Современное законодательство о судебном контроле и прокурорском надзоре в досудебном производстве - Соловьёва Н.А., Соло

ность по предупреждению, выявлению и устранению нарушений закона при расследовании преступлений является спец ифи- ческой прерогативой прокурора28.

Проведенное сравнение свидетельствует о том, что контроль, осуществляемый судами, в силу объективно присущих и м закономерностей функционирования не может и не должен за - менять прокурорский надзор. Каждая из этих систем занимае т свою нишу в правовом государстве, основанном на принципе разделения властей, где суд является самостоятельной вет вью государственной власти, а прокуратура вместе с другими уч реждениями образует систему «сдержек и противовесов». По мас штабам и направленности судебный контроль на досудебных ста диях не только не тождественен прокурорскому надзору, но и не д ублирует его. Передача в соответствии с Конституцией Россий ской Федерации в компетенцию суда полномочий по разрешению пр о- изводства наиболее важных процессуальных действий, а так же введение судебного порядка обжалования законности и обо снованности действий и решений органов расследования и само го прокурора, относящихся к конституционным правам и свобод ам участников уголовного процесса, безусловно, в этой части ограничили компетенцию прокурора, однако это не дает основани й говорить об изменении процессуального статуса прокурор а в досудебных стадиях уголовного судопроизводства, как утвер ждают некоторые авторы.

Вместе с тем соотношение прокурорского надзора и судебного контроля требует дальнейшего совершенствования ка к в аспекте теоретической проработки указанной проблемы, та к и путем создания надлежащего правового механизма, полно ре гулирующего это взаимодействие. Прав А.Д. Бойков, когда, анали - зируя доводы против замены прокурорского надзора судебн ым контролем, пришел к выводу, что речь должна идти не об устра - нении прокурорского надзора за применением мер процессу ального принуждения и замене его судебным контролем, а о соче тании этих функций прокурора и суда в интересах обеспечения как уголовного преследования, так и защиты прав граждан, в овлеченных в сферу уголовного судопроизводства.

__________________

28См.: Соловьев А.Б., Токарева М.Е., Халиулин А.Г. Указ. соч. С. 38.

—21 —

4. Прокурорский надзор за исполнением законов

органами дознания и предварительного следствия.

Соотношение прокурорского надзора с другими функциями прокурора на досудебных стадиях

Теоретическая дискуссия по проблеме процессуальных фун - кций прокурора в досудебном производстве ведется давно, н о она не получила своего завершения и после принятия УПК РФ . Можно выделить две основные конкурирующие позиции29. Точка зрения одних авторов основана на заимствовании опыта пра вовых систем англосаксонских государств и состоит в том, чт о прокурор должен осуществлять только уголовное преследо вание и процессуальное руководство органами расследования, в т ом числе поддерживать обвинение в суде30. Другие авторы полагают, что при определении функций прокурора следует исходит ь прежде всего из исторических традиций, национальных особ енностей и потребностей современного развития России, поэт ому прокуратура рассматривается ими как универсальный госу дар- ственно-правовой институт, осуществляющий надзор за зако н- ностью31.

Частью 1 статьей 37 УПК РФ на прокурора возложено выполнение двух уголовно-процессуальных функций: осуществ ление от имени государства уголовного преследования и надз ора за процессуальной деятельностью органов дознания и органо в предварительного следствия. В данной норме не обозначено соот ноше-

__________________

29См.: Химичева О.В. Концептуальные основы процессуального к онтроля и надзора... С.150.

30См., напр.: Ларин А.М. Что будет с судебной реформой? // Государство и право. 1994. ¹ 10. С. 45—46; Петрухин И.Л. Прокурорский надзор

èсудебный контроль за следствием // Российская юстиция. 1998. ¹ 9. С. 12— 14; Лазарева В.А. Судебная защита в уголовном процессе РФ: про блемы теории и практики: Автореф. дис. ... ä-ðà þðèä. íàóê. Ì., 2000. Ñ. 21—22.

31См., напр.: Соловьева А.Б. Проблема статуса прокуратуры с поз и- ций обеспечения публичного и личного интересов в уголовн ом процессе России // Уголовное право. 2000. ¹ 4. С. 17—20; «Круглый стол» в комитете С овета Федерации на тему: «Прокуратура как институт государст венной власти» // Российская юстиция. 2002. ¹ 4. С. 12—13.

