Социальное право - Фетюхин М.И

ных переселенцев из этого государства. Заключенные соглашения предусматривают возможность бесприпятственного приобретения переселенцами жилья в государствах выезда. С этой целью им предоставлено право досрочной выплаты взносов за кооперативные квартиры, гаражи, садовые домики, участки и другие постройки, возможность свободного распоряжения жильем и другим имуществом. Переселенцы вправе ввезти в Россию денежные средства без налогов и пошлин.

Âсентябре 1993 г. главами государств-участников СНГ (кроме Украины и Молдовы) подписано Соглашение о помощи беженцам и вынужденным переселенцам, в котором определяются общие положения для признания лиц беженцами или вынужденными переселенцами, а также экономические обязательства государств выезда и компенсация мигрантам за оставляемое жилье и остальное имущество, потерю заработка, ущерб здоровью. Соглашение предполагает создание Межгосударственного фонда помощи беженцам и вынужденным переселенцам, проект которого подготовлен.

Военные действия в Чечне, начатые в конце 1994 г., вызвали новую волну беженцев и вынужденных переселенцев. Со стороны ФМС и Министерства по чрезвычайным ситуциям им была оказана значительная помощь средствами транспорта и эвакуации с мест военных действий. Всем беженцам и вынужденным переселенцам были предоставлены места для временного размещения: в частных домах, учреждениях социального назначения, производственных помещениях и т. д. В настоящее время значительная часть беженцев и вынужденных переселенцев возвратилась к местам своего постоянного проживания, в том числе и в Грозный.

Âсвязи с выполнением в основном первой программы «Миграция» ФМС России разработала в 1994 г. новую программу, которая утверждена Президентом РФ 9 августа 1994 г. в качестве Федеральной миграционной программы. Программа стала основой деятельности этой службы и связанных с ней министерств и ведомств. Это — обстоятельно разработанный документ, который содержит 70 страниц и состоит из трех разделов: концепции федеральной миграционной программы; основных направлений, программных мероприятий и механизмов их реализации; технико-экономического обоснования не-

–201 –

обходимых средств для реализации программы. Работа с беженцами и вынужденными переселенцами ФМС России не исчерпывает всех ее задач, хотя является приоритетной и требует от нее огромных усилий и постоянного внимания.

Как уже было отмечено, на ФМС возложены задачи по оказанию помощи гражданам РФ в их трудоустройстве за рубежом и в содействии иностранцам в их трудоустройстве на российских предприятиях, в учреждениях и организациях.

Âнастоящее время предпринимательская деятельность по трудоустройству граждан России за рубежом лицензируется ФМС. За сравнительно небольшой период (с августа по декабрь 1993 г.) этой службой были рассмотрены заявки 80 организаций и фирм. И только 68 из них были выданы лицензии.

Âцелях содействия гражданам России в трудоустройстве за рубежом и упорядочения миграции в 1993 г. заключены соответствующие соглашения с ФРГ, Швейцарией, КНР, СРВ, Финляндией, а также с Белоруссией, Украиной, Молдовой, подготовлено соглашение с Польшой.

Через посредство советников российских миссий за границей устанавливается связь с работающими ныне в иностранных государствах российскими гражданами. С целью расширения социальных гарнтий для российских граждан, работающих по контракту за границей, стоит на наш взгляд, нормативным актом вменить в обязанность консульским учреждениям России ежегодную проверку соблюдения иностранными работодателями этих контрактов. Целесообразно, чтобы о результатах таких проверок эти службы ежегодно отчитывались перед ФМС.

Что касается приглашения иностранных граждан для работы в РФ («экономическая миграция», то эта важная часть деятельности ФМС России урегулирована Указом Президента РФ «О привлечении и использовании в РФ иностранной рабо- чей силы» от 16 декабря 1993 г. Этим же указом утвержено Положение о привлечении рабочей иностранной силы в РФ.

Установлен следующий порядок привлечения и использования в России иностранной рабочей силы. Заинтересованные в рабочих-иностранцах работодатели (ими могут быть как любое российское юридическое лицо или предприятие с иностранными инвестициями, действующее на территории РФ, так и российское или иностранное физическое лицо или лицо

–202 –

без гражданства, проживающее на территории РФ) представляют в орган исполнительной власти республики (в составе РФ) края, области свои предложения о том, в каком количе- стве и по каким группам профессий им требуются работники.

Орган исполнительной власти в соответствии с полученным от работодателя предложением дает свое заключение и представляет его в Федеральную миграционную службу РФ. Такое заключение основывается на принципе приоритетного права российских граждан на занятие вакантных мест указанных работодателями и с учетом наличия на соответствующей территории равноценной рабочей силы и отсутствия возможности перераспределения трудовых ресурсов из других регионов страны.

