Информационная экономика. Книга 3 - Нижегородцев Р.М

ком ощутим в индустриально развитых регионах, поддерживающих относительное экономическое благополучие за счет столь же авто- матического ограбления более отсталых регионов страны. Хрониче- ски депрессивные регионы Крайнего Севера, Сибири и Дальнего Востока — это наша отечественная Африка, это регионы-доноры, за

счет систематического истощения которых не столь быстро тает экономический потенциал других регионов России.

Однако с каждым годом возможности дальнейшего продолже- ния подобных тенденций сужаются15. Таким образом, сложившаяся в нашей стране экономическая система не воспроизводит, а разру- шает, исчерпывает, подрывает предпосылки своего собственного существования — совершенно так же, как это имеет место в совре- менном всемирном хозяйстве, где на три четверти стран мира наки- нута долговая удавка, и выхода из этого кризиса не видно.

Что же делать нашей государственной власти в создавшейся ситуации?

Коротко говоря, ответ таков: необходима разработка и реали- зация комплексной системы мер, направленных на исправление, на коренное оздоровление сложившейся технико-экономической дина- мики. Эта задача многоаспектна; обозначим три важнейших аспекта, три направления, по которым необходимо действовать в первую очередь.

Аспект № 1, внешнеэкономический. Прежде всего необхо-

димо обеспечить жесткое квотирование импорта, обеспечивающее его сокращение (в том числе путем ужесточения стандартов качест- ва), и разумный протекционизм в отношении отечественных произ- водителей на внутреннем рынке. Необходимо предусмотреть льготы отечественным инвесторам по сравнению с зарубежными и обеспе- чить приоритетные условия для внутреннего инвестирования, созда- вая препятствия уходу капитала из страны. Следует также, насколь- ко это возможно, преследовать цель восстановления государствен- ной монополии на экспорт важнейших ресурсов страны.

Подобная задача впервые в двадцатом веке встала перед на-

шей страной в период введения нэпа и получила отражение в работе В.И.Ленина «О монополии внешней торговли». Вкратце напомним

15 См.: Нижегородцев Р.М. Технико-экономические основы российского федерализма: проблемы и тенденции//Альманах Центра общественных наук: Периодическое издание. 1998. № 7. Май/Под ред. Ю.М.Осипова, Е.С.Зотовой. М., 1998; Нижегородцев Р.М. Тех- нико-экономическое пространство России: глобализация или поля- ризация?//Проблемы регионального и муниципального управления: Материалы II международной конференции. М., 2000.

41

ее логику. Введение нэпа отдает источник прибавочного продукта в руки частных лиц (а в недавнем прошлом это сделала в нашей стра- не приватизация), и мы, пролетарское государство, не можем и не хотим препятствовать производству этого прибавочного продукта. Но присваивать этот прибавочный продукт, говорит Ленин, мы по- зволим этим частным лицам лишь в меру насыщения емкости внут- реннего рынка. На достижение этой связи и направлено установле- ние монополии внешней торговли.

Заметим, что ничего специфически «социалистического», ок- рашенного идеологическими красками, в этих мерах не содержится: усиление государственной монополии внешней торговли — это ес- тественная реакция государственной власти на кризис недопроиз- водства, на недонакопление капитала при фактическом отсутствии внутренних резервов накопления. В данном случае государство вы- ражает волю и интересы всего населения страны, частично ущемляя в правах сориентированный на внешние рынки частный капитал.

Поэтому наведение порядка в данной сфере — это вопрос от- нюдь не экономической целесообразности, а политической воли го- сударства, вопрос о том, чьи, собственно, интересы представляет го- сударственная власть. К тому же осуществление соответствующего комплекса мер не требует серьезных расходов со стороны государ- ства: основным препятствием на его пути выступают интересы весьма влиятельных частных лиц, которые понесут ощутимые поте- ри вследствие проведения в жизнь соответствующей политики госу- дарства.

