Курс лекций по дисциплине Прокурорский надзор - Дранников В.Н

Структура и численность состава конкретной прокуратуры субъекта федерации, города, района или приравненных к ним прокуратур зависит от социальноэкономической характеристики региона, на территории которого действует прокуратура, численности населения и других факторов.

3. Организация деятельности прокуратуры РФ.

Под организацией прокуратуры понимается установленный порядок назначения на должность прокурорских работников, а также порядок создания и ликвидации отдельных органов прокуратуры.

Ч.2 ст.129 Конституции РФ предусматривает, что Генеральный прокурор РФ назначается и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ. Это положение конкретизировано в ст.12 ФЗ «О прокуратуре РФ». Если кандидатура, предложенная Президентом РФ, не получает требуемого количества голосов членов Совета Федерации, в течение 30 дней Президент РФ представляет новую кандидатуру и т.д. Но, к сожалению, в этом законе не прописано количество выходов Президента РФ в Совет Федерации с подобным предложением, если его кандидатуры будут отклоняться, а равно как при освобождении Генерального прокурора от должности. Эти проблемы в законе, как показали события недавнего времени, имеют существенное социально-политическое значение. Временное отстранение Генерального прокурора от должности осуществляется только в случае возбуждения против него уголовного дела по постановлению конституционного Суда РФ от 1 декабря 1998 года Президентом РФ (ФЗ «О прокуратуре РФ» не имеет урегулирования этого вопроса).

Согласно п.3 ст.12 ФЗ «О прокуратуре РФ» назначенный Генеральный прокурор РФ обязан принять присягу (ст.40 Ф. Закона), текст которой отличен от текстов присяги остальных прокуроров.

Срок полномочий Генерального прокурора – 5 лет.

Количество назначений одного и того же лица на эту должность, количество пятилетних сроков и порядок освобождения по окончанию срока пребывания Генерального в должности ФЗ «О прокуратуре РФ» не регулируется. Первый заместитель и заместители прокурора согласно п.2 ст.14 ФЗ «О прокуратуре РФ» назначаются на должность и освобождаются от нее Советом Федерации по представлению Генерального прокурора РФ. Остальное законом не регулируется.

Генеральный прокурор РФ назначает на должность приказом и освобождает от нее следующих работников:

в генеральной прокуратуре

-начальников главных управлений, управлений и отделов; а также их за-

местителей;

-советников, старших помощников и старших помощников по особым поручениям, помощников и помощников по особым поручениям Генерального прокурора РФ;

-помощников по особым поручениям первого заместителя и заместителей Генерального прокурора РФ;

-старших прокуроров и прокуроров главных управлений, управлений,

отделов;

51

-старших прокуроров-криминалистов, прокуроров-криминалистов;

-старших следователей по особо важным делам и следователей по особо важным делам и их помощников.

в субъектах РФ (ч.3 ст.129 Конституции РФ, ст.13).

-прокуроров субъектов РФ и приравненных к ним прокуроров специализированных прокуратур по согласованию с органами государственной власти субъектов РФ (законодательные собрания, думы и т.д., а также главы администрации субъекта РФ);

-заместителей этих прокуроров.

в городах и районах

-прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров специализированных прокуратур.

Научные направления

-директоров (ректоров) научных и образовательных учреждений и их за-

местителей.

Заместители Генерального прокурора РФ назначают неперечисленных раннее работников аппарата Генеральной прокуратуры РФ.

Прокурор субъекта РФ и приравненные к нему прокуроры назначают на должность и освобождают от нее:

-работников аппарата соответствующих прокуратур, за исключением своих заместителей (см. перечень номенклатуры в Генеральной прокуратуре);

-иных работников аппарата прокуратуры субъекта РФ;

-работников прокуратур городов, районов и приравненных к ним проку-

ратур.