При этом орган исполнительной власти должен исходить из необходимости обеспечения равных условий и оплаты труда иностранных работников по отношению к гражданам РФ, предотвращения тем самым негативного воздействия найма иностранных работников на состояние занятости российских граждан. Иными словими, орган исполнительной власти должен избегать на своей территории такой ситуации, когда для замещения вакантных мест привлекались бы иностранные работники при наличии равноценных работников из числа российских граждан, да еще при избытке претендентов на вакантные места.

ФМС России, получив предложение работодателя с заключением территориального органа власти, дает ему разрешение на приглашение иностранных работников или отклоняет его предложение. ФМС вправе определять квоты на привлече- ние определенного числа иностранных граждан и в целом, и по группам профессий, нанимаемых для работы на территории республики, края и т. д.

Разрешение выдается, как правило, сроком на 1 год и может быть продлено миграционной службой на тот же срок. Следовательно, срок пребывания иностранного работника, как правило, ограничивается двумя годами. Для получения разрешения работодатель представляет в ФМС ряд документов. Среди них: заявление работодателя с обоснованием причины привле- чения иностранного работника, предложение (заключение) соответствующего органа исполнительной власти с обоснова-

– 203 –

нием целесообразности привлечения и использования иностранной рабочей силы, проект трудового контракта или другие документы, подтверждающие предварительную договоренность

ñиностранным гражданином или зарубежным партнером о намерении или об условиях привлечения иностранного работника.

Условия, оплата и охрана труда иностранных граждан, их социальное обеспечение и страхование определяется законодательством РФ с учетом особенностей, предусмотренных межгосударственными и межправительственными соглашениями РФ

ñзарубежными странами.

Решение ФМС о выдаче разрешения принимается в тече- ние 30 дней, а при необходимости проведения экспертизы — в срок до 45 дней. По истечении этого срока работодатель, подавший документы с просьбой о принятии иностранного работника, должен получить ответ от ФМС. Отказ в просьбе работодателю должен быть дан в пятидневный срок в письменном виде. В рассматриваемом положении ничего не говорится о том, вправе ли работодатель обжаловать это решение. На наш взгляд, подобное право работодатель имеет согласно ст 46. Конституции РФ и может неудовлетворяющее его решение ФМС обжаловать в суде по месту ее нахождения.

Разрешение ФМС о принятии на работу иностранного работника — важный, но не единственный документ, открывающий иммигранту дорогу для труда в РФ. Вторым, не менее важным документом, является подтверждение на право трудо вой деятельности, выданное на его имя территориальным органом ФМС (по месту нахождения будущего места работы иностранного работника).

В настоящее время на территории РФ находится сравнительно немного иностранных специалистов, работающих по контрактам. В декабре 1993 г. их насчитывалось около 3 тыс. (в том числе из Китая, Канады, Турции, Кореи и др. стран). Можно с достаточной долей уверенности сказать, что в ближайшие годы количество иностранных работников на территории РФ будет возрастать по мере иностранных инвестиций в ее экономике. Это обстоятельство заставляет думать о совершенствовании правовой базы, связанной с приглашением на работу и приемом иммигрантов. Речь, в частности, идет о санкциях для ра-

– 204 –

ботодателя за нарушение Указа Президента РФ от 16 декабря 1993 г. «О привлечении и использовании в РФ иностранной рабочей силы». Хотя в указе записано, что «работодатели за привлечение иностранной рабочей силы без соответствующего разрешения несут ответственность в порядке, установленном законодательством РФ», конкретные нормы об административной ответственности за подобные правонарушения не установлены.

Аналогичным образом обстоит дело и с конструкцией законов о беженцах и вынужденных переселенцах. Так, в них есть специальные статьи об ответственности за их нарушения (в первом — ст. 16, во втором — ст. 15). И в обоих нормативных актах эти статьи отсылочные, предусматривается ответственность виновных лиц в порядке, установленном законодательством РФ. Однако для такого нового вида государственной деятельности, каковым является регулирование миграции, такая отсылка мало что дает.

Анализ законодательства показывает, что оно применимо только к таким отношениям, которые возникают главным образом в сфере гражданского и частично-уголовного права. Например, отношения мигранта с банком по поводу ссуды на жилищное строительство регулируются гражданским законодательством. В сфере уголовного законодательства находятся противоправные действия мигранта, связанные с нарушением режима государственной границы, контрабандой и т. д. То же самое относится к грубым нарушениям закона должностными лицами исполнительной власти в отношении мигрантов, подпадающим под признаки преступления.