Аспект № 2, финансовый. В этой области необходимо доби- ваться прекращения абсурдной финансовой политики, неотъемле- мой частью которой выступает строительство краткосрочных фи- нансовых пирамид, как частных, так и государственных. В условиях наращивания пирамиды внутреннего государственного долга нега-

тивный макроэкономический эффект от инфляционных ожиданий превосходит эффект от реальной денежной эмиссии, даже от той ее части, которая носит откровенно инфляционный характер.

При этом нужно понимать, что финансовая пирамида — это отнюдь не изобретение Мавроди. В свое время С.Ю.Витте тоже строил пирамиды, да еще государственные, и с большим успехом. Но это были долгосрочные пирамиды, причем не «воздушные», а за- вязанные на реальном секторе: он аккумулировал частные инвести-

ции для реализации долгосрочных и масштабных государственных проектов под гарантии прибыльности предшествующих проектов. Это тоже пирамида, но реально работающая, потому что обязатель- ства государства обеспечиваются его доходами, хотя и на кредитной основе, предполагающей, что пайщики рассчитывают на будущую

42

прибыль. Витте, если угодно, был гением финансовых пирамид, а чем гений отличается от проходимца? Тем, что гений действует в соответствии с законами природы, поэтому у него кое-что получает- ся, а проходимец на каждом шагу противоречит законам природы и потому неизбежно проваливается, его успех не может быть сколько- нибудь длительным.

Для наведения порядка в данной сфере нужно максимально ограничить вход нерезидентов на краткосрочные денежные рынки, а лучше вообще по возможности резко сократить обращение кратко- срочных, «горячих» денег, как это сделано, например, в Китае. Од- нако эта проблема связана с возможностью грамотного обслужива- ния нашего внешнего долга. Проблема инфляционного навеса в со- временном мировом хозяйстве — это проблема не столько объема денежной массы, сколько качества этой массы, степени ее ликвид- ности. Нерезиденты неминуемо будут сбрасывать на наши кратко- срочные рынки свои неликвиды, всякий хлам, обращение которого наше государство к тому же не сможет эффективно контролировать.

Затем спланированный массовый уход агентов с финансового рынка приводит к его коллапсу, и для страны наступают «черные» вторни- ки, четверги и прочие дни недели. Такова, в общих чертах, логика организации финансовых кризисов в формально независимых стра- нах, монетарная сфера которых попадает под значительный кон- троль иностранного финансового капитала.

Обращаясь к опыту развития мирового хозяйства, заметим, что наводнение мировых каналов денежного обращения низколиквид- ными денежными агрегатами (особенно — М3 и L) не случайно пришлось на середину 60-х годов и совпало по времени с массовым обретением политической независимости бывшими колониями. Ши- рокое распространение различных форм квазиденег, наряду с возло- жением на центральные банки функции кредитора в последней ин- станции (Lender оf last resort), послужило основной причиной разба- лансированности стандартного механизма макроэкономической ста- билизации промышленных циклов. Тем самым, низколиквидные де- нежные агрегаты сыграли роль виртуального насоса, перераспреде- ляющего реальную стоимость в масштабе мирового хозяйства и от- качивающего дешевые ресурсы из более отсталых в технико- экономическом отношении стран.

Аналогичная ситуация возникла и в нашей стране с началом либерализации цен и резким сжатием объема денежной массы, вы- звавшим кризис неплатежей и наводнение каналов денежного обра- щения всевозможными суррогатами. Попытки некоторых регионов в середине 90-х годов обособить систему своего денежного обраще- ния вызваны стремлением защититься от засилия низколиквидных,

43

не пользующихся доверием денежных агрегатов, ключ от которых находится в руках федерального центра, и противопоставить им полноценный, ликвидный денежный агрегат. В качестве примера укажем на разработку проекта введения уральских франков, вызван- ного отнюдь не национальными причинами, роль которых при рас- смотрении данной группы проблем обычно вообще сильно преуве- личивается. Нет у нас в стране уральских французов — нет и нико- гда не было. А уральские франки, тем не менее, — могли бы быть.