Директора (ректоры) научных и образовательных учреждений назначают

иосвобождают от должности весь штатный персонал руководимых ими учреждений, кроме своих заместителей. Прокуроры городов, районов, приравненных к ним, прокуратур назначают на должность всех остальных работников этих прокуратур, не занимающих прокурорские и следственные должности. Важнейшим организационным моментом в деятельности прокурора любого звена является подбор и расстановка персонала, от чего практически зависит успешное и результативное выполнение функций возглавляемой им прокуратуры. В этой связи к лицам, назначаемым на прокурорские, следовательские и иные должности, предъявляется ряд формальных и нравственно-этических требований, а также определенных запретов.

В соответствии с приказом Генерального прокурора РФ № 66 от 11 ноября 1996 года «Об основных направлениях работы с кадрами в органах прокуратуры РФ» формальными требованиями к кандидатам в прокуроры являются:

-гражданство (гражданин России);

-возраст не моложе 25 лет (25-30);

-образование высшее юридическое (при неоконченном высшем образовании и среднем юридическом до 6 месяцев испытательного срока);

-стаж юридической деятельности (не менее 3-5 лет);

-присяга.

52

Нравственно-этические требования:

-объективность;

-справедливость;

-беспристрастность;

-неподкупность;

-принципиальность;

-честность; непримиримость; инициативность;

-житейский опыт и др.

Запреты (п.2 ст.40 ФЗ «О прокуратуре РФ»):

-гражданин иностранного государства;

-лицо, признанное судом недееспособным или частично недееспособ-

ным;

-лицо, лишенное судом права занимать государственные должности;

-лицо, имеющее заболевание, которое согласно медицинскому заключению препятствует исполнению служебных обязанностей;

-близкое родство и свойство (родители, супруги, братья, сестры, дети – обоих супругов);

-предпринимательство;

-членство в партии, депутатство, участие в забастовках, совместительство (кроме науки и образования).

4. Внутриорганизационные принципы деятельности прокуратуры

РФ.

Помимо основных принципов деятельности органов системы прокурату-

ры, в том числе и специализированных, для повышения эффективности их деятельности определены внутриорганизационные принципы (зональный и предметный).

Они используются в качестве организационных начал и в соответствии с ними осуществляется распределение обязанностей в структурных подразделениях органов прокуратуры различных уровней.

Зональный принцип означает такую организацию работы, когда весь объем ее, возложенный на структурные подразделения, распределяется по территориальным зонам между работниками прокуратуры. Количество, административных, территориальных зон зависит от численности штатов прокуратуры. Зональный прокурор (уровень прокуратуры субъекта РФ) в пределах компетенции прокурора субъекта РФ и применительно к определенному направлению (отрасли) прокурорского надзора выполняет следующие функции:

-изучает состояние законности в регионе (на основе имеющейся статистики и т.д.);

-отслеживает организацию работы органа прокуратуры порученной ему зоны ответственности;

-контролирует исполнение законов, приказов и указаний Генерального прокурора РФ;

-участвует в проведении проверок работы прокуратур, входящих в зону, оказывая при этом практическую помощь;

53

-на основе анализа официальных данных и собственного изучения состояния прокурорской деятельности вносит предложения об устранении выявленных недостатков и совершенствовании деятельности;

-контролирует исполнение данных им указаний;

-организует работу по повышению квалификации прокуроров и прокурорских работников прокуратур, входящих в зону;

-строит свою работу в тесном контакте с другими зональными прокуро-

рами;

-ведет рабочее производство (наряд), в котором концентрируются все документы или копии документов, касающихся каждой прокуратуры зоны.

На основе зонального принципа организации работы осуществляется прокурорский надзор:

-по разрешению жалоб, заявлений и обращений граждан и организаций;

-участию в кассационной инстанции по делам, рассмотренным судами соответствующих районов и т.д.