В целом же представляется, что назрела проблема дальнейшего совершенствования законодательства, направленного на должное правовое обеспечение деятельности в области миграции.

3

Большие миграционные потоки ведут к перенаселенности ряда районов, что может вызвать определенные социальные осложнения (падение уровня жизни, увеличение безработицы, криминализацию, возрастание конфликтности, угрозы эпидемий и др.) По данным МВД и ФМС, насыщенность беженца-

– 205 –

ми и вынуждеными переселенцами в России в среднем составляет 0,339 %, тогда как в Ингушетии — 25—30 %, в Северной Осетии — 6,1 %, в Воронежской области — 0,778 %, в Липецкой области — 0,541 %, Саратовской — 0,778 %, Самарской — 0,584 %, Ульяновской — 0,536 %, Москве — 0,145 %, СанктПетербурге — 0,048 %. В Ставропольском крае более 50 тыс. беженцев (данные на конец 1995 г.).

Âпроекте Федеральной программы действий в области прав человека отмечены «явно недостаточное, не соответствующее масштабу проблемы финансирование, нехватка квалифицированных кадров, отсутствие опыта». Кроме того, отме- чаются примеры негативного отношения к «пришельцам» со стороны постоянно проживающих на данной территории людей, которое порой поощряется местными органами власти. Для ослабления социальной напряженнности названный выше проект предусматривает необходимую материальную поддержку социальных прав мигрантов, коммуникативную и информационную поддержкку (учреждение массовой газеты, освещение проблемы миграции населения), а также реализацию социальных программ юридической подготовки и переквалификации (с особым упором на права человека) для разных категорий граждан-служащих, в частности для социальных работников.

Предусматривается также совершенствание законодательной базы и осуществление поэтапных шагов по расширению органов социальной защиты и социального обслуживания, специализации социальных работников для работы с мигрантами.

Для социальных работников обьектом приложения их профессиональных знаний становится работа в миграционных службах, которые сотрудничают со службами социальной защиты, социального обслуживания и здравоохранения, социально-эпи- демиологическими службами. Наиболее сложные условия работы — в центрах временного размещения вынужденных переселенцев.

Âçîíå осетино-ингушского конфликта, а также в Ставропольском крае на 14,5 тыс. человек создано 24 таких центра. Здесь действовали центры медико-психологической реабилитации беженцев («Баутинки», «Магри»), подвергшихся насилию в зоне вооруженных конфликтов.

–206 –

Для социальных работников в таких условиях наиболее важно снять или смягчить негативные последствия насилия с помощью индивидуальной или групповой психотерапии, технологий устранения конфликтности, развития способностей к коммуникативности, самостоятельности и терпимости.

Более благоприятные условия для реинтеграции мигрантов создаются в местах компактного проживания переселенцев. По России предусмотрено 107 таких мест.

Для значительного же числа мигрантов при поддержке ФМС производится или подготавливается компактное расселение (936 тыс. человек — 9,3 тыс. семей). Здесь проблемы реинтергации могут быть осложнены в зависимости от различных параметров среды и характеристик самого эмигранта. Отмече- ны еще более сложные условия реинтеграции для значительного количества вынужденных мигрантов, которые не попадают в поле государственной защиты в силу недостатка организации, значительного наплыва беженцев, нарушений прав.

В работе с мигрантами приходится рассматривать предпосылки и характер солидарности, складывающейся на новом месте, а также общую атмосферу в регионе и обществе, располагающую или нерасполагающую к солидарности, в том числе и мигрантов. Социальный работник учитывает при этом весь комплекс ценностей и механизмов реинтеграции на новом месте. Он должен в нынешней ситуации действовать в нескольких направлениях, расширяя сферу своей компетентности.

Сочетаются индивидуальная, семейная, групповая, общественная социальная работа и социальное административное планирование. Помимо индивидуальной и групповой работы с мигрантами чрезвычайно важно сотрудничать с органами власти, со средствами массовой информации в формировании своеобразной идеологии. Это — идеология единства соотече- ственников, абсолютной ценности каждого человека, связей переселенцев с Россией как с исторической родиной, идеология терпимости и единой судьбы. В этом плане важны специальная пропаганда прав человека, разьяснение прав вынужденных мигрантов.

