Публичное управление - Чиркин В.Е

МОСКОВСКИЙ ГУМАНИТАРНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

В.Е. ЧИРКИН

П У Б Л И Ч Н О Е

УПРАВЛЕНИЕ

Учебник

для студентов высших учебных заведений,

обучающихся по специальностям

«Государственное и муниципальное

управление», «Юриспруденция»

МОСКВА

ЮРИСТЪ

2004

ÓÄÊ 342(470) ÁÁÊ 67(2Ðîñ)

×-65

Чиркин В.Е.

Ч-65 Публичное управление : Учебник. — М.: Юристъ, 2004. — 475 с.

ISBN 5-7975-0676-9 (â ïåð.)

Агентство CIP РГБ

Публичное управление рассматривается с позиций комплексного подхода. Говорится о государственном, муниципальном управлении, управлении в общественных объединениях, об элементах публичного управления в хозяйственных и религиозных организациях.

Для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальностям «Государственное и муниципальное управление» и «Юриспруденция».

Будет полезен широкому кругу работников органов государственного управления, муниципального управления, других лиц, связанных с управлением коллективами.

ÓÄÊ 342(470) ÁÁÊ 67(2Ðîñ)

ISBN 5-7975-0676-9	© «Юристъ», 2004
	© Чиркин В.Е., 2004

СОДЕРЖАНИЕ

Список сокращений . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 Предисловие. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10

Глава 1. Публичное управление: социальная деятельность, отрасль знания, учебная дисциплина . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

§ 1. Понятие и виды публичного управления . . . . . . . . . . . . . . 11

§ 2. Необходимость, возможность и пределы публичного управления. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32

§ 3. Нормативное регулирование публичного управления. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41

§ 4. Формы и методы публичного управления . . . . . . . . . . . . . 47

§ 5. Администрирование и менеджмент в публичном управлении. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57

§ 6. Публичное управление как отрасль знания и учебная дисциплина. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73

Глава 2. Государство как управляющая система . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80

§ 1. Государство, государственное образование, территориальная автономия и административнотерриториальное деление . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80

§ 2. Государственная власть и государственное управление . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92

§ 3. Государственный аппарат и государственная служба . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100

Глава 3. Государственное управление: человек, коллектив, общество . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117

§ 1. Государственное управление и человек . . . . . . . . . . . . . . 117 § 2. Государственное управление и коллектив . . . . . . . . . . . 122 § 3. Государственное управление и общество . . . . . . . . . . . . 127

Глава 4. Территориальные уровни государственного управления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135

§ 1. Территория, население и управление . . . . . . . . . . . . . . . . 135 § 2. Общегосударственное управление . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136

$	Содержание

§ 3. Государственное (государствоподобное) управление субъекта федерации. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139

§ 4. Государственное управление и территориальная автономия . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144

§5. Государственное управление, административнотерриториальные единицы и муниципальные

образования . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145

Глава 5. Функции государства и государственное управление . . . 149 § 1. Функции государства . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 § 2. Государственное управление в сфере экономики . . . . . 153

§ 3. Государственное управление в сфере социальных отношений. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166

§ 4. Государственное управление в административнополитической сфере. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173

§ 5. Государственное управление в сфере культуры и духовной жизни общества . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184

§ 6. Государственное управление и сфера личной жизни человека . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186

§ 7. Межотраслевое государственное управление . . . . . . . . 187

Глава 6. Глава государства в системе управления государством. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190

§ 1. Роль главы государства в управлении государством. . . . 190 § 2. Полномочия и деятельность Президента РФ. . . . . . . . . 194

§ 3. Досрочное освобождение Президента РФ от должности и его ответственность . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204

Глава 7. Органы законодательной власти в системе управления государством . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207

§ 1. Роль законодательной власти в управлении государством . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207

§ 2. Структура, полномочия и порядок деятельности российского парламента. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211

§ 3. Законодательный процесс. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225 § 4. Формы парламентского контроля . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 230

Глава 8. Органы исполнительной власти в системе управления государством. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232

§ 1. Роль органов исполнительной власти в управлении государством . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232

Содержание	%

§ 2. Состав, порядок формирования и отставка Правительства РФ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234

§ 3. Полномочия Правительства РФ и его деятельность. . 238 § 4. Ответственность Првительства РФ . . . . . . . . . . . . . . . . . 245

Глава 9. Органы судебной власти в системе управления государством . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248

§ 1. Роль судебной власти в управлении государством . . . 248 § 2. Судебная система в России . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251 § 3. Конституционные принципы правосудия. . . . . . . . . . . . 258