Термин «предметный принцип» происходит, по существу, от понятия предмета прокурорского надзора и означает такую организацию работы, когда критерием распределения обязанностей между прокурорами служат сферы правового регулирования, т.е. определенные группы нормативно-правовых актов, надзор за исполнением которых осуществляет прокуратура. Предметный принцип организации работы преследует цель сосредоточения усилий всех структурных подразделений на решения важнейших приоритетных задач, стоящих перед органами прокуратуры по определенной проблеме укрепления законности и исполнению конкретных законов.

Анализ и обобщение материалов по определенному предмету прокурорского надзора (доклады, представления, протесты, обзоры, методические письма, решения коллегии и др.) составляют суть предметного принципа. На их основе разрабатываются предложения по совершенствованию организации прокурорского надзора, координации деятельности правоохранительных органов и взаимодействию с государственными и общественными организациями.

В настоящее время получил распространение предметно-зональный принцип организации работы органов прокуратуры. Его суть состоит в закреплении за зональными прокурорами еще и определенных предметов ведения. Такой подход способствует развитию специализации зональных прокуроров при осуществлении надзора за исполнением законов на приоритетных направлениях деятельности, а также комплексному проведению аналитической работы и выработке на ее основе более эффективных методических указаний в реализации прокурорского надзора.

Решение вопроса о распределении обязанностей в структурном подразделении (согласно, означенных выше внутриорганизационных принципов) оформляется письменным распоряжением руководителя подразделения и находит свое отражение в положении о структурном подразделении органа прокуратуры.

5. Основы управления органами прокуратуры РФ.

Эффективность деятельности органов прокуратуры во многом зависит от управленческого воздействия их вышестоящих структур на нижестоящие. При этом

54

роль управления в деятельности прокуратуры выражается двуединой задачей. Управление, с одной стороны, создает и регулирует оптимальный процесс организации и осуществления прокурорского надзора, предварительного следствия и иных функций прокуратуры, а с другой стороны, призвано совершенствовать реализацию этих функций, разрабатывать и внедрять в деятельность прокуратуры рекомендации тактического и методического характера, технологию и технику обработки информации о состоянии законности и деятельности по ее укреплению, совершенствованию правового регулирования организационной структуры органов прокуратуры и их аппаратов. Таким образом, управлением органами прокуратуры является многогранный, сознательный и целенаправленный процесс воздействия вышестоящих органов прокуратуры и прокуроров в соответствии с их компетенцией на подчиненных им работников в целях надлежащего выполнения функций и задач, возложенных на них ФЗ «О прокуратуре РФ» и иными нормативно-правовыми актами.

Управляющее воздействие осуществляется:

-принятием нормативно-правовых актов, обязательных к исполнению;

-выдачей конкретных заданий (осуществить проверку …);

-направлением информационных писем (об опыте или недостатках на конкретном участке деятельности прокуратур);

-отчетом прокурора по результатам проверки или за определенный пери-

од времени;

-выработкой и корректировкой критериев оценки деятельности прокуратур и прокурорских работников;

-выбором конкретных приоритетных направлений на основе анализа их деятельности и рациональных средств повышения активизации и действенности мер укрепления законности на этих направлениях;

-использованием в управлении зонального и предметного принципов. Наукой и практикой управленческой деятельности выработаны и широко

применяются, в т.ч. и в органах прокуратуры, следующие функции управления:

-аналитическая функция, которая состоит в истолковании и объяснении процессов, происходящих в состоянии законности в соответствующих регионах, сферах правовых отношений, в деятельности самих органов прокуратуры по ее укреплению. Осуществлению этой функции способствуют методы статистики, криминологии, криминалистики и теории управления.

К задачам аналитической деятельности относятся:

-оценка оперативной обстановки;

-установление процессов и тенденций состояния законности и определения факторов, способных воздействовать на эти изменения;

-определение необходимости в изменениях организационной структуры органов прокуратуры.

