2. Характеристика основных направлений проблематики правового регулирования деятельности органов внутренних дел

4. Актуальные проблемы совершенствования организации и правового обеспечения деятельности органов внутренних дел

Целью совершенствования правового обеспечения организации и деятельности системы МВД России, определенной на расширенном заседании Коллегии 10 февраля 2012 Министром внутренних дел Российской Федерации генералом армии Р.Г. Нургалиевым является создание качественно новых, более оптимальных правовых механизмов, обеспечивающих эффективное решение органами внутренних дел и внутренними войсками оперативно-служебных и служебно-боевых задач по соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина, укреплению законности и правопорядка в государстве и обществе.

Для достижения этой цели необходимо:

1) формирование комплексной государственной правовой политики в сфере внутренних дел;

2) повышение качества нормативно-правового регулирования деятельности органов внутренних дел и внутренних войск;

3) дальнейшее развитие международно-правовых отношений в сфере внутренних дел;

4) повышение эффективности правового контроля в системе МВД России;

5) совершенствование судебно-исковой работы;

6) повышение качества договорно-правовой работы;

7) совершенствование информационно-правовой деятельности;

8) оптимизация организационно-правовой деятельности.

Государственная правовая политика в сфере внутренних дел основывается на политико-правовой доктрине Российской Федерации, демократических принципах построения общества и правового государства и призвана выработать эффективные подходы к правовому обеспечению сферы внутренних дел. Для достижения указанной цели необходимо:

1) повысить перспективность и научную обоснованность государственной правовой политики в сфере внутренних дел;

2) определить наиболее эффективные средства реализации государственной правовой политики в сфере внутренних дел;

3) выявить несоответствия отдельных направлений правового обеспечения сферы внутренних дел потребностям и ожиданиям общества, а также внутренние противоречия в организации и подходах к правовому обеспечению сