональных бюд­жетов, в течение IV квартала 1998 г. уменьшилась на 30%.

Ситуация с нарастанием задолженности перед учреж­дениями региональной бюджетной сферы сложилась не толь­ко в результате недостаточных объемов трансфертов, но и потому, что многие субъекты Федерации принимали нере­альные бюджеты, допускали отвлечение денежных средств на поддержку промышленной и инвестиционной деятельно­сти при наличии задолженности по оплате труда, а также искусственно поддерживают низкий удельный вес расходов на зарплату в общем объеме региональных затрат (в сред­нем по России их уровень составляет 16,8%). В связи с этим Министерство финансов РФ выработало комплекс условий, обязательных для исполнения теми субъектами Федерации, которые претендуют на получение средств федеральной финансовой поддержки. Это позволило контролировать сбор и распределение средств в субъектах Федерации и одно­временно исключило образование кредиторской задолжен­ности перед получателями бюджетных средств. Согласно этим условиям регионы при наличии задолженности по зар­плате в бюджетной сфере должны были направлять бюд­жетные средства на ее погашение, не допуская отвлечения на другие цели. Использование любых форм зачетов по на­логовым обязательствам должно было быть сокращено, а затем и вовсе прекращено. В регионах, получающих дополнительные трансферты и ссуды, осуществлялся жесткий контроль за долей денежных поступлений в территориаль­ный бюджет. Бюджеты высоко дотационных регионов испол­нялись через систему Федерального казначейства. Наконец, правительство требовало от регионов, чтобы они направ­ляли на выплату зарплаты работникам бюджетных учреж­дений не менее 40% собственных доходов и текущих транс­фертов, а также 100% дополнительной финансовой помо­щи из федерального бюджета.

На третьем этапе (1999—2001 гг.) реформа межбюджет­ных отношений приобрела более организованный и систем­ный характер. Приняты Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Федеральный закон "О финансовых основах ме­стного самоуправления в Российской Федерации", которые в существенной мере упорядочили законодательную базу. Так, в Бюджетный кодекс РФ включены разделы, определяющие принципы и порядок разграничения бюджетных полномочий.

В 1998 г. Правительством Российской Федерации была принята "Концепция реформирования межбюджетных от­ношений в Российской Федерации на 1999—2001 годы", осу­ществившая ряд конструктивных шагов в направлении раз­решения противоречий между федерацией и регионами, введены новые формы расчетов трансфертов и механизмы оказания финансовой помощи. В соответствии с Концепци­ей реформирование межбюджетных отношений было ориентировано, прежде всего на разграничение налоговых пол­номочий федеральных и региональных органов власти доходных источников бюджетов разных уровней. Были уточ­нены и упорядочены перечни федеральных, региональных и местных налогов, стали отрабатываться механизмы сбора налоговых платежей по месту деятельности предприятий налогоплательщиков и месту жительства граждан, что в Значительной мере упорядочивает уплату налогов и стабилизирует налоговый потенциал регионов.

Существенные изменения претерпели механизмы бюд­жетного выравнивания и распределения финансовой помо­щи из федерального бюджета. Была сделана попытка раз­деления сферы финансовой помощи на текущую и инвести­ционную. Средства финансовой поддержки инвестиционной деятельности в регионах консолидированы в Фонде регио­нального развития. Одновременно были разработаны усло­вия предоставления такой помощи, которые несли в себе принципы солидарного участия регионов в предоставлении федеральных ресурсов. Финансовая помощь для осуществления текущей деятельности аккумулируется в Фонде фи­нансовой поддержки, однако условия его формирования и особенно распределения ресурсов из этого Фонда претер­певают существенные изменения.

Принципиально важен в методологическом плане реа­лизованный подход к оценке налогового потенциала регио­нов (ранее расчет трансфертов строился на определении среднедушевого бюджетного дохода) и переход на методо­логию определения долевого участия регионов в распределении финансовой помощи на основании нормативов и ин­дексов бюджетных расходов. Кроме того, в методике распределения Федерального фонда финансовой поддержки отражаются особые условия и региональные отличия по­средством введения в систему расчетов ряда региональных и поправочных коэффициентов. Так, при расчете индексов бюджетных расходов учитываются:

• территориальные нормы расходов на отопление, на потребление энергоресурсов, содержание ЖКХ;

• транспортная составляющая бюджетных расходов;

• устанавливается особый порядок распределения трансфертов для высокодотационных регионов и др.

