Современное законодательство о судебном контроле и прокурорском надзоре в досудебном производстве - Соловьёва Н.А., Соло
.pdfПредметом надзора на данном направлении деятельности прокурора является обеспечение соблюдения установленно го федеральным законом и ведомственными нормативными актами порядка приема, регистрации и разрешения сообщений о преступлениях.
Основной задачей надзора является своевременное предупреждение, выявление и устранение нарушений законности, во с- становление нарушенных прав граждан в данной стадии досу дебного производства.
Прежде всего необходимо рассмотреть сущность понятий «сообщение о преступлении» и «порядок приема, регистраци и и разрешения сообщений о преступлениях», а также содержани е порядка приема, регистрации и разрешения сообщений о преступлениях, без знания которых невозможно осуществление должного прокурорского надзора.
Согласно п. 43 ч. 1 ст. 5 УПК РФ под сообщением о преступлении понимается:
∙заявление о преступлении;
∙явка с повинной;
∙рапорт об обнаружении признаков преступления. Источниками сообщения о преступлении могут явиться:
граждане, учреждения, предприятия, организации и их должн о- стные лица, средства массовой информации, а также должнос т- ные лица правоохранительных органов, непосредственно об наружившие признаки совершенного преступления.
Заявление о совершенном преступлении может поступить от гражданина, учреждения, предприятия или организации, и х должностных лиц, в устном или письменном виде.
Письменное заявление о преступлении должно быть подписано заявителем (ч. 2 ст. 141 УПК РФ), а устное — заносится в протокол, который подписывается заявителем и лицом, приня в- шим заявление, а также содержит в себе данные о заявителе и документах, удостоверяющих его личность (ч. 3 ст. 141 УПК РФ).
Прием устного заявления должностным лицом правоохранительного органа оформляется протоколом принятия устн ого заявления о преступлении, процессуальная форма которого установлена приложением ¹ 2 ст. 476 УПК РФ, когда заявитель обращается непосредственно до начала уголовного судопр оизводства. Устное сообщение о преступлении, сделанное при прои з-
—31 —
водстве следственного действия или в ходе судебного разб ирательства, заносится, соответственно, в протокол следствен ного действия либо протокол судебного заседания.
При этом заявитель должен быть в обязательном порядке предупрежден об уголовной ответственности за заведомо л ожный донос в соответствии со ст. 306 УК РФ, о чем делается отметка в заявлении, протоколе принятия устного заявлени я о преступлении либо протоколе следственного действия или протоколе судебного заседания (ч. 6 ст. 141 УПК РФ).
Согласно ч. 7 ст. 141 УПК РФ анонимное заявление о преступлении не может служить поводом для возбуждения уголо в- ного дела. Однако, если в данном заявлении содержатся данн ые о готовящемся или совершенном преступлении, оно направля ется в правоохранительные органы, наделенные полномочиями по производству оперативно-розыскной деятельности, для воз можного использования в оперативных целях в соответствии с Ф едеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности» .
Таким образом, заявление о преступлении — это письменная информация, содержащая в себе сведения о подготавлива е- мом или совершенном преступлении и достаточные данные, ук а- зывающие на наличие признаков преступления, оформленная в соответствии с требованиями уголовно-процессуального з аконодательства53.
Следующим видом сообщения о преступлении является явка с повинной. В ч. 1 ст. 142 УПК РФ явка с повинной определяется как добровольное сообщение лица о совершенном им преступ лении. Заявление о явке с повинной может быть сделано как в письменном, так и в устном виде (ч. 2 ст. 142 УПК РФ). Явка с повинной, подписанная собственноручно, подписывается ли цом, сделавшим добровольное сообщение о совершенном им прест уплении. Устное заявление оформляется протоколом явки с пов инной, который должен содержать в себе данные о лице, сделавшем такое сообщение, документах, удостоверяющих его лич- ность, и подписывается данным лицом и лицом, принявшим такое сообщение.
__________________
53 См.: Бессонов А.А. Прокурорский надзор за соблюдением требо ваний закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях: Практ. пособие. Волгоград: Авторское перо, 2004. С. 7—8.
—32 —
Исходя из этого, явка с повинной — это письменная или устная информация, сообщенная лицом добровольно, содержа - щая в себе сведения о подготавливаемом или совершенном им преступлении и достаточные данные, указывающие на наличи е признаков преступления, оформленная в соответствии с тре бованиями, установленными уголовно-процессуальным законо дательством.
И наконец, рапортом об обнаружении признаков преступления, согласно ст. 143 УПК РФ, оформляется сообщение о готовящемся или совершенном преступлении, полученное из ин ых источников, чем указано в ст. 141 УПК РФ (заявление о преступлении) и ст. 142 УПК РФ (явка с повинной), принятое лицом правоохранительного органа.
Рапортом об обнаружении признаков преступления оформляется непосредственное обнаружение признаков преступл ения должностным лицом правоохранительного органа, полученн ое:
∙из сообщения о подготавливаемом или совершенном преступ - лении от граждан, учреждений, предприятий и организаций, их должностных лиц, поступившего по телефону, телефаксу, телеграфу, другим видом связи, а также на аудио-, видео- и иных носителях;
∙из статей, заметок, выступлений, писем, опубликованных в средствах массовой информации, в том числе электронных, репортажей эфирного и кабельного вещаний;
∙при проведении процессуальных проверок, в ходе расследования по уголовным делам, при изучении материалов процессуальных проверок и материалов уголовных дел;
∙в ходе проверок прокурорскими работниками соблюдения исполнения действующего законодательства;
∙из иных источников.
Следовательно, рапорт об обнаружении признаков преступ-
ления — это оформленная письменно в соответствии с требованиями уголовно-процессуального законодательства информ ация, выявленная непосредственно должностным лицом правоохра нительного органа при поступлении из иных источников, чем з а- явление о преступлении и явка с повинной, содержащая в себ е сведения о подготавливаемом или совершенном преступлен ии и
достаточные данные, указывающие на наличие признаков пре - ступления.
—33 —
Следующим, имеющим важное значение, является понятие «установленный порядок приема, регистрации и разрешения сообщений о преступлениях».
Так, согласно ч. 1 ст. 144 и ч. 1 ст. 145 УПК РФ дознаватель, орган дознания, следователь и прокурор обязаны принять, п роверить сообщение о любом готовящемся или совершенном пре - ступлении и в пределах компетенции, установленной уголов нопроцессуальным законом, принять по нему одно из следующих решений:
∙о возбуждении уголовного дела;
∙отказе в возбуждении уголовного дела;
∙передаче сообщения по подследственности, в соответствии со ст. 151 УПК РФ, а по делам частного обвинения — в суд в соответствии со ч. 2 ст. 20 УПК РФ.
Решение по поступившему сообщению о преступлении должно быть принято в срок не позднее 3 суток со дня его поступ ления (ч. 1 ст. 144 УПК РФ). Данный срок прокурор, начальник следственного отдела, начальник органа дознания вправе продлить до 10 суток по ходатайству, соответственно, следователя или дознавателя, а при необходимости проведения документальных проверок и ревизий прокурор вправе по ходатайству следовате ля или дознавателя продлить этот срок до 30 суток (ч. 3 ст. 144 УПК РФ).
Следует обратить внимание, что до 10 суток срок проверки вправе продлить прокурор, начальник следственного отдел а и начальник органа дознания, а до 30 суток — только прокурор. При этом основанием для продления срока проверки сообщен ия о преступлении до 30 суток является необходимость проведе ния ревизии или документальной проверки.
При отсутствии основания для возбуждения уголовного дел а прокурор, следователь, орган дознания или дознаватель вын осит постановление об отказе в возбуждении уголовного дела (ч . 1 ст. 148 УПК РФ).
Копия постановления об отказе в возбуждении уголовного дела в течение 24 часов с момента вынесения направляется за я- вителю и прокурору. При этом заявителю должно быть разъяс нено право обжаловать данное постановление в порядке, устан овленном ст. 124—125 УПК РФ (ч. 4—5 ст. 148 УПК РФ).
Таким образом, единый порядок приема, регистрации и разрешения сообщений о преступлениях включает в себя:
—34 —
∙действия должностного лица правоохранительного органа, наделенного соответствующими полномочиями по получе- нию сообщений о преступлении (прием сообщений о преступлении);
∙присвоение каждому поступившему сообщению о преступлении порядкового номера и фиксацию основных данных о них в учетно-регистрационных документах (регистрация сообщений о преступлениях);
∙проверку изложенной в зарегистрированных сообщениях о преступлениях информации уполномоченными должностными лицами правоохранительных органов и принятие по ним решений в соответствии с требованиями уголовно-про- цессуального закона.
При возбуждении уголовного дела прокурорский надзор
включает проверку выполнения всех норм, регулирующих дея - тельность на этой стадии уголовного судопроизводства. На зна- чение надзорной деятельности прокурора на этом этапе сос тоит в том, чтобы обеспечить своевременное возбуждение уголов ного дела при наличии признаков преступления; не допустить незаконного и необоснованного возбуждения уголовного д ела. Для этого прокурор уполномочен проверять требования зак она при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях, давать согласие на возбуждение уголовного дела, проверять постановления следователя об отказе в возбуждени и уголовного дела.
УПК РФ (п. 1 ч. 2 ст. 37), в отличие от УПК РСФСР 1960 г., не устанавливает срок проверки прокурором исполнения тр ебований закона о приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях. В первом полугодии 2002 г. прокурорами дополнительно поставлено на учет около 55 тысяч укрытых преступ лений, во втором полугодии — более 61 тысячи54. На практике такие проверки проводятся, как правило, один раз в месяц; в исключительных случаях — два раза в месяц либо раз в десят ь дней, а если поступила информация о нарушениях — немедлен - но; иногда проверки проводятся один раз в квартал. Прокуро р
__________________
54 См.: Информационный бюллетень ¹ 2 «Материалы парламентски х слушаний на тему: “Практика применения УПК РФ в части проц едуры возбуждения уголовных дел”». М., 2003. С. 15.
—35 —
должен организовывать свою работу таким образом, чтобы по - добные проверки носили регулярный, системный характер и п редусматривали выявление не только нарушений, но и причин, и х породивших, с принятием мер по недопущению подобных нарушений в дальнейшем55. В связи с этим мы поддерживаем предложение О.В. Химичевой о необходимости предусмотреть в ст. 37 УПК РФ, что проверка прокурором исполнения закона о приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях о существляется не реже одного раза в месяц56.
Âсоответствии с ч. 3 ст. 144 УПК РФ прокурору предоставлены полномочия по продлению срока проверки сообщения о преступлении. Данное нововведение вызвано потребностям и практики: от 20 до 90 % сообщений о преступлениях разрешается в срок свыше трех суток57. Продление срока проверки сообщения о преступлении призвано предотвратить волокиту при приня тии решений о возбуждении уголовного дела или об отказе в это м, позволяет прокурору проверить материалы проверки и не до пустить утрату важных доказательств.
УПК РФ не предусмотрел ни оснований, ни процедуры продления срока проверки сообщения о преступлении. Предс тавляется, что такое продление возможно не во всех случаях, а п ри наличии большого объема проверочных действий, необходим ости их производства вне города, района, где расположен соот ветствующий субъект проверки, и по иным причинам58.
Âч. 3 ст. 144 УПК РФ не определено также, кем из указанных в ней субъектов (прокурором или начальником следстве н- ного отдела) может приниматься решение по ходатайству сл едователя. В связи с этим некоторыми авторами высказано мнен ие,
__________________
55См.: Химичева О.В. Концептуальные основы процессуального к онтроля и надзора... С. 182.
56Òàì æå.
57См.: Коротков А.П. Проблемы, связанные с новой процедурой во з- буждения уголовного дела // Новый уголовно-процессуальный закон: теория и практика применения: Материалы международного «кру глого стола»
/Под ред. О.А. Галустьяна, О.И. Цоколовой. М., 2003. С. 18—26.
58См.: Инструкция о порядке приема, регистрации и рассмотрен ия в органах прокуратуры Российской Федерации сообщений о пр еступлениях. Утверждена приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 21 октября 2003 г. ¹ 45.
—36 —
что представление начальнику следственного отдела прав а продлевать срок проверки до 10 суток не должно влечь самоустра нения прокурора от обязанности надзора за соблюдением срок ов в отношении следователя; при этом прокурор должен иметь пре - имущественное право на продление срока проверки сообщен ия о преступлении свыше 10 суток59.
Полномочие прокурора давать согласие на возбуждение уго - ловного дела следователем (ч. 4 ст. 144 УПК РФ) относится к числу самых спорных: предложения о необходимости коррект и- ровки процедуры обязательного согласования с прокуроро м решения о возбуждении уголовного дела высказывались многи ми процессуалистами60.
Цель этого нововведения понятна и сводится к обеспечению законности и обоснованности возбуждения каждого уголов ного дела, заслона против возбуждения «заказных» уголовных де л. Однако установление в законе требования получения согласи я прокурора на возбуждение следователем уголовного дела факт ически стало серьезным препятствием своевременному возбуждени ю уголовного дела, проведению неотложных следственных действ ий, раскрытию преступления «по горячим следам», задержанию п одозреваемых, обнаружению и закреплению доказательств.
О.В. Химичева выделяет ряд проблем, связанных с принятием данной нормы61.
Во-первых, в ч. 4 ст. 144 УПК РФ не указан конкретный срок, отведенный на направление постановления следовате ля о возбуждении уголовного дела прокурору для получения сог ласия; отмечено, что это должно быть сделано «незамедлитель но».
Во-вторых, необходимость получения согласия прокурора на возбуждение уголовного дела приводит к неопределенност и в вопросе о том, какие следственные действия возможны при расс мотрении сообщения о преступлении. Исходя из смысла ч. 4 ст. 146
__________________
59См.: Болтошев Е.Д. Указ. соч. С. 11.
60См.: Григорьев В.Н. О согласии прокурора на возбуждение угол овного дела // Материалы международной научно-практической конференции, посвященной принятию нового УПК РФ. М., 2002. С. 122—124; Березина Л.В. О согласии прокурора на возбуждение уголовного дела // Закон и право. 2003. ¹ 11. С. 27—29.
61Химичева О.В. Концептуальные основы процессуального конт роля
èнадзора... С. 184—190.
—37 —
УПК РФ, для закрепления следов преступления и установлени я лица, его совершившего, производятся осмотр места происше - ствия, освидетельствование и назначение судебной экспер тизы. Однако однозначно утверждать о возможности производств а до возбуждения уголовного дела правомерно лишь в отношении осмотра места происшествия (ч. 2 ст. 176 УПК РФ), поскольку нормы, регламентирующие освидетельствование (ст. 179 УПК РФ) и назначение судебной экспертизы (ст. 195 УПК РФ), не содержат указаний о возможности их проведения на данном этапе.
В-третьих, установление в законе согласия прокурора на возбуждение уголовного дела ущербно с точки зрения реали зации участниками процесса права на обжалование такого реш е- ния вышестоящему прокурору или в суд. Очевидно, что при отмене по жалобе решения о возбуждении уголовного дела ка к незаконного и необоснованного прокурору, давшему соглас ие на это, будет психологически сложно принять иное решение.
Безусловно, отношение к поставленным проблемам не является бесспорным и требует отдельного детального рассмот рения.
Таким образом, прокурорский надзор в стадии возбуждения уголовного дела включает в себя, во-первых, надзор за законностью приема, регистрации и рассмотрения заявлени й и сообщений о преступлениях, во-вторых, надзор за законностью уголовно-процессуальных решений в данной стадии уголовного процесса.
Вопросы совершенствования методики осуществления надзора за соблюдением законов в стадии возбуждения уголовн ого дела в силу своей актуальности являются предметом постоя нного обсуждения на совещаниях прокурорских и научных работ ников различного уровня. В юридической литературе, касающей ся уголовного судопроизводства и прокурорского надзора, вы сказываются различные предложения по изменению и дополнени ю действующего законодательства в целях улучшения реглам ентации вопросов приема, регистрации и разрешения сообщений о преступлениях и установления более строгой ответственн ости должностных лиц правоохранительных органов за нарушени я закона на этой стадии уголовного судопроизводства.
Так, в части совершенствования уголовно-процессуального закона предлагается внести дополнение, регламентирующе е получение в ходе доследственной проверки объяснений. Кроме того,
—38 —
обсуждается вопрос о доказательственном значении докум ентов, полученных в этой стадии досудебного производства62.
Избежать вопросов неоднозначного толкования положений закона и пробелов в регулировании важных вопросов в этой части возможно только путем внесения дополнений и изменений в УПК РФ.
Прежде всего это законодательное определение перечня ме - роприятий, производство которых возможно при проведении проверки о преступлении. Также необходима разработка бла нков процессуальных документов для этих проверочных меропри ятий и дополнение ст. 84 УПК РФ указанием на включение полученных в ходе доследственной проверки документов в число док азательств — иных документов.
Помимо этого, следует внести в уголовно-процессуальный закон и другие изменения и дополнения, касающиеся определ е- ния срока дополнительной проверки, понятий «ревизия» и «д о- кументальная проверка», необходимости направления копи и постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, выне сенного прокурором, вышестоящему прокурору63.
Не менее важным является предложение об установлении порядка, согласно которому постановление об отказе в возб уждении уголовного дела обязательно должно согласовывать ся с надзирающим прокурором64. Даже высказывается мнение о необходимости установления судебного контроля за законност ью и обоснованностью принятии решений об отказе в возбуждени и уголовных дел65.
__________________
62См.: Порядок собирания документов-доказательств в уголовн ом процессе / Т.Т. Алиев, Н.А. Громов, А.И. Ивенский, Н.П. Царева
//Следователь. 2002. ¹ 11. С. 8—14; Круглов С.В. Уголовно-процессуальны й кодекс РФ год спустя: проблемы, достижения, перспективы // С ледователь. 2003. ¹ 12. С. 32; Царева Н.П. Документы-доказательства в уголовном с удопроизводстве. М., 2003. С. 63—64.
63См.: Бессонов А.А. Указ. соч. С. 187.
64См.: Ледащев В.А. Надзор прокурора за законностью деятельно сти следователя и органа дознания по предупреждению преступ лений: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1969. С. 11—12; Ломовский В. Почему преступл ения остаются нераскрытыми? // Социалистическая законность. 1970. ¹ 9. С. 70; Настольная книга прокурора / Под ред. С.И. Герасимова. М., 2003. С. 3 26—327.
65См.: Сергеев Б.М. Прокурорский надзор за законностью и обосн о- ванностью отказов в возбуждении уголовных дел // Следоват ель. 2002. ¹ 10. С. 47—51.
—39 —
Представляется, что наиболее приемлемым является первое предложение, так как оно отвечает требованиям практик и, требованиям действующего законодательства, смыслу и наз на- чению прокурорского надзора. Предложение, касающееся уст а- новления судебного контроля за законностью принятия реш е- ний об отказе в возбуждении уголовных дел, наоборот, требо - ваниям практики и целесообразности не отвечает. Во-первых , возможность обжалования заинтересованными лицами поста - новлений об отказе в возбуждении уголовного дела предусм отрена ст. 125 УПК РФ. Во-вторых, расширение контрольных функций суда в части проверки законности таких решений с уче - том их количества увеличит нагрузку на судей и не позволи т им тщательно и детально проверять их законность и обоснов анность. Тем более, что перекладывая на суд надзорные полном о- чия специально существующих для этого государственных о р- ганов, можно просто дойти до абсурда, установив таким обра - зом не свойственные для суда функции. В-третьих, Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» устано в- лено, что надзор за исполнением законов органами, произво - дящими оперативно-розыскную деятельность, дознание и пре д- варительное следствие, осуществляет именно Прокуратура Российской Федерации.
Существенный вклад в формирование единообразного подхода к приему, регистрации и разрешению сообщений о преступлениях может быть внесен путем разработки и принятия закона, который устанавливал бы единую для всех правоохра - нительных органов процедуру приема, регистрации и разрешения сообщений о преступлениях. В совокупности с Законом «О единой государственной системе регистрации и учета пр е- ступлений», необходимость разработки проекта которого п одписана Указом Президента Российской Федерации от 30 марта 1998 г. ¹ 328, этот закон позволит упорядочить в России систему учета и регистрации преступлений. Это, в свою очередь , даст возможность правоохранительным органам более четк о определять приоритеты в борьбе с преступностью и организ а- ции работы по охране прав потерпевших от преступных посягательств.
Длительное время обсуждается вопрос о необходимости дополнения Особенной части Уголовного кодекса РФ специаль ной
—40 —