3.2. Проблемы налогового контроля современной России и пути их решения

Необходимость совершенствования механизма правового регулирования налоговых отношений обуславливает значимость проведения научного анализа правовых преобразований в налоговой сфере, осмысления тех правовых инструментов, которые используются государством для реализации своих фискальных интересов¹³. И в этом аспекте наиболее значимыми являются вопросы организации и функционирования налогового контроля, учитывая, так же тот факт, что контроль за полным и своевременным поступлением всех видов государственных доходов официально признается приоритетным направлением деятельности субъектов государственного финансового контроля¹⁴.

По справедливому замечанию Н.И. Малис, «определенные шаги в направлении модернизации мер налогово-контрольной деятельности органами государства уже сделаны. Ежегодно Налоговый кодекс РФ претерпевает многочисленные поправки»¹⁵. Одним из таких законодательных актов является Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 137-ФЗ «О внесении изменений в часть первую и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию налогового администрирования», вступивший в действие 1 января 2007 г. Особое правовое значение, данный нормативный акт имел для института налогового контроля.

Для того чтобы систематизировать меры по планированию выездных налоговых проверок, разработана Концепция системы планирования выездных налоговых проверок¹⁶. В Концепции предусмотрен специальный алгоритм, который основывается на полном и всестороннем изучении информации, которой располагают налоговые органы (включая сведения из иных источников), и определении возможных в последующем налоговых правонарушений.

В соответствии с Федеральным законом от 02.07.2013 № 153-ФЗ «О внесении изменений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации», с 1 января 2014 г. употребляется обязательный досудебный порядок обжалования любых ненормативных актов налоговых органов, действий или бездействия их должностных лиц (за некоторыми исключениями). С 2009 г. введен обязательный досудебный порядок обжалования решений о привлечении (об отказе в привлечении) к ответственности (п. 5 ст. 101.2 НК РФ). Также следует отметить, что у налоговых органов будут новые основания для истребования у налогоплательщиков пояснений при проведении камеральной проверки. К таким основаниям можно отнести, к примеру, уточненную декларацию, в которой уменьшена сумма налога к уплате, или декларацию с заявленной суммой убытка¹⁷.

А.Ю. Ильин полагает, что на состояние и эффективность системы налогового контроля влияет много составляющих, к которым следует отнести¹⁸:

1. «налоговую нагрузку. Следует отметить противоречивый подход к вопросам налоговой нагрузки. С одной стороны, приоритеты налоговой политики, определенные Президентом России, заключаются в необходимости стимулирования позитивных структурных изменений в экономике, последовательного снижения совокупной налоговой нагрузки, а также качественного улучшения налогового администрирования. С другой - налоговая нагрузка на бизнес и население в России с 2011 г. существенно возросла (увеличение страховых взносов, ставок акцизов, НДПИ), причем в условиях относительно низких темпов экономического роста. Также в России наблюдается тенденция к минимизации количества налогов и сборов, а также замене системы налоговых (обязательных) платежей на неналоговые, соответственно, на последние смещается и налоговая нагрузка. Ярким примером является замена ЕСН, продемонстрировавшего достаточно высокую эффективность, на социальные взносы, что повлекло за собой значительные дополнительные расходы на налоговое администрирование. В результате фискальное бремя в целом увеличивается, но официально декларируемая налоговая нагрузка при этом остается неизменной или даже уменьшается»;

2. «уровень развития системы правовых норм, которые регулируют налоги и сборы. В России законодательство о налогах и сборах ориентировано преимущественно на удобство с точки зрения организации сбора налогов. Ввиду такого положения налоговый контроль в приоритет ставит борьбу с правонарушениями в налоговой сфере и уклонением от уплаты налогов, а не соображения экономической целесообразности. Тем не менее российское законодательство о налогах и сборах не предусматривает достаточно жестких мер ответственности за наиболее опасные деяния в налоговой сфере. В то же время в России фактически отсутствует ответственность налоговых органов и их должностных лиц за налоговые правонарушения, ограничены права налогоплательщиков»;

3. «приоритеты в работе налоговых органов. Эти приоритеты определяются общими тенденциями в развитии налоговой политики и налогового администрирования. Налоговый контроль должен не только выполнять функции по контролю за оборотом поступлений, но и выполнять распределительную, стимулирующую, социальную роль. В настоящее время налоговый контроль выполняет роль, служащую интересам государственного бюджета»;

4. «уровень методологического, технического и информационного обеспечения деятельности налоговых органов, профессионализма их сотрудников. На сегодняшний день налоговые структуры оснащены современным оборудованием, которое помогает систематизировать информацию о налоговом учете и обработку персональных данных о налогоплательщике. Развитая система технического оснащения налоговых сотрудников способствовала выполнению одной из важнейших задач - созданию единого информационного портала, который способен обрабатывать различные виды информации с минимальным привлечением налогоплательщиков к проведению налоговых процедур. Одной из перспективных задач ФНС является совершенствование функций прогнозирования вероятностной налоговой базы определенных налогоплательщиков, в первую очередь крупнейших, и поступлений налогов и сборов на основе интегрированных информационных ресурсов комплексных налоговых сведений»;

5. «уровень координации взаимодействия налоговых органов с другими контролирующими и правоохранительными органами. Необходимо обращать внимание на предупреждение налоговых правонарушений, своевременность реагирования на признаки возможных нарушений законодательства о налогах и сборах, выявление нарушений на основе показателей, для расчета которых нет необходимости проводить проверку. Правоохранительные органы зачастую работают по фактам уже совершенных правонарушений или преступлений. В связи с отменой прав на самостоятельные проверки налогоплательщиков органами полиции необходимость проведения выездных налоговых проверок с участием полиции будет возникать гораздо чаще. Эти проверки характеризуются достаточно высокой эффективностью. В этой связи совершенствование взаимодействия налоговых органов и полиции в первую очередь следует осуществлять на основе разработки ежегодных планов совместных выездных налоговых проверок. Система взаимодействия налоговых органов с другими государственными органами является одним из условий успешной борьбы с фирмами-однодневками»;

6. «качество документов, представляемых налогоплательщиками. Сложность всех процедур, связанных с исчислением и уплатой налогов, в особенности налогового учета, связана с противоречивостью систем бухгалтерского учета и налогообложения. Регулярные изменения в порядок исчисления основных налогов приводили к тому, что учет на микроэкономическом уровне становился крайне запутанным и неоднозначным. Также на состояние налогового учета влияет фактор ошибок и недочетов самих налогоплательщиков, ориентация бизнеса на финансовый результат, а не на налоговый учет, модернизация в системе налогового учета, которая вовремя не учтена работниками налоговых органов и т.п.»;

7. «уровень правовой культуры налогоплательщиков, их готовность к сотрудничеству с налоговыми органами. Многие исследователи налоговых правоотношений замечают, что в России налогоплательщики обладает низкой правовой культурой, что связано с недоверием к власти и малой информационной обеспеченностью в налоговой сфере. Одной из основополагающих задач налоговой политики в РФ должно стать формирование партнерских взаимоотношений между государством в лице налоговых органов и налогоплательщиками¹⁹. Данную проблему необходимо решать в том числе на основе развития системы налогового консультирования. Повышение уровня налоговой культуры зависит, с одной стороны, от формирования у населения правосознания о том, что неуплата налогов и сборов является преступлением, и от активизации деятельности общественных организаций, направленной на защиту интересов налогоплательщиков, - с другой».

Ввиду обозначенных недостатков и для своевременного, достаточного информирования населения в вопросах налоговой сферы представляется целесообразным:

• улучшить информационное обеспечение налогоплательщиков путем интернет-ресурсов;

• проводить учебные семинары с участием правоохранительных и иных органов с целью разъяснения налогового и бюджетного законодательства и формирования у населения налоговой культуры;

• проводить консультативные совещания, конференции с представителями союзов производителей, объединениями предпринимателей по вопросам налогообложения;

• осуществлять оперативную публикацию актуальных материалов по проблемам налогообложения;

• обеспечить информационную доступность об изменениях в налоговом законодательстве в печатных изданиях муниципальных образований²⁰.

Предлагаемые меры не только позволят увеличить собираемость налогов, но и будут способствовать устранению противоречия между государством и налогоплательщиком. Улучшение качества системы налогового контроля должно протекать комплексно, затрагивать не только налоговые органы, но и контрольно-надзирающие и правоохранительные органы, также должны учитываться изменения в законодательстве РФ с учетом не только российской практики, но и зарубежной.

Также важнейшим фактором повышения эффективности контрольной работы налоговых органов является наличие действенной системы отбора налогоплательщиков для проведения контрольных проверок, дающей возможность выбрать наиболее оптимальное направление максимальной результативности налоговых проверок при минимальных затратах усилий и средств, за счет отбора для проверок таких налогоплательщиков, вероятность обнаружения налоговых нарушений у которых представляется наибольшей. С учетом данных факторов основными тенденциями улучшения действенности налогового контроля должны быть:

• модернизация всей налоговой системы, которая будет сказываться на результатах работы налоговых структур;

• изменение системы налогового администрирования;

• непосредственное совершенствование налогового контроля на отдельных участках работы налоговых инспекций;

• совершенствование информационных технологий, увеличение кадрового состава налоговых органов, работа с кадрами, которая предполагает повышение квалификации сотрудников;

• установление в качестве основной задачи проведения налоговых проверок проверку полноты и своевременности исчисления, удержания и уплаты налогов;

• законодательное разграничение формы и метода налогового контроля;

• конкретизация объема и состава информации, получаемой в рамках истребования документов в ходе проверки;

• разграничение субъектов налоговых правонарушений, ответственность за которые предусмотрена в Налоговом кодексе РФ и Кодексе РФ об административных правонарушениях. Нецелесообразно выделение физических лиц в качестве субъектов, которые могут быть привлечены к ответственности по законодательству о налогах и сборах, так как налоговое законодательство не предусматривает ответственности физических лиц;

• ввести запрет на представление уточненной декларации по истечении срока уплаты налога, а также на момент проведения налоговой проверки.

В качестве заключения к параграфу напишем, что отечественные налоговые отношения должны быть все же направлены на формирование новых общественных отношений между налогоплательщиками, налоговыми органами и государством. Основываясь на опыте зарубежных стран, следует отметить о существовании не только государственной системы информирования налогоплательщиков, но и частной. Данный положительный опыт позволит расширить круг доверия населения к налоговым отношениям. Работа с налогоплательщиками станет фактором повышения налоговых поступлений и регулирования отношений между налоговыми органами и налогоплательщиком. Поэтому при выработке новых концепций налоговой политики следует предусмотреть дальнейшее развитие налоговых консультаций и общественных связей²¹.