Социальное право - Фетюхин М.И
..pdfгосударства. В то же время веление государства дает субъектам известную альтернативную возможность выбора вариантов поведения в рамках закона. Указанные методы в какой-то мере носят универсальный характер.
Такое же сквозное значение имеют дозволения, обязывания и запрет, свойственные в различных комбинациях всему правовому регулированию. Разрешая (дозволяя) одни действия, приписывая в обязательном порядке другие, запрещая под угрозой санкции третьи, право, тем самым, придает поведению субъектов строго целенаправленный характер, вводит общественные отношения в нужное русло.
Например, в административном праве действует метод субординации и властного приказа, который позволяет эффективно регулировать управленческую, служебную, оперативную и иную деятельность государственных органов и должностных лиц. Исполнительская дисциплина, строгая подчиненность одних субъектов другим, обязанность решений и распоряжений вышестоящих звеньев госаппарата для нижестоящих —харак- терные черты указанного метода.
Поощрение как метод, свойственен в основном трудовому праву, где действуют разного рода премиальные системы, направленные на стимулирование моральной и материальной заинтересованности в росте производительности труда, повышение работниками своей квалификации, приобретение новых профессий и т. д.
Нормы, устанавливающие порядок награждения граждан орденами и медалями, присвоение почетных званий, также считаются поощрительными, но они относятся к административному праву.
В качестве методов правового регулирования используются убеждения и принуждения, характерные как для права в целом, так и отдельных его отраслей, разумеется, в разных сочетаниях.
Государственно-правовые основы социальной работы конкретизируются в следующих нормативно-правовых актах: федеральных законах, актах субъектов Федерации, указах президента, постановлениях, распоряжениях правительства, распоряжениях ведомств и министерств, а также актах местных властей.
– 51 –
В этом направлении сделана значительная работа законодательными, исполнительно-распорядительными, судебными органами в центре и на местах.
Упоминаемые выше статьи Конституции РФ содержат основополагающие нормы (основные права) прямого действия, на базе которых развивается социалистическое законодательство. Кроме основополагающих, есть также правовые нормативные акты, имеющие программный характер, к которым можно отнести, например, Указ Президента Российской Федерации «О национальном плане действий в интересах детей» и соответствующий документ «Основные направления государ- ственно-социальной политики по улучшению положения детей в Российской Федерации до 2000 года». Последний документ имеет «рамочный» характер и предусматривает разработку и принятие ряда новых актов для правового и политического обеспечения реализации этой программы.
Следует выделить также финансово-экономические нормативные правовые акты. Например, Федеральный закон «О Федеральном бюджете на 1998 год», где определена база социальной работы. Кроме того, есть также акты директивнораспорядительного характера: указы президента, постановления и распоряжения правительства по конкретным социальным вопросам, требующие срочного выполнения.
Есть также общесоциальные правовые нормативные акты, относящиеся ко всему населению, и «адресные», направленные на конкретные «слабые» слои. К первым правовым нормативным актам можно отнести Федеральный закон от 21 июля 1995 г. «О рациональной безопасности населения». Ко вторым относятся, например, Федеральный закон «О социальном обслуживании пожилых граждан пожилого возраста и инвалидов»; законы Российской Федерации «О беженцах», «О вынужденных переселенцах»; федеральные законы «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей».
Адресные правовые нормы наиболее конкретны и обозначают систему или элемент системы социальной защиты определенных категорий населения.
На современном этапе развития российского общества формируется система социального права, социально-правовой
– 52 –
государственности, при которой либеральные ценности, в ча- стности индивидуальная свобода (экономическая, политическая и др.) дополняются социальными ценностями, такими, как равенство, являющееся основой социальной справедливости. Такое сочетание способствует формированию социальноправовой солидарности.
Таким образом, данный период общественного формирования характеризуется тем, что Конституционные основы регулируют социальную работу и социальное право каждого россиянина защищается государством.
2
В Российской Федерации за последние годы сложилась критическая социально-демографическая обстановка. В стране насчитывается свыше 6 миллионов инвалидов, 453:6 тысяч — детей-инвалидов, число неполных семей (во главе, как правило, с матерью) приблизилось к миллиону, разводов на каждую тысячу приходится около 70 %.
Учитывая критическую ситуацию в стране, правительство России одним из главных направлений социальной политики определило совершенствование законодательства о правах инвалидов. И это не случайно, потому что в этой области социальной работы наблюдался серьезный застой. Социальная работа с инвалидами в основном исчерпывалась назначением и выплатой пенсий и отдельных категорий пособий.
Экономическое развитие с января 1992 года свело на нет те возможности, которые открывал ранее Закон СССР «Об основных началах социальной защищенности инвалидов». Этот закон очень четко определил обязанности государства, вытекающие из ратификации в СССР (1998 г.) Конституции МОТ ¹ 59 «О профессиональной реабилитации инвалидов». Так, предусматривались серьезные налоговые льготы для предприятий, использующих труд инвалидов. Если 30 % работников составляли трудоспособные инвалиды, то налог сокращался на 50 % и предприятие полностью освобождалось от налогов. Этот закон, по мнению экспертов, реализовался на практике.
Тем не менее долгое время не удавалось создать систему, подобную названному закону. Однако появился Указ Прези-
– 53 –
дента Российской Федерации «О мерах по профессиональной реабилитации и обеспечению занятости инвалидов» от 25 марта 1993 года. В этом законодательном документе давались указания министерствам труда и социальной защиты в трехмесяч- ный срок разработать конкретные рекомендации о том, как осуществлять профессиональную реабилитацию и каким путем обеспечить занятость инвалидов.
Это указание было выполнено только в мае 1995 года, т. е. через два года (Президент требовал через три месяца). Министерство труда приняло постановление, утверждающее квотирование мест на предприятии, в учреждении для лиц, особо нуждающихся в социальной защите. Однако надежного правового механизма по-прежнему выработано не было.
Налоговое законодательство и рыночные отношения сводили на нет действия подобных нормативных актов.
Появление Федерального закона «О социальной защите инвалидов Российской Федерации», подписанного Президентом в 1995 году обозначило качественный сдвиг в этом вопросе. Анализ показывает, что этот прорыв не был освобожден от предвыборной конъюнктуры, но в любом случае важно, что он наметился. Закон стал социально-правовой основой для развертывания комплексной социальной работы с инвалидами. В законе определяются понятия «инвалид», «ограничение жизнедеятельности» (статья 1), «социальная защита инвалидов» (статья 2), «медико-социальная экспертиза» (статья 7-8), «реабилитация инвалидов» (статья 9, 12), «обеспечение жизнедеятельности инвалидов» (статья 13-32).
Правительством Российской Федерации, государственными органами субъектов Федерации начата работа по нормативному и организационному обеспечению норм закона. Например, Распоряжение Правительства РФ от 19 января 1996 года ¹ 210-Р «О координации деятельности в сфере реабилитации инвалидов» призвано создать организационный механизм действия важнейших норм закона.
Постановлением правительства г. Москвы внесены изменения о порядке уплаты страховых взносов в Федеральный и Московский городской фонд обязательного медицинского страхования. Пункт 16 Положения теперь выглядит так: «От уплаты взносов на обязательное медицинское страхование с 01.02.96
– 54 –
года освобождаются общественные организации инвалидов, находящиеся в собственности этих организаций, предприятий, объединений, учреждений, созданных для осуществления их уставных целей».
Парламентариями и субъектами Федерации с правом делегированного законодательства (правительством, администрациями субъектов Федерации) проведена законотворческая работа, поддерживающая социальную работу с детьми и семьей. Рыночные отношения сломали прежнюю систему помощи семье. Потребовались серьезные социально-правовые компенсационные механизмы. Была принята Декларация об обеспечении выживания, защиты и развития детей в Российской Федерации.
Важным явилось Постановление о контроле органов образования над приватизацией и обменом жилья семьями, имеющими несовершеннолетних детей. С 1992 года после начала приватизации жилья стали поступать сигналы, что в результате приватизации немало детей оказалось бездомными.
Меры, предусмотренные рядом нормативных актов, не компенсировали рост цен, положение большинства семей резко ухудшилось. 4 апреля 1992 г. был принят Закон Российской Федерации «О дополнительных мерах по охране материнства и детства», где подтвердились и расширились права беременных женщин и маленьких детей: продолжительность отпуска по беременности и родам определялась в 70 календарных дней до родов и 70 календарных дней после родов. В случае осложненных родов отпуск увеличивается до 86 календарных дней, при рождении 2-х детей или более — до 110 календарных дней.