Глава 10. Прокуратура в системе управления государством . . . . . 261

§ 1. Место и роль прокуратуры в управлении государством . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261

§ 2. Прокурорский надзор. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 264

Глава 11. Муниципальная публичная власть и местное самоуправление. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267

§ 1. Понятия муниципального образования и местного самоуправления. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267

§ 2. Основы местного самоуправления . . . . . . . . . . . . . . . . . 273

Глава 12. Предметы ведения, полномочия и компетенция в местном самоуправлении . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 286

§ 1. Предметы ведения. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 286

§ 2. Полномочия муниципального образования и компетенция органов местного самоуправления . . . . . . . . 290

Глава 13. Органы и должностные лица местного самоуправления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292

§ 1. Роль органов и должностных лиц местного самоуправления в обществе . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292

§ 2. Представительные органы местного самоуправления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 294

§ 3. Выборные должностные лица местного самоуправления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 300

§ 4. Исполнительные органы местного самоуправления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 303

§ 5. Муниципальная служба . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 306

Глава 14. Институты непосредственной демократии в местном самоуправлении . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 310

§ 1. Муниципальные выборы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 310

&	Содержание

§ 2. Досрочный отзыв депутата представительного органа и выборного должностного лица местного

самоуправления избирателями . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 316 § 3. Местный референдум . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 317 § 4. Общие собрания (сходы) граждан . . . . . . . . . . . . . . . . . . 321 § 5. Народная правотворческая инициатива . . . . . . . . . . . . 323

§ 6. Индивидуальные и коллективные обращения граждан в органы и к должностным лицам местного

самоуправления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 324 § 7. Территориальное общественное самоуправление . . . 326

§8. Новый Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской

Федерации» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 328

Глава 15. Корпоративная власть и элементы публичного управления в добровольных объединениях . . . . . . . . . . . . 332

§ 1. Понятие и виды добровольных объединений. . . . . . . . 332

§ 2. Общие принципы управления в добровольных объединениях. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 347

§ 3. Управление в общественных объединениях . . . . . . . . 353

§ 4. Управление в общественно-хозяйственных объединениях. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 384

§ 5. Управление в хозяйствующих обществах, имеющих целью извлечение прибыли . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 414

§ 6. Управление в религиозных объединениях . . . . . . . . . . 433

Глава 16. Элементы публичного управления в международном сообществе . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 454

Глава 17. Ответственность в публичном управлении . . . . . . . . . . . . . 460 § 1. Правонарушения и ответственность . . . . . . . . . . . . . . . . 460

§ 2. Ответственность государственных и муниципальных организаций, органов, должностных лиц за

правонарушения в сфере публичного управления . . . 462

§3. Ответственность негосударственных организаций, органов, лиц, не находящихся на государст-

венной или муниципальной службе, за правонарушения в сфере публичного управления . . . . . . . . . . . . . 466

§ 4. Правонарушения и ответственность при осуществлении международной публичной власти . . . . . . . . . . 471

СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ

ÃÊ ÐÔ	—	Гражданский кодекс Российской Федерации
ÃÏÊ ÐÔ	—	Гражданский процессуальный кодекс Российской
		Федерации
ÊîÀÏ ÐÔ —		Кодекс Российской Федерации об административных
		правонарушениях
ÓÊ ÐÔ	—	Уголовный кодекс Российской Федерации
ÓÏÊ ÐÔ	—	Уголовно-процессуальный кодекс Российской

Федерации Ведомости — Ведомости Верховного Совета (СССР, РСФСР);

Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета (СССР, РСФСР, РФ)

СЗ РФ — Собрание законодательства Российской Федерации

ПРЕДИСЛОВИЕ

Данный учебник представляет собой элементарный курс, посвященный основам публичного управления. Он ориентирован на широкий круг лиц, готовящихся стать менеджерами, управленцами. В нем рассматриваются разные стороны государственного и муниципального управления, а также управления в добровольных объединениях, которые, будучи коллективами, всегда имеют какие-то, пусть минимальные, элементы публичного управления.

Подобного рода комплексных учебников, включающих данные о разных сферах публичного управления, нет ни в России, ни за рубежом. В зарубежных странах разработаны курсы публичной администрации, но они посвящены в основном государственному и лишь отчасти муниципальному управлению. В России государственным образовательным стандартом предусмотрена специальность 061000 «Государственное и муниципальное управление». Однако много людей в той или иной степени занимаются вопросами управления в добровольных объединениях самого разного рода, в политических партиях, профсоюзах, объединениях работодателей, женских, молодежных, иных объединениях, вплоть до религиозных организаций. Им тоже необходимы знания о различных сторонах управления в обществе. Данный учебник призван восполнить такой пробел в учебной литературе.

Поскольку это первое издание такого рода, а многие проблемы публичного управления в научной литературе еще не разработаны, в учебнике содержатся некоторые положения, которые впервые вводятся в учебный курс по данной специальности. Пусть читатель сам оценит эти новеллы.

Автор будет благодарен за критические высказывания в отношении этой работы, советы и пожелания.

à ë à â à 1

ПУБЛИЧНОЕ УПРАВЛЕНИЕ: СОЦИАЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ,

ОТРАСЛЬ ЗНАНИЯ, УЧЕБНАЯ ДИСЦИПЛИНА

§ 1. Понятие и виды публичного управления

Управление в природе и обществе. Управление — универсальный è

необходимый элемент окружающего нас мира. Понимая управление в предельно широком смысле, мы можем обнаружить его в самых различных отношениях. Независимо от воли людей оно осуществляется в космосе (вращение Земли вокруг Солнца, другие виды естественного космического саморегулирования, в живом организме (действие генетического кода наследственности). По воле людей управлению могут быть подвергнуты физические процессы (ядерная реакция с целью получения «мирной» энергии, а не взрыва), технические системы (расписание движения железнодорожного транспорта), деятельность коллективов людей (производственного кооператива), поведение отдельного человека (в частности, путем простого замечания).

Вместе с тем, говоря об универсальности управления, важно отли- чать его от влияния, воздействия. Эти явления всегда присутствуют в отношениях управления, но возможны и вне этих отношений. Чарующая красота, дивный голос артиста, мастерство футболиста могут сильно воздействовать на людей, но сами по себе они не создают управленческого процесса. Впрочем, разделить воздействие и управление не всегда легко. Пример — ораторский талант, повинуясь которому, толпа готова совершать иногда безрассудные действия.

Управление необходимо. Без него невозможны равновесие в системе мироздания, развитие в природе (превращение саженца в плодоносящее дерево), деятельность коллективов людей, без него наступает коллапс, беспорядок, анархия. При сбоях команд генов, отвечающих за наследственность, в организме возникают непоправимые последствия, при потере управления учебной военной ракетой она сбивает гражданский самолет с сотнями пассажиров, без управления предприятие терпит банкротство, ребенок вырастает совсем не тем, кем хотели бы его видеть родители.

Глава 1. Публичное управление: социальная деятельность, отрасль знания

Управление в природе и в обществе имеет лишь некоторые, самые главные, наиболее принципиальные сходные черты. Гораздо больше существует различий. В обществе, в отличие от природных явлений, действуют люди (их коллективы), наделенные сознанием и волей. Они ставят осознанные цели, добиваются заранее намеченного ими (а не запрограммированного в природе) результата.

Управление в обществе имеет много различных сторон. Применение родительской власти в семье для управления поведением детей (семья существует в обществе) отличается от управления общественно необходимыми техническими системами (транспорт, связь и др.), управление государством отличается от управления в муниципальном образовании, а в политической партии — от религиозной организации. Не всякое управление в обществе является общественным управлением. Управление поведением детей в семье — сфера родительского воздействия, управление поведением верующих происходит под влиянием религиозных заповедей. Управление транспортной системой носит в основном технический характер, хотя деятельность этой системы имеет огромное значение для общества. Существуют также антиобщественные группировки (например, банды преступников или экстремистские группировки), возглавляемые «авторитетами». У них свое управление, деструктивное для общества, противоречащее его целям. Существуя в обществе, оно не является общественным управлением.

Общественное управление — это управление в общественном коллективе. Такой коллектив может иметь самый разный характер. Государственно организованное общество — это тоже коллектив в рамках страны, как является коллективом и артель старателей или общество нумизматов. Они нуждаются в управлении, которое создается в конечном счете самим коллективом, действует от его имени (государство действует тоже от имени общества) и в определенных общественных (т.е. данного коллектива) целях. Общественное управление — это процесс волевого воздействия субъекта на объект с заранее заданной,

осознанной общественно значимой целью, которое поддерживает или изменяет положение, поведение, свойства объекта и его связи с субъектом в общественном коллективе.

Структурность и бесструктурность управления в обществе. Общество — сложная система. В нем действуют принципы не только кибернетики, но и синергетики. Это, в частности, означает, что общество, различные коллективы в нем управляются как структурным, так и бесструктурным способами (в целом это структурно-бесструктурное управление). Органы, созданные коллективами, их должностные лица задают управлению структурность, но помимо них в обществе, ином коллективе действуют другие факторы экономического, социального,