Вопреки логике и здравому смыслу, радикал-реформаторы

объявляли обретение контроля над объемом денежной массы целью проводимых ими шагов по разрушению платежеспособного спроса. Ирония заключается в том, что слово «контроль» очень мало подхо- дит к описанию логики государственного регулирования процессов, которые совершались в этой сфере в течение кризисных 90-х годов минувшего века. Напротив, правительство выпустило ситуацию из- под контроля, когда взамен полноценных денежных агрегатов де- нежные рынки наполнялись финансовыми неликвидами, которые приходилось погашать через сложные механизмы расшивок взаим- ных неплатежей; когда предприятия переходили на бартерные от- ношения, и их реальные затраты, равно как и результаты их хозяйст- венной деятельности, покрывались глубоким мраком, становясь не- доступными ни для какой налоговой инспекции. В такой ситуации о контроле над денежной массой можно говорить разве что в насмеш- ку над создавшимся положением вещей. По большому счету даже

ограничение объема денежной массы было весьма спорным фактом

— оно было достигнуто в шутовском, заведомо искаженном вариан- те, получившем благословение МВФ, который, как известно, не зна- ет иных измерителей объема денежной массы, кроме пресловутого агрегата М2.

Отдельные страны, в короткие сроки преодолевшие технико- экономическую отсталость и вырвавшиеся в число мировых техно- логических лидеров (Тайвань, Южная Корея, Гонконг), сумели в из- вестной мере обособить свою систему денежного обращения и за- щитить внутренний финансовый рынок от наплыва из-за рубежа низколиквидных денежных агрегатов. Однако для региона, админи- стративно подчиненного федеральному правительству, этот путь принципиально недоступен: отдельный регион не в силах почистить

свою финансовую систему от неликвидов и закрыть границы для межотраслевых переливов капитала. Поэтому в преодолении отста-

лости депрессивных регионов вдвойне велика роль федерального центра, который должен почувствовать момент угрожающего нарас- тания неравномерности технико-экономической динамики регионов, подрывающего систему национальной безопасности страны.

44

Проблема инвестиционного риска, хотя она традиционно (на- чиная с пионерной работы, которую в свое время написал по заказу Евробанка венгерский экономист Панкраш Надь16) обсуждается в категориях странового риска, имеет серьезные региональные прило- жения и перспективы, в особенности для стран, регионы которых резко различаются по уровню социально-экономического развития.

Наконец, аспект № 3, инвестиционный, напрямую связан- ный с развитием реального сектора. Необходимы разработка и реа-

лизация комплексной межрегиональной инвестиционной программы на федеральном уровне, логика которой была бы направлена на про- тиводействие углубляющейся поляризации технико-экономического пространства. Только на этой основе возможно воссоздание техни- ко-экономических оснований российского федерализма, иначе вся- кие разговоры о центростремительных настроениях регионов оста- нутся не более чем благим пожеланием. При этом необходимо обес- печить не субвенции регионам, а федеральные инвестиции в их эко- номику, при помощи которых федеральный центр мог бы укрепить свои позиции в споре о разграничении прав собственности и управ- ления объектами совместного ведения. Кроме того, необходимы не «рассеянные» инвестиции, а формирование региональных полюсов роста, которые, согласно эффекту мультипликатора, смогли бы стать локомотивом технологического прогресса региональной экономики.

Некоторые авторы в связи с этим справедливо замечают, что в

среднесрочной и долгосрочной перспективе федеральный центр должен ставить перед собой две взаимосвязанные задачи: раскрытие конкурентных преимуществ тех территорий, на которых для этого имеются реальные предпосылки (решение этой задачи предполагает повышение эффективности приложения капиталов к данным терри- ториям), и целенаправленный вывод населения с тех территорий, ко-

торые в обозримом будущем не имеют шансов на экономическое возрождение. По существу это означает создание механизмов, регу- лирующих и взаимно согласовывающих пространственную мобиль- ность капиталов и населения. Достижение этих целей потребует из- менения регионального деления страны, направленного на расфор- мирование экономически нежизнеспособных субъектов Федера- ции17. В нашей стране подобная система мер осложняется наличием национального вопроса: нельзя допустить, чтобы проблема беспер- спективных регионов оказалась в конечном счете проблемой «бес-

16Nagy P. Country risk. L.: Euromoney Publications Ltd., 1987.