К объектам аналитической деятельности следует отнести:

-оперативную обстановку состояния законности на определенный пери-

од;

-состояние законности в регионе в целом, в его различных частях, по определенным видам преступлений и правонарушений за определенный период;

55

-состояние работы органа прокуратуры как во всем комплексе, так и по выполнению отдельных функций прокуратуры, ее деятельности в отдельных сферах правовых отношений (экология, налоги и т.д.).

Для осуществления анализа приведенной выше деятельности используются методы аналитической функции и виды статистической отчетности и документированной информации (справки, спецдонесения, отчеты, жалобы и т.д.).

-прогностическая функция, осуществляется, как силами научных подразделений прокуратуры, так и сотрудниками самих прокуратур, функционально ответственными за это направление деятельности. Функция прогнозирования рассматривается, как средство, позволяющее на основе соответствующего анализа с достаточной степенью обоснованности:

-формировать перспективные конкретные задачи на определенный период деятельности прокуратуры; планировать мероприятия для решения этих задач;

-маневрировать прокурорскими кадрами;

-обосновать потребности в обеспечении деятельности прокуратуры;

-вносить аргументированные предложения в федеральные программы мер по усилению борьбы с преступностью;

-оказывать помощь в планировании законопроектных работ;

-определять очередности разрабатываемых и принимаемых законопроек-

тов.

На основе аналитической и прогностической функций базируется функция планирования работы органов прокуратуры.

Важнейшими их элементами являются конкретность и рациональность.

Примерная форма плана работы

	Наименова-	Сроки		Ответст-	Форма	Отметка
	ние меро-			венность	исполн.	об исполн.
	приятия	Начало	Окон-
			чание
1	2	3	4	5	6	7

Учитывая тот факт, что вертикаль управления органами прокуратуры опускается «Сверху вниз», в планы, по мере их продвижения по структуре органов прокуратуры, включают, помимо обязательных к исполнению пунктов планов вышестоящих прокурорских инстанций, свои собственные, связанные с необходимостью учета специфики конкретной территории.

Различаются три вида планирования:

-перспективное (на полугодие);

-календарное (месяц, три месяца − в зависимости от уровня органа про-

куратуры);

-текущее на конкретный краткосрочный период работы.

Проекты плановых мероприятий обсуждаются на коллегиях, совещаниях и т.д., согласовываются при необходимости с другими правоохранительными и

56

иными структурами управления. После этого утверждаются соответствующим прокурором.

Функция взаимодействия органов и структурных подразделений прокуратуры состоит в установлении и поддержании целесообразного соотношения их действий для оптимального достижения декларируемых целей укрепления законности и правопорядка с наименьшими затратами сил и средств.

Решение задачи взаимодействия находится в плоскости своевременного взаимного обеспечения полной точной информацией, которая позволяет принимать и реализовывать эффективные надзорные, следственные и управленческие решения. Организатором подобного взаимодействия правоохранительных органов выступает прокурор и его заместители по направлениям деятельности. В этих целях распределение обязанностей среди заместителей прокурора оформляется его распоряжением, в котором указываются нормативная база, служащая основанием для группировки структурных подразделений прокуратуры под кураторством одного из заместителей (налоги, трудовые отношения и др. направления).

Для осмысленного восприятия взаимодействия структурных подразделений прокуратуры к распоряжению, как правило, прилагается схема и определяется головное подразделение (по направлениям деятельности), которое выполняет все функции управления (анализ, прогнозирование, планирование и т.д.).

Распоряжение о распределении обязанностей и схема взаимодействия доводится до сведения всех заинтересованных структур.

Контроль за исполнением как руководящих нормативно-правовых актов, так и собственных, одинаково важен для всех правоохранительных органов. Особо важное место эта функция занимает в структуре управления органами прокуратуры. Его результативность зависит от сочетания повседневного контроля руководителей структурных подразделений органов прокуратуры с работой организационноконтрольного управления (отдела) прокуратуры.