—22 —

ние, иерархия указанных функций, что позволяет одним авто - рам выдвигать на первый план прокурорский надзор32, а другим — считать основной функцией прокурора на досудебных стадиях уголовное преследование33.

В реализации функции уголовного преследования в досудеб - ном производстве роль прокурора достаточно специфична. По справедливому замечанию А.Б. Соловьева и А.Г. Халиулина, в отлич ие от других органов уголовного преследования прокурор слу жит гарантом законности расследования, соблюдения прав и закон ных интересов участников уголовного процесса. Именно через п ризму обеспечения законности и должна рассматриваться деятел ьность прокурора при осуществлении уголовного преследования. П рокурору совсем не обязательно во всех случаях самому возбужд ать уголовные дела, привлекать лиц к уголовной ответственнос ти: прокурор должен вмешиваться в процесс расследования лиш ь с целью предупреждения, выявления и устранения нарушений з а- кона. Таким образом, участие прокурора в осуществлении фу нкции уголовного преследования производно и соподчинено е го основной функции — надзору за процессуальной деятельность ю органов дознания и органов предварительного следствия34.

Подтверждением приоритетного, основного характера прокурорского надзора служит и то, что прокурор указан в УПК РФ как единственный субъект данной функции. В то же время для реализации другой функции — уголовного преследования — д ействуют специально созданные для этого органы — органы доз нания и органы предварительного следствия. Более того, даже поддержание государственного обвинения, составлявшего до п ринятия УПК РФ исключительную прерогативу прокурора, он может делегировать другим представителям стороны обвинения — дознавателю и следователю (п. 6 ст. 5 УПК РФ).

Исходя из Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», осуществление надзора за соблюдением Ко н-

__________________

32См.: Болтошев Е.Д. Функции прокурора в досудебных стадиях уг о- ловного процесса: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 8—9; Про курорский надзор в стадии возбуждения уголовного дела. М., 2002. С. 16.

33Ñì.: Уголовно-процессуальное право Российской Федерации: Учебник / Отв. ред. П.А. Лупинская. М., 2003. С. 93.

34См.: Законность в досудебных стадиях... С. 39—40.

—23 —

ституции и исполнением законов — главная и важнейшая функция органов прокуратуры, для выполнения которой она и создана в системе государственных органов. Надзор за собл ю- дением законов изначально и органично присущ отечествен - ной прокуратуре. Правовые тенденции России и ее историчес - кий опыт нельзя не учитывать при обозначении иерархии уго - ловно-процессуальных функций, осуществляемых прокуроро м в досудебном производстве. Именно поэтому ст. 1 Закона «О прокуратуре РФ» устанавливает в качестве основной функции надзор, а в числе дополнительных — уголовное преследо - вание. Исходя из этого, основной функцией прокурора в досудебном производстве выступает осуществление надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и органо в предварительного следствия.

В теории прокурорского надзора и в процессуальной литературе достаточно обстоятельно освещено понятие и сущно сть прокурорского надзора, его задачи и основные направления (отрасли). Прокурорский надзор представляет самостоятельны й вид государственной деятельности, отличительными признакам и которой являются: 1) осуществление от имени государства; 2) обе с- печение верховенства закона, единства и укрепление закон ности, защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства; 3) осуществлени е единой федеральной системой органов прокуратуры; 4) наблю - дение за соблюдением Конституции РФ и исполнением законо в, действующих на территории РФ.

Все указанные признаки присущи и надзору за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предвари - тельное следствие. Вместе с тем специфика данной отрасли состоит в том, что, во-первых, незаконные или необоснованные решения следователя прокурор не опротестовывает, а отмен яет своей властью. Во-вторых, прокурор осуществляет надзор в о т- ношении следователя, обладающего процессуальной самост оятельностью в достаточно широких пределах при решении важ - нейших вопросов расследования, связанных с оценкой доказ а- тельств и основными процессуальными решениями по уголов ному делу. В-третьих, надзор является неотъемлемой частью до судебного производства (так, решение следователя о возбужд ении уголовного дела приобретает юридическую силу только пос ле

—24 —

получения согласия прокурора), хотя прокурор находится н а более высоком уровне, обеспечивая предупреждение, выявлени е и устранение нарушений законов в процессуальной деятельн ости органов дознания и предварительного следствия. Наконец, в -чет- вертых, прокурор выступает в уголовном судопроизводстве представителем стороны обвинения и, наряду с надзором, осущес твляет уголовное преследование35.