17См.: Вардомский Л. Внешнеэкономические связи регио- нов//Регионы России в 1999 г.: Ежегодное приложение к «Политиче- скому альманаху России»/Под ред. Н.Петрова. М.: Гендальф, 2001.

45

перспективных» наций, не имеющих шансов для развития.

Задачи сохранения единого технико-экономического про- странства страны требует активного осуществления инвестицион- ных мер по развитию транспорта, коммуникаций и связи, по под- держанию государством минимальных цен на энергоресурсы, грузо- вые и пассажирские перевозки, тарифов на услуги соответствующих отраслей хозяйства. Курс на подтягивание цен на энергоресурсы до уровня общемировых может обернуться лишь новым витком инфля- ционной спирали, который грозит окончательно подорвать конку- рентоспособность отечественной обрабатывающей промышленно- сти. Необходимо также принятие срочных мер по сокращению доли импорта в совокупном объеме продаж на внутреннем рынке, что

обусловлено задачами обеспечения экономической безопасности страны.

Еще раз подчеркнем, что выход следует искать не в «точеч- ных» инвестициях, отраслевая структура которых носит в значи- тельной мере случайный характер, а в разработке комплексной тер- риториально-отраслевой инвестиционной программы. В нашей

стране есть опыт формирования и реализации подобных программ

— это, в частности, план ГОЭЛРО. Я не намерен вдаваться в дис- куссию о том, был ли этот план с блеском реализован или с треском провален, — суть проблемы состоит совсем не в этом. Если угодно,

формальные количественные результаты выполнения данного плана вообще не имеют сколько-нибудь серьезного значения, поскольку целью принятия подобных планов и претворения их в жизнь являет-

ся отнюдь не достижение намеченных показателей к концу отчетных периодов, а выделение решающих направлений технико-

экономической динамики из огромного множества возможных ее траекторий и обеспечение выделенных направлений необходимым ресурсным потенциалом. В этом смысле план ГОЭЛРО блестяще выполнил свои задачи: в исторически сжатые сроки он заложил ос- новы для радикальных технологических сдвигов, для коренного из- менения технологического облика производственных процессов.

Сегодня наша страна тоже стоит перед необходимостью моби- лизации ресурсов (как в стоимостной, так и в натуральной форме) на ключевых направлениях технико-экономической динамики, способ- ных обеспечить быстрое, пропорциональное и технологически сба- лансированное развитие российской экономики. Только на этом пу- ти возможно формирование предпосылок грядущего экономическо- го подъема.

46

Возможные решения и их эффективность

Можно выделить две составляющие в деятельности федераль- ных и региональных органов власти, касающиеся механизмов ре- гионального выравнивания. Первая относится к административно-

правовому регулированию процессов взаимодействия центра и субъектов РФ, а также администраций субъектов РФ и местных ор- ганов власти. Вторая связана с перераспределением финансовых ре- сурсов между различными уровнями власти и оказанием финансо- вой поддержки на основе бюджетных и внебюджетных инструмен- тов.

В последние годы важнейшую роль в федеративном процессе играл механизм заключения договоров между центром и субъектами РФ. В ходе достижения политического консенсуса центр и регионы решали часто противоположные задачи. Центр стремился обеспе- чить соблюдение конституционного права на всей территории стра- ны и реализовать единый унифицированный подход к форме и со- держанию подписываемых документов, затрагивающих прежде все- го вопросы разграничения полномочий. Регионы же старались до- биться включения в документы положений, позволяющих обеспечи- вать региональные интересы, мотивируя это необходимостью учета местных особенностей и экономической целесообразностью.