Все это означает, что политический торг при распре­делении финансовой помощи заменяется объективными оценками и расчетами.

Тем не менее, в целом в результате реализации поло­жений, предусмотренных Концепцией, не удалось добить­ся улучшения в выравнивании уровня бюджетного обеспе­чения и потребления государственных услуг.

В процессе реализации Концепции не были решены две глобальные проблемы межбюджетных отношений — раз­граничение расходов и доходов между уровнями бюджет­ной системы, распространение реформы на уровень субъек­тов Федерации (взаимоотношения региональных и местных властей), развитие нормативно-правовой базы бюджетного процесса на региональном и местном уровне.

В августе 2001 г. Правительство Российской Федера­ции приняло новую Программу развития бюджетного фе­дерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, в которой обозначен следующий этап реформирования бюд­жетной системы.

В общей части проекта Программы отмечается ряд се­рьезных недостатков действующей системы бюджетного регулирования в Российской Федерации. В частности, спра­ведливо говорится о том, что:

• Россия сохраняет крайне высокую, даже по меркам унитарных государств, централизацию налогово-бюджетных полномочий;

• региональные и особенно местные бюджеты пере­гружены обязательствами, возложенными на них федераль­ным законодательством без предоставления источников фи­нансирования;

• зависимость региональных и местных бюджетов от ежегодно устанавливаемых пропорций (нормативов) расщеп­ления федеральных налогов подрывает стимулы к проведению структурных реформ, привлечению инвестиций, раз­витию налогового потенциала территорий и повышению собираемости налогов, искажают условия равной конкурен­ции, ухудшают налоговый климат и способствуют коррупции.

Все эти недостатки действительно имеют место и крайне Негативно характеризуют сложившуюся в России систему бюджетного федерализма, но они являются результатив­ными, производными от главного негативного фактора, заложенного в основу современной российской бюджетной политики, суть которого в том, что государственная фи­нансовая политика в целом не ориентирована на задачи экономического развития территорий.

Такая позиция государства совершенно определенным Образом проявляется в нерациональном распределении фи­нансовых ресурсов по уровням бюджетной системы без учета анализа и прогноза состояния бюджетов регионов и их ре­альной функциональной нагрузки и задач развития эконо­мического потенциала как регионов, так и страны в целом.

Между тем организация оптимального соотношения движения финансовых потоков по уровням бюджетной сис­темы государства составляет по существу основу механиз­ма бюджетного регулирования в условиях федеративного государства. Его отличительной особенностью является ори­ентация на региональную политику государства, предпола­гающую реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориен­тированном и на учет интересов всех участников бюджет­ного процесса.

Компромисс этих интересов, может быть, достигнут толь­ко при условии обеспечения экономического развития ре­гионов. Ибо не следует забывать, что экономический по­тенциал государства формируется не на уровне централь­ной власти, а создается в регионах. Сегодня для России про­блема самодостаточности экономического потенциала реги­онов становится главной.

Сбалансированная бюджетная политика региона — это основа новых финансовых взаимоотношений, нового соци­ального контракта между центром и регионами, основанно­го на неукоснительном выполнении взаимных обязательств. Стратегической основой такой бюджетной политики явля­ется бюджетный федерализм. Сбалансированность бюдже­тов должна реализовываться через обеспечение реального равенства бюджетных прав, причем не только через ис­пользование механизмов бюджетного выравнивания, но и путем выравнивания фискального потенциала каждого ре­гиона.

Необходимо, однако, подчеркнуть, что проблема акти­визации роли субъектов Федерации в бюджетном процессе не должна ни подменять собой, ни умалять роли другой проблемы — устойчивости и значимости государственного экономического центра как выразителя общих политичес­ких и экономических интересов Российского государства.

Именно потому, что бюджетная политика государства не ориентирована на указанные критерии, сегодня в Рос­сии вся система государственных финансов остается в со­стоянии глубокого кризиса, парализующего выполнение многих жизненно необходимых для страны функций госу­дарственного регулирования.