По мнению ряда авторов, специфика данной отрасли прокурорского надзора заключается также в том, что надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов пр едварительного следствия включает в себя процессуальное р уководство расследованием, осуществляемым этими органами36.

Именно с процессуальным руководством со стороны прокурора уголовно-процессуальной деятельностью следователей сторонники данной концепции связывают наличие у этого участ - ника уголовного судопроизводства властно-распорядительных полномочий (отмены постановлений следователя, дачи ему пись - менных указаний, проведения отдельных следственных дейс твий или расследования в целом)37. Как отмечает В.М. Савицкий, процессуальное руководство расследованием служит единс твенным способом обеспечить законность действий соответств ующих органов, без руководства невозможен полноценный надзор з а исполнением законов38.

Существует и иная позиция относительно соотношения прокурорского надзора и процессуального руководства проку рором расследованием преступлений. Эти виды деятельности прок урора рассматриваются как самостоятельные процессуальные фун кции, где первая выступает основной, а вторая — дополнительной39.

__________________

35См.: Химичева О.В. Концептуальные основы процессуального к онтроля и надзора... С. 158.

36См.: Строгович М.С. Курс советского уголовного процесса: В 2 т. М., 1970. Т. 2. С. 50; Калугин А.Г. Сущность и формы процессуального конт роля в деятельности органов предварительного расследования // А ктуальные проблемы раскрытия и расследования преступлений: Межвуз. сб. науч. тр. Красноярск, 2000. Вып. 2. С. 6—7.

37См.: Жогин Н.В., Фаткуллин Ф.Н. Предварительное следствие в советском уголовном процессе. М., 1965. С. 353.

38Савицкий В.М. Очерк теории прокурорского надзора в уголов ном судопроизводстве. М., 1975. С. 45.

39См.: Законность в досудебных стадиях... С. 41—42.

—25 —

Действительно, анализ полномочий, предоставленных ч. 2 ст. 37 УПК РФ прокурору, позволяет утверждать, что прокурор наделен значительными возможностями вмешиваться в проц ессуальную деятельность следователя и побуждать его измен ять ход расследования, принимать правильные, с точки зрения п рокурора, решения. В числе аргументов в пользу столь широких полномочий прокурора в отношении процессуальной деятел ь- ности следователя можно назвать то, что в конечном итоге и менно прокурор, а не следователь обязан по завершении рассле дования принять окончательное решение о направлении уголо в- ного дела в суд, а затем уже в ходе судебного разбирательст ва

— поддерживать государственное обвинение40. Вот почему прокурор имеет неограниченное влияние на досудебное произв одство, где для него, как для будущего государственного обви нителя, готовится доказательственная база, которой он и буд ет оперировать в суде41.

Многие процессуалисты возражают против концепции процессуального руководства прокурором деятельностью след ователя, полагая, что прокурор осуществляет лишь надзор за зако н- ностью расследования преступлений, а руководство со стор оны расследованием ограничивает процессуальную самостояте льность следователя и снижает ответственность начальника следс твенного отдела за качество расследования уголовных дел. Кроме того, сторонники этой точки зрения сомневаются, что может быть эффективным прокурорский надзор за деятельностью, котор ой прокурор руководит42.

Развивая указанную позицию, В.В. Николюк и Ю.В. Деришев полагают, что проблема процессуального руководства — естественный результат развития советского уголовного судо производства, одной из тенденций которого является примат адми нистративной власти над властью судебно-следственной. В результате

__________________

40См.: Химичева О.В. Концептуальные основы процессуального к онтроля и надзора... С. 160.

41См.: Темираев О. Реформа следствия нужна // Законность. 2004. ¹ 1.

Ñ.33—35.

42См.: Трубин Н.С. Прокурорский надзор за исполнением законов органами дознания. М., 1982; Статкус В.Ф., Чувилев А.А. Прокурорск ий надзор и ведомственный контроль на предварительном след ствии // Государство и право. 1975. ¹ 3. С. 75.

—26 —

этого произошло перерождение предварительного следстви я в России в «прокурорское дознание», а процессуально самостоят ельного субъекта процесса — в полностью зависимого от прокурор а «дознавателя», лишь сохранившего прежнее наименование « следователь»43. Возражения авторов против процессуального руководства прокурором расследованием преступлений привели их к выводу о недопустимости и прокурорского надзора за произво дством расследования, поскольку прокурор — представитель исполнительной власти — не должен надзирать за предварительным следс твием, производным от судебной власти44.

Представляется, что прокурор является органом надзора за законностью процессуальной деятельности органов дознан ия и органов следствия и его не должны интересовать вопросы ру ководства расследованием конкретных уголовных дел. Для него важно обеспечение законности и обоснованности производства п роцессуальных действий и принятия процессуальных решений, осу - ществления следственных действий, реализация прав и зако н- ных интересов участников уголовного судопроизводства45.

Прокурор успешно и достаточно эффективно выполняет свое государственное предназначение — надзор за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительно е следствие, если будет использовать в этих целях только на дзорные полномочия без постоянного и повседневного вмешател ь- ства в деятельность следователя, не подменяя начальника с ледственного отдела по руководству подчиненными следовате лями46.

Осуществление прокурором процессуального руководства расследованием не только ущемляет процессуальную самос тоятельность следователя, превращает начальника следствен ного отдела в лишнюю фигуру, ненужную в системе процессуального контроля и надзора на досудебном производстве. С другой с торо-

__________________

43Николюк В.В., Деришев Ю.В. Оптимизация досудебного производства в уголовном процессе России. М., 2003. С. 151.

44Òàì æå. Ñ. 152—154.

45См.: Химичева О.В. Концептуальные основы процессуального к онтроля и надзора... С. 161.

46См.: Ломовский В.Д. О соотношении прокурорского надзора и ве - домственного контроля на стадии предварительного рассл едования // Процессуальные и криминалистические проблемы предваритель ного следствия: Сб. науч. тр. Ташкент, 1980. С. 121—131.

—27 —

ны, попытки прокурора руководить всеми и вся чреваты необ ъективностью его при выполнении основной уголовно-процессу - альной функции — надзора за процессуальной деятельность ю органов дознания и органов предварительного следствия.

Однако нельзя не подчеркнуть тесную взаимосвязь, взаимозависимость и взаимопроникновение функции прокурора по надзору за процессуальной деятельностью и процессуального руководства расследованием. Осуществляя надзор за законностью, п рокурор должен предупредить, выявить и устранить нарушение за кона, используя при этом средства процессуального руководства, в том числе и полномочия, предоставленные начальнику следственного отдела. Иначе складывается ситуация, когда начальник следственного отдела в недостаточной степени выполняет свои функц ии по руководству расследованием и не может обеспечить его зак онное и обоснованное производство. В этих случаях прокурор вынужден брать на себя руководство расследованием, однако подобная практика из исключения не должна превращаться в правило.

Именно поэтому в ч. 2 ст. 37 УПК РФ прокурору предоставлены полномочия, имеющие управленческую природу: отстранять следователя от дальнейшего производства расследов ания, если им допущено нарушение требований УПК РФ при производстве предварительного расследования; изымать любое у головное дело у органа дознания и передавать его следователю с обязательным указанием такой передачи; передавать уголовно е дело от одного органа предварительного расследования другом у с соблюдением правил подследственности, изымать любое уголо в- ное дело у органа предварительного расследования и перед авать его следователю прокуратуры с обязательным указанием ос нований такой передачи (п. 7—9 ч. 2 ст. 37 УПК РФ).

В связи с этим представляется обоснованным мнение А.В. Смирнова и К.Б. Калиновского, которые считают, что руководство прокурора ходом расследования может быть конк ретным проявлением и его надзорной функции и полномочий по уголовному преследованию47.

__________________

47 Смирнов А.В., Калиновский К.Б. Комментарий к Уголовно-про- цессуальному кодексу Российской Федерации. Постатейный / Под общ. ред. А.В. Смирнова. 2-е изд., доп. и перераб. СПб., 2004. С. 126.

—28 —

В процессуальной литературе классификации, как правило, подвергаются полномочия прокурора, средства (формы) прок у- рорского надзора.

Наряду с формами прокурорского надзора в теории разли- чают его виды в зависимости от объектов надзора: 1) за закон - ностью возбуждения или отказа в возбуждении уголовного д ела; 2) законностью производства неотложных следственных дейс твий, направленных на получение и процессуальное закрепление исходной доказательственной информации; 3) законностью опе - ративно-розыскной деятельности; 4) исполнением законов пр и задержании и обеспечении прав подозреваемого; 5) исполнением законов при привлечении в качестве обвиняемого, аресте и обеспечении прав обвиняемого; 6) обеспечением прав потерпевше го; 7) всесторонним, полным и объективным исследованием обсто - ятельств преступления; 8) исполнением законов при окончан ии расследования по уголовному делу48.

Р.Х. Якупов и В.Н. Галузо полагают, что прокурорский надзор может быть эпизодическим, поэтапным и завершающим49. Основным видом прокурорского надзора является поэтапны й надзор, который осуществляется при проверке постановлений с ледователя на основных этапах движения уголовного дела, а т акже при даче согласия на производство следственных действий и применением мер процессуального принуждения, ограничивающ их конституционные права граждан. Эпизодический прокурорс кий надзор проявляется при рассмотрении жалоб в порядке ст. 124 УПК РФ, а завершающий — при выполнении прокурором полномочий по уголовному делу, поступившему с обвинительным заключением и при даче согласия на прекращение уголовног о дела в случаях, установленных ст. 25 и 28 УПК РФ50.

__________________

48См.: Соловьев А.Б., Токарева М.Е., Халиулин А.Г. Указ. соч. С. 69, 80.

49Якупов Р.Х. Уголовный процесс: Учебник для вузов / Науч. ред. В.Н. Галузо. 4-å èçä., èñïð. è äîï. Ì., 2004. Ñ. 136—137.

50См.: Химичева О.В. Концептуальные основы процессуального к онтроля и надзора... С. 164—165.

—29 —

5. Понятие и сущность прокурорского надзора

за соблюдением порядка приема, регистрации

и разрешения сообщений о преступлениях

Деятельность прокурора по осуществлению надзора за законностью и обоснованностью процессуальных решений сле дователя в большинстве случаев сосредоточивается на следу ющих этапах расследования: возбуждение уголовного дела или от каз в этом, привлечение к уголовной ответственности и избрание меры пресечения, а также окончание предварительного расследо вания с составлением обвинительного заключения или обвинител ьного акта либо постановления о прекращении уголовного дела 51.

Одним из важнейших направлений деятельности прокурора

является надзор за соблюдением требований законодатель ства при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлени ях. Своевременное и правильное исполнение требований закон а при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлени ях позволяет обеспечить быстрое и полное раскрытие преступ лений, является гарантией обоснованного привлечения винов ного к уголовной ответственности и защитой личности от незако нного и необоснованного обвинения, ограничения ее прав и сво бод.

Действующий уголовно-процессуальный кодекс РФ, в отличие от УПК РСФСР 1961 г., закрепил, что начальной стадией уголовного судопроизводства является получение сообщен ий о преступлениях (п. 9 ч. 1 ст. 5 УПК РФ). Таким образом, стадия приема, регистрации и разрешения требований о преступлен иях является началом досудебного производства.

Сохранение стадии возбуждения уголовного дела соответствует традициям смешанного уголовного процесса России . Современное уголовно-процессуальное законодательство нап равлено на то, чтобы максимально снизить число случаев необосн о- ванных отказов в возбуждении уголовных дел, что является наиболее отрицательным в существовании данной стадии52.

__________________

51См.: Ломидзе А.Б. Прокурорский надзор за законностью и обосн о- ванностью принимаемых следователем процессуальных реше ний: Метод. пособие. М.: Юрлитинформ, 2000. С. 60.

52См.: Соловьев А.Б., Токарева М.Е., Халиулин А.Г. Указ. соч. С. 81.

—30 —