Затем был принят Указ Президента Российской Федерации от 5 мая 1992 года ¹ 143 «О мерах по социальной защите многодетных семей». Он предусматривает для таких семей скидки не ниже 30 % установленной оплаты за пользование отоплением, водой, канализацией, газом и электроэнергией или от стоимости топлива; бесплатную выдачу лекарств, приобретаемых по рецепту врачей для детей до 6 лет; бесплатный проезд на внутригородском транспорте; бесплатное питание для учащихся общеобразовательных и профессиональных учебных заведений за счет средств всеобуча и отчислений от их производственной деятельности и других внебюджетных отношений; бес-
– 55 –
платное обеспечение в соответствии с установленными нормативами школьной формой либо заменяющим ее комплектом детской одежды для посещения школьных занятий, а также спортивной формой на весь период обучения детей в общеобразовательной школе, один день в месяц для бесплатного посещения музеев, парков культуры и отдыха, а также выставок.
Указ предусматривает также льготы при выделении садо- во-огородных участков не менее 0,15 га на семью, содействие в получении льготных кредитов, дотаций, беспроцентных ссуд на приобретение строительных материалов и строительство жилья и еще некоторые социальные права.
10 декабря 1993 года принят Указ Президента Российской Федерации ¹ 2122 «О совершенствовании системы государственных социальных пособий и компенсационных выплат семьям, имеющим детей, и повышение их размеров.
Все эти меры не решали задачи компенсации в связи с удорожанием товаров и услуг детского и общего ассортимента и символическим размером. К тому же далеко не во всех субъектах Федерации этот указ выполнялся.
ÂУказе Правительству Российской Федерации поручалось до 1 июля 1994 года разработать проект законодательного акта, определяющего систему государственных пособий семьям, имеющим детей, устанавливающий единую систему пособий для материальной поддержки материнства, отцовства и детства. Были несколько увеличены (примерно на 10 %) размеры выплат по ряду пособий. Депутаты Госдумы добились увеличе- ния единовременного пособия при рождении ребенка в 2 раза (с пятикратного, как было в законопроекте, до десятикратного). Но в целом размеры пособий не достигали размеры пособий, установленных ранее Постановлением Верховного Совета
СССР от 10 апреля 1990 г. «О неотложных мерах по улучшению положения женщин, охране материнства и детства, укреплению семьи».
Âдальнейшем законодатели и Правительство Российской Федерации не раз будут возвращаться к данному вопросу. 4 сентября 1995 года Правительство России утвердило Положение
¹883 «О порядке назначения и выплаты государственных пособий гражданам, имеющим детей». Госдума приняла Федеральный закон «О государственных пособиях гражданам, име-
–56 –
ющим детей. 27 января 1996 года Правительство России утвердило изменения и дополнения в своем сентябрьском Положении. Всвязи с трудным положением детей и семьи повышен размер единовременного пособия при рождении ребенка с 10-кратной минимальной заработной платы до 15-кратной, также в два раза повышены некоторые пособия.
Âотношении детства, материнства, отцовства, семьи на- чинают складываться законодательные и организационные механизмы реализации социальных прав. Немалое значение будут иметь Национальный план действий в интересах детей и Основные направления государственной социальной политики по улучшению положения детей в Российской Федерации до 2000 года, вводимые указом президента. В данном плане предусмотрены следующие направления:
- укрепление правовой защиты детства; - поддержание семьи как единственной среды жизнеобес-
печения детей; - улучшение питания детей;
- обеспечение воспитания, образования и развития детей; - поддержка детей, находящихся в особо трудных обстоя-
тельствах.
Âэтом указе дан реалистический анализ демографической, социально-экономической, криминогенной ситуации, сделан вывод о необходимости принятия экстренных мер, в том числе: создание ювенальной юстиции, специальных составов судов по делам семьи и несовершеннолетних; обеспечение правовых гарантий несовершеннолетних в условиях вынужденной миграции; образование системы социального обслуживания семьи и детей; квотирование рабочих мест для несовершеннолетних с представлением налоговых льгот и компенсационных выплат; более строгий контроль за выполнением трудового законодательства и ответственность за детский травматизм; создание правовой базы по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних; установление повышенной уголовной ответственности за привлечение несовершеннолетних к изготовлению, торговле или рекламации продукции порнографического содержания, к занятиям проституцией; употребление наркотиков, алкоголя; защита прав детей при разводах и др.
–57 –
Правительство Российской Федерации в целях координации действий различных субъектов приняло Постановление от 13 января 1996 года ¹ 28 «О плане действий по улучшению положения детей в Российской Федерации на 1996—1997 гг.» Государство, определенное в Конституции как «социальное», в силу поспешного разрушения преемственности с социалистическими достижениями и расхождения рыночных и социальных приоритетов оказалось как бы только в начале большого пути. Этот путь начат как движение к социальному правовому государству. Последнее утверждение справедливо и по отношению к правовой базе социальной работы с мигрантами, вынужденными переселенцами, с безработными. В этих целях необходимо усилить социальные аспекты трудовых отношений, социальную поддержку молодежи и студентов, систему образования и здравоохранения. На трудном пути к правовому социальному государству необходимо принять еще немало правовых нормативных актов, организационных и финансовых мер. Создается правовое поле для развития, реализации и претворения в жизнь усилий по социальной защите
населения.