После принятия управленческого решения (протокол совещания, приказ, указания, распоряжения, инструкция и т.д.) действует следующий алгоритм действий по его реализации:

-ознакомление с ним прокурорских работников – исполнителей;

-разработка организационных мероприятий и требований;

-определение головного подразделения (в случае необходимости);

-назначение персональных ответственных за координацию действий по выполнению управленческого решения;

-назначение (с целью ознакомления с ходом его выполнения на месте) комплексной бригады для осуществления одного из видов проверки: комплексной (преступность), отраслевой (функции) и контрольной (по итогам работы первых двух);

-доклад бригады прокурору, назначившему проверку, и корректировка управленческого решения.

Управление предполагает целенаправленное воздействие на его объект с помощью органически взаимосвязанных перечисленных ранее функций, которые выполняются практически всем персоналом любого правоохранительного органа.

57

Вместе с тем существует еще одна функция – руководство, которая носит интегративный характер и присуща ограниченному кругу лиц правоохранительного органа. Для прокуратур такими лицами являются прокуроры и первые лица структурных подразделений. Функция руководства выражается в регулировании, принятии управленческих решений и, если потребуется, в их корректировке по всем основным вопросам организации и деятельности прокуратуры.

Задачами этой функции являются:

-подбор квалифицированного персонала органа прокуратуры;

-расстановка сил органов прокуратуры по укреплению законности в соответствии с изменением в оперативной обстановке;

-определение основных направлений деятельности органа прокуратуры на конкретном этапе;

-установление недостатков в работе и принятие мер по их устранению;

-обобщение и распространение положительного опыта;

-стимулирование работников прокуратур;

-принятие мер воздействия к нарушителям;

-регулирование организационной структуры прокуратуры в соответствии

сустойчивыми тенденциями в состоянии законности (обслуживание налоговых органов РУОП, приказы Генерального прокурора соответственно № 187 от 02.09.1997 года и № 67 от 27.09.1997 года).

Особая роль в управлении органами прокуратуры принадлежит коллегиям прокуратур и оперативным совещаниям, являющимися совещательными органами высших звеньев системы прокуратуры. Они вырабатывают и принимают масштабные для своей компетенции решения на основе функций и методов управления для соответствующего звена прокурорской системы. Как правило, контроль за исполнением решений этих совещательных органов возлагается на организационноконтрольное управление (отдел, старший помощник или помощник прокурора). Практически все значимые управленческие решения Генерального прокурора сопровождаются изданием определенного нормативно-правового акта (приказ, указание, распоряжение, инструкция, информационные письма, обзоры), которые являются обязательными для исполнения.

Обычно в них регулируются определенные аспекты внутриорганизационных отношений в прокурорской системе, порядок ввода в действие федерального закона, критерии разграничения полномочий, порядок деятельности прокуратуры в конкретной сфере деятельности.

Для иллюстрации этих положений приведем несколько таких приказов Генерального прокурора РФ:

-«О повышении роли органов прокуратуры в борьбе с преступностью и ее предупреждении», № 31 от 29 июня 1997 года, в котором определены задачи и приоритеты в деятельности прокуратуры;

-№ 24 от 9 апреля 1994 года разграничивает компетенцию территориальных и специализированных прокуратур;

-«Об организации работы органов прокуратуры в борьбе с преступностью», № 34 от 26 июня 1997 года и ряд других.

58

Организация и порядок деятельности каждого структурного подразделения регламентируются Положением о данном структурном подразделении, которое является его своеобразным учредительным актом.

Контрольные вопросы

1. Каковы основные элементы системы прокуратуры РФ?

2.По какому принципу создается структура прокуратур, подчиненных Генеральной прокуратуре РФ?

3.Что понимается под организацией прокуратуры?

4.Каковы принципы внутриорганизационной деятельности прокуратуры

РФ?

5.Каким требованиям должен отвечать кандидат для приема на работу в органы прокуратуры РФ?