Социальный работник непосредственно или опосредованно опирается на помощь некоторых специализированных и государственных общественных центров. Среди них Координаци-

– 207 –

онный совет помощи беженцам и вынужденным переселенцам, ведущий просветительскую работу, Российский центр помощи беженцам «Соотечественники», помогающий создавать рабочие места, предприятия, Международная организация по миграции, оказывающая экспертную и консультативную помощь, организующая семинары, помогающая инструментами и машинами, начавшая в Тамбове и Новгороде осуществлять пилотные проекты расселения вынужденных мигрантов, ЭКО-центр «Среда обитания», разрабатывающий проекты расселения и строительства жилья для вынужденных мигрантов с их участием.

В данный момент на переднем плане оказались экстренные виды миграции. Это налагает отпечаток на характер социальной работы и отношение к ней. В будущем, однако, социальные работники смогут уделять внимание не только экстренной миграции, но и остальным ее видам, участвовать в разработке и реализации научно обоснованной политики переселения и реинтеграции.

ЛИТЕРАТУРА

1.Андриченко Е.В., Белоусова Л.В. Беженцы и вынужденные переселенцы (Правовые проблемы) // Государство и право. 1995. ¹ 5. С. 39—47.

2.Доницин Ю.П., Лапин Н.Н. Вынужденные переселенцы в крупном промышленном городе Сибири // Социологические исследования. 1995. ¹ 9.

3.Закон РФ «О беженцах» // Российская газета. 1993. 20 марта.

4.Закон РФ «О вынужденных переселенцах» // Российская газета. 1993. 20 марта.

5.Красинец Е.С. Международная миграция населения России в условиях перехода к рынку. М.: Наука, 1997. 192 с.

6.Лебедев М.А. Процедуры приема беженцев и лиц в поисках убежища: потребность в стандартах // Международное право. 1997. ¹ 4.

7.Макарова Л.В. Россия и новое зарубежье: миграционный обмен // Социологические исследования. 1995. ¹ 12.

8.Основы социальной работы: Учебник / Отв. ред П.Д. Павленок. М.: ИНФРА-М, 1997. С. 253—263.

–208 –

9. Регент Т.М. Миграционный круговорот обездоленных: Из выступления на международной конференции по проблемам беженцев // Международное право. 1997. ¹ 7. С. 118—124.

10.Рыбаковский Л.Л. Миграционный потенциал русского населения в странах нового зарубежья // Социологические исследования. 1996. ¹ 11.

11.Рыбаковский Л.Л. Миграция населения: прогнозы, факторы, политика. М.: Наука, 1987.

12.Тоцкий Н.Н. Организационно-правовые проблемы миграционной службы России // Государство и право. 1996. ¹ 2. С. 35—44.

13.Теория и методика социальной работы / Под ред. И.Г. Зайнышева. Ч. 1. М.: Союз, 1994.

14.Федеральная миграционная программа // Собр. законодательства РФ. 1994. ¹ 18. Ст. 2065.

15.Фисенко И.В. Беженцы и вынужденные переселенцы в СНГ: определение понятий // Международное право. 1994. ¹ 4.

16.Энциклопедия социальной работы: В 3 т.: Пер. с англ. М., 1994—1995.

– 209 –

ÒÅÌÀ 11. ПРАВО В СОЦИАЛЬНОЙ РАБОТЕ И ПРОБЛЕМА БЕЗДОМНОСТИ В РОССИИ

Ïëàí

1.Понятие «бездомность» и ее причины.

2.Основные группы бездомных, их характеристика.

3.Пути и методы решения проблемы бездомных.

1

Общество в процессе своего развития не может обойтись без установления прав, свобод и обязанностей своих граждан, т. к данные институты являются основополагающими условиями его успешного развития.

Вместе с тем права и обязанности не могут устанавливаться произвольно, т.к они обусловлены достигнутым уровнем материальных, культурных и духовных возможностей данного общества.

Основные права и свободы, существующие в России на современном этапе, закреплены Конституцией РФ. В перечень этих прав включаются социально-экономические права личности, в том числе право на жилище: «Каждый, кто законно находится на территории РФ, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства» (ст. 27 Конституции).

Но этим правом воспользоваться могут далеко не все граждане, как и правом, указанным в статье 25 Конституции, которая гарантирует неприкосновенность жилища. Эта статья гласит: «Никто не вправе проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц иначе как в случаях, установленных законом».

В результате несоблюдения социально-экономических прав людей со стороны государства или отдельных личностей возникает такое явление как бездомность. Бездомным считается человек, не имеющий постоянного жилища или не ведущий оседлого образа жизни.

Рассматривая данное социальное явление с исторических позиций, следует отметить, что бездомность — это явление, присущее человечеству на всем протяжении его существования.

– 210 –