Как показал опыт развития регионов в последние годы, у дан- ного механизма есть свои плюсы и минусы. В результате на практи- ке сформировалась асимметричная федерация со всеми вытекающи- ми отсюда политическими и экономическими последствиями. Это обстоятельство оправдано тем, что разные природно-климатические условия, разная демографическая ситуация, разный уровень накоп- ленного потенциала предопределяют существенные различия в до-

ходной базе отдельных территорий по сравнению с необходимым уровнем бюджетных расходов. Особую проблему составляет бедст- венное положение районов Севера и моноотраслевых городов с де- прессивными производствами. Решение этих проблем невозможно без соответствующих усилий на федеральном уровне.

Действующие подходы и механизмы финансового регулиро-

вания не только не способствовали уменьшению дифференциации между регионами, но и, наоборот, обусловили ее усиление. Опреде- ленные положительные сдвиги в решении текущих, краткосрочных задач путем выделения трансфертов не могли оказать существенно- го влияния на решение стратегических задач снижения дефицитно- сти региональных бюджетов и обеспечения экономического роста. Эти задачи пытались решить на основе механизмов дотаций и фи- нансирования федеральных программ путем выделения средств ми-

47

нистерствам и ведомствам, а также правительствам субъектов РФ на цели развития социальной инфраструктуры и экономики.

Несогласованность механизмов финансирования, а главное — преобладание узкоотраслевого подхода к распределению средств, слабый контроль за их использованием помешали достижению по- ставленных целей в большинстве регионов РФ. Региональные орга- ны власти должны обладать достаточными полномочиями и дохода- ми для организации социального обеспечения населения, развития региональной производственной и социальной инфраструктуры, проведения общественных работ, обеспечения контроля за эффек- тивностью природопользования.

Существенной проблемой является тот факт, что в структуре

доходной части бюджетов субъектов РФ весьма значительна та часть, которая не закреплена на постоянной основе. В отдельных субъектах РФ уровень собственных доходов составляет только 6- 18%, а в некоторых местных бюджетах — лишь 0,1-6%. При этом возникает та же проблема, что и в отношениях арендатора земли с арендодателем: если аренда заключена на короткий срок, то аренда- тор в отличие от собственника не заинтересован в том, чтобы осу- ществлять серьезные вложения в землю, готовить почву в расчете на будущие высокие приросты урожая. Совершенно так же обстоят де- ла и в межбюджетных отношениях: если налоговые поступления на вполне законных основаниях могут быть в одночасье перераспреде- лены, то региональным властям нет большого резона заботиться о приращении налогового потенциала региона. В том, что эта опас- ность реальна, убеждает недавний опыт построения отечественной налоговой системы.

Подобное положение вещей стимулирует иждивенческие на- строения в регионах-реципиентах. Действующие механизмы регио- нальной финансовой помощи подрывают у регионов-доноров серь- езные стимулы к развитию, а главное — требуют все больших объе-

мов перераспределяемых финансовых ресурсов при неуклонно уменьшающихся возможностях федерального центра.

Для уменьшения потребности в дотационных вливаниях, по-

вышения заинтересованности в самозарабатывании бюджетных средств необходимо в первую очередь увеличить собственные дохо-

ды территориальных бюджетов путем замены части отчислений от регулирующих налогов постоянными составляющими. В налоговой системе необходимо предусмотреть нормативы разведения налого- вых поступлений между разными уровнями государственного бюд- жета таким образом, чтобы каждому уровню управления соответст-

вовала надежная доходная база для финансирования возложенных на него функций. Доходы бюджетов субъектов Федерации не должны

48

зависеть от произвола федеральных чиновников, равно как и доходы бюджетов органов местного самоуправления не должны определять- ся благосклонностью региональных властей.

Между тем, федеральный центр не решается пойти по этому пути, поскольку реализация данной тенденции уменьшит рычаги его влияния на экономическую политику регионов, сузит пространство для финансового маневра федерального правительства, уменьшит политический ресурс федеральной власти по отношению к регио- нальным.