6.В чем заключается сущность управления органами прокуратуры?

7.Назовите основные функции управления органом прокуратуры РФ.

Лекция 6. Тема: Правовое регулирование деятельности прокуратуры РФ.

1. Конституционные основы правового регулирования деятельности прокуратуры РФ.

2.Федеральный закон «О прокуратуре РФ».

3.Иные нормативно-правовые акты, регулирующие деятельность прокуратуры РФ.

1. Конституционные основы правового регулирования.

В процессе изучения предыдущих тем курса дисциплины прокурорского надзора часто прослеживается обязательность правового регулирования отдельных направлений прокурорской деятельности. Из этого следует, что существует вполне определенный объем нормативно-правовой базы, комплексно регламентирующий деятельность системы прокуратуры.

Основные конституционные компоненты правовых основ деятельности прокуратуры РФ закреплены в п. «0» ст.71 (исключительное ведение законодательства о прокуратуре РФ и ст.129, определяющей общие вопросы организации прокурорской системы и порядка назначения на должность Генерального прокурора РФ и прокуроров субъектов федерации, при этом подчеркивается, что прокуратура РФ составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим под общим руководством Генерального прокурора РФ).

2. Федеральный закон «О прокуратуре РФ».

Основным законодательным актом (после Конституции РФ), определяющим принципы организации и деятельности органов прокуратуры по осуществлению надзора за соблюдением законов РФ является Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1999 года в редакции федеральных законов от 17 ноября 1995 года и от 10 февраля 1999 года с одинаковым названием

59

«О внесении изменений и дополнений в закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации»». Значение этого Закона в доработанном виде определяется, прежде всего, его универсальностью, т.е. кругом закрепленных в нем основных понятий и направлений организации и деятельности прокуратуры. Он регулирует все функции и направления деятельности прокуроров, предмет и пределы надзора, полномочия, порядок прохождения службы и другие виды деятельности. В то же время Закон не подменяет и не заменяет иных норм законодательства, регулирующих уголовнопроцессуальную и иную деятельность прокуроров.

ФЗ «О прокуратуре РФ» состоит из 7 разделов, включающих 54 статьи. I раздел (от 1-10) «Общие положения» определяет:

-статус органов прокуратуры в системе государственных органов;

-содержание основной функции органов прокуратуры, состоящей в надзоре за соблюдением Конституции РФ и исполнении действующих на территории РФ законов;

-цели деятельности прокуратуры (в количестве 5 – см. лекцию № 4);

-основные направления деятельности, кроме рассмотренных ранее пяти направлений (см. лекцию № 3).

Закон определяет еще две: надзор за исполнением законов судебными приставами и координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

В этом же разделе ФЗ «О прокуратуре РФ» определяются:

-основные формы международного сотрудничества (ст.2);

-правовые основы деятельности прокуратуры (Конституция РФ ФЗ «О прокуратуре РФ» (ст.3) УК, УПК, ГК, ГПК и т.д., международные договоры;

-принципы организации и деятельности (ст.4);

-гарантии обеспечения полномочий прокуроров и организации деятельности прокуроров (ст.5, 6);

-полномочия прокуроров по их участию в заседаниях органов законодательной и исполнительной власти;

-порядок рассмотрения разрешения в органах прокуратуры заявлений, жалоб и иных обращений (более миллиона ежегодно) (ст.10).

II раздел (ст.11-20) ФЗ «О прокуратуре РФ» посвящен:

-системе и организации Прокуратуры РФ;

-порядку назначения и освобождения от должности Генерального про-

курора РФ;

-образованию, реорганизации и ликвидации органов и учреждений

прокуратуры;

-назначению и освобождению от должности прокуроров субъектов РФ;

-назначению и освобождению от должности прокуроров городов, рай-

онов;

-определению структуры Генеральной прокуратуры, структур субъектов РФ и приравненных к ним прокуратур (ст.14, 15);

60