Соответственно Программа развития бюджетного фе­дерализма в России должна обеспечить переход к целенап­равленному формированию качественно новой системы бюджетного регулирования, основанной не только на сбалан­сированном разграничении доходных и расходных бюджет­ных полномочий, но и устойчиво ориентированной на реа­лизацию компромисса интересов государства в целом, его субъектов и его граждан в развитии экономического потен­циала страны, который лежит в плоскости реализации принципов бюджетного федерализма.

Не случайно в бюджетном Послании Президента Рос­сийской Федерации Федеральному Собранию Российской Фе­дерации "О бюджетной политике на 2002 год" отмечает­ся, что "бюджетная политика должна способствовать под­держанию устойчивых темпов экономического роста, сни­жению социального неравенства, достижению высокой эф­фективности государственных расходов". Далее в Послании указывается, что основной целью Программы развития бюд­жетного федерализма на период до 2005 года "является установление разграничения расходных и доходных полно­мочий, позволяющего обеспечить финансовую самостоятель­ность и ответственность региональных и местных органов власти, повышение их заинтересованности в эффективном управлении общественными финансами, поддержку эконо­мического развития территорий, проведения структурных реформ".

В проекте Программы целевая установка развития бюд­жетного федерализма в России на период до 2005 года сфор­мулирована значительно уже, а именно как "формирова­ние и развитие системы бюджетного устройства, позволя­ющей проводить на региональном и местном уровне само­стоятельную налогово-бюджетную политику в рамках зако­нодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней".

Таким образом, выхолащивается экономическая состав­ляющая сущности бюджетного федерализма как концепции бюджетного устройства государства, которая заключается в эффективном управлении бюджетными потоками посред­ством нормативно-законодательного установления бюджетных прав и обязанностей двух равноправных сторон — фе­деральных и региональных органов власти и управле­ния, правил их взаимодействия на всех стадиях бюджетно­го процесса (составление, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджетов), методов частичного перераспреде­ления бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы и регионами.

Это предполагает реальное участие всех звеньев бюд­жетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном и на учет общегосударственных интересов и на реализацию интересов субъектов Федера­ции. При этом целевой ориентацией этих интересов долж­ны стать интересы граждан, получающих от государства гарантированный Конституцией определенный набор соци­альных услуг.

Поэтому проблема бюджетного федерализма — это не только и не столько проблема взаимоотношения бюджетов различных уровней бюджетной системы, это, прежде все­го, проблема взаимоотношений государства и его граждан.

Из целевой установки проекта Программы практически исключена потребность в поиске компромисса между обще­государственными и региональными интересами, это дела­ет невыполнимой продекларированную задачу повышения эффективности функционирования региональных бюджет­ных систем и оздоровления региональных финансов, посколь­ку не решается главная проблема — нерациональное рас­пределение по уровням бюджетной системы налогового потенциала, при котором абсолютное большинство субъек­тов Российской Федерации теряют свою финансовую само­стоятельность и становятся нуждающимися в финансовой поддержке из федерального бюджета.

Стратегию развития бюджетного федерализма в Рос­сии нельзя сводить только к проблемам распределения и перераспределения средств между бюджетами и разделе­нию бюджетных полномочий и ответственности. Она должна быть ориентирована на более широкий спектр проблем финансового регулирования, формировать разумную струк­туру бюджетного устройства страны и гарантировать сбалансированность всего бюджетного процесса, всех его ста­дий.

При осуществлении бюджетной политики в России, как в федеративном государстве, необходимо одновременно решать две ключевые задачи: с одной стороны, обеспечи­вать динамичное развитие экономики на основе единых для всего экономического пространства страны принципов бюд­жетного устройства; с другой стороны, учитывать регио­нальные особенности и соблюдать сбалансированное разделение бюджетных полномочий и ответственности между уровнями власти, выполняющими свои четко определен­ные функции.

От того, насколько продуманы и корректно встроены в структуру общегосударственной финансовой политики эко­номические механизмы, реализующие именно такое пони­мание бюджетного федерализма, во многом зависит реаль­ный баланс общегосударственных и региональных интере­сов, а значит, и целостность государства, стабильность со­стояния общества.