Необходимо четкое разделение полномочий между федераль-

ным и региональным уровнем в части регулирования хозяйственной деятельности и обеспечения социальных гарантий. Соблюдая уже предусмотренные законодательством принципы обеспечения функ- ционирования на всей территории страны единой денежной систе- мы, единой таможенной территории, единого экономического про- странства, предполагающие концентрацию соответствующих функ- ций в Центре, целесообразно расширить полномочия региональных и местных органов власти по вопросам организации землепользова- ния, защиты прав потребителей, регулирования рынка недвижимо- сти, привлечения инвестиций, социального обеспечения и другим направлениям, имеющим региональную специфику. В целом рас- пределение функций по уровням территориального управления сле- дует вести, прежде всего, исходя из интересов и прав граждан, кото- рые должны обеспечиваться оптимальным образом на всей террито- рии страны во всех субъектах Федерации.

Стремление к выравниванию уровня социально-

экономического развития регионов любой ценой не должно быть целью политики центра. Решения, способствующие территориаль- ной поляризации, не всегда плохи с точки зрения развития страны в целом, поскольку они могут приводить к улучшению соответст- вующих показателей развития во всех регионах, в том числе и в бед- нейших. Наоборот, решения, направленные на выравнивание или сближение региональных показателей, могут в принципе обусловить их повсеместное ухудшение. Поэтому политика регионального вы- равнивания предполагает достижение социально-экономического равновесия между регионами только как долговременную тенден- цию. Следует понять, что в долгосрочной перспективе ослабление региональной дифференциации возможно только на основе эконо- мического роста и развития всех регионов с преимущественной опо- рой на собственные силы.

Необходимо исходить из того, что государство должно не «обирать» более богатые территории в пользу бедных, а стремиться

к разумному компромиссу между поддержкой бедных и созданием

49

условий для развития остальных регионов. При этом основная доля помощи отсталым регионам должна определяться не только степе- нью бедственности их положения, но и ожидаемым эффектом от ин- вестиций в соответствующие территории18. Тем самым, помощь бедным регионам должна исходить в том числе и из критерия эко- номической эффективности, но, естественно, учитывать и соображе- ния социальной справедливости. В частности, понятно, что в чрез-

вычайных ситуациях регионам может предоставляться специальная помощь, носящая гуманитарный характер и преследующая в первую очередь социальные цели, причем в краткосрочном периоде. Но са-

ма природа подобной помощи объективно не предполагает решения задач регионального выравнивания.

В отличие от такой помощи федеральная поддержка, в которой инвестиционная составляющая будет играть все большую роль, должна преследовать цели ослабления региональных диспропорций, достижения долгосрочных устойчивых социально-экономических результатов. Государство должно помогать слабым регионам и опи- раться на сильные, поддерживая территории, обеспечивающие соб- ственное развитие, формирующие условия и стимулы для постепен-

ного перехода от пассивного использования финансовой помощи к созданию конкурентоспособных производств, пополняющих доход- ную базу территорий. Необходимо не просто субсидировать наибо- лее отсталые регионы, но и создавать условия для успешного разви- тия «локомотивных» районов, способствовать полноценному рас-

крытию и реализации конкурентных преимуществ всех субъектов Российской Федерации19.

При таком подходе оказывается (и в этом на самом деле кроет- ся основная опасность), что право на федеральную поддержку име- ют не только бедные депрессивные регионы, но и богатые, вложения в которые оказываются высокоэффективными. Эта опасность анало- гична ситуации в сельском хозяйстве, где капитал в первую очередь прикладывается, естественно, к лучшим землям, дающим наиболее высокую отдачу от инвестиций, а худшие участки земли перестают обрабатываться и выпадают из аграрного оборота.

Что касается России, то возможности межрегионального пере-

распределения ресурсов с целью поддержки проблемных регионов здесь быстро сужаются. Одновременно готовность в целом бедного

18См.: Поздняков А., Лавровский Б., Масаков В. Политика ре- гионального выравнивания в России (основные подходы и принци- пы)//Вопросы экономики. 2000. № 10.

19См.: Концепция стратегического развития России до 2010 года. М.: Изд-во ИСЭПН, 2001. С. 95.

50