3
Законодательные и организационные механизмы регулирования социальных прав охватывают нормы, касающиеся положения человека в сфере труда и быта, занятости, благосостояния, социальной защищенности и имеющие целью создание условий, при которых люди могут быть «свободны от страха и нужды».
Базовые формулировки, касающиеся механизма регулирования социальных прав человека в современной России, содержатся в основных актах, провозглашающих цели российского общества и российского государства в социальной сфере. Самая общая из них, как записано в статье 7 Конституции РФ —«создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека».
Смысл этой конституционной формулы становится еще более очевидным в свете положений Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, где гово-
– 58 –
рится, что участники пакта (Россия входит в их число) стремится к достижению «экономического, социалистического и культурного развития и полной производительной занятости в условиях, гарантирующих основные политические и экономи- ческие свободы человека».
Применительно к индивиду общая конституционная формула определяет центральное социальное право каждого человека —право на личное свободное развитие и достойную жизнь, а также право непосредственно пользоваться условиями, которые должно создать для этого государство.
Достойная жизнь, достойное существование предполагает, что работнику обеспечивается, как записано во Всеобщей декларации прав человека, «такой жизненный уровень, вклю- чая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, и право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по независящим от него обстоятельствам» (статья 25, пункт 1).
Чрезвычайно существенным следует отметить то обстоятельство, что демократическая система социально-экономичес- ких прав не сводится только к государственной защите граждан. Такой механизм регулирования может действовать только в том случае, если государственные гарантии ее осуществления подкрепляются и утверждаются социальной самостоятельностью населения, работников социальной сферы.
В зрелых демократиях с правами, обозначающими соци- ально-экономические идеалы и конкретные социально-эконо- мические блага, которые должны быть доступны нормальному человеку, соседствуют права, гарантирующие людям возможность самостоятельных усилий для реального получения этих благ.
Социальные права человека существенно отличаются от его исходных гражданско-политических прав, утверждающих базовые свободы, — прав на жизнь и личную неприкосновенность, на равенство перед законом, на собственность, свободу мысли, совести, убеждений и их выражения, свободу искать, получать и распространять информацию и идеи любыми сред-
– 59 –
ствами, проводить мирные собрания и создавать ассоциации, принимать участие в управлении своей страны и т. д.
Социальные права человека гораздо менее универсальны, нежели права гражданско-политические. Меньшая универсальность особенно наглядна в двух отношениях.
Во-первых, не вполне универсальна сама сфера их действия. Она исторически и культурно подвижна, пределы ее меняются в социальном времени.
Во-вторых, социальные права в их нынешнем понимании имеют смысл исключительно в приложении к массе рядовых неэлитарных работников и незащищенных слоев населения в социальном плане. Для менеджеров высшего звена, политической и культурной элиты социальное обеспечение, защита от безработицы, безопасные условия труда или право на здоровое жилище и достойный уровень жизни приобретают критическую важность лишь в исключительных случаях. В современном мире блага, защищаемые социальными и экономическими правами, для верхов общества подобны воздуху, который доступен каждому.
Социальные права — это, строго говоря, не права человека вообще, а права рядовых людей, трудящихся в традиционном (хотя и не совсем точном) словоупотреблении. На их долю приходится не менее 60—70 % активного населения развитых стран.
Помимо меньшей универсальности, социальные права отличаются от гражданско-политических еще меньшей определенностью, несколько меньшей четкостью и жесткостью формулировок. Фундаментом множества ведущих социальных нормативов служат предельно общие и широкие понятия, такие как «справедливый», «достойный», «удовлетворительный», «разумный» и т. п. Понятия эти отражают очень изменчивые, так сказать, «текучие» явления, крайне трудно определяемые в юридическом смысле. Практическое использование их требует рассмотрения и установления особых критериев, рамок, каче- ственной меры едва ли не в каждом конкретном случае.
Очень существенным является, что в системе социальных прав повышенную роль играет рекомендательное начало. Осуществление социальных прав требует явно большего времени и несравнимо больших материальных ресурсов, нежели обеспе-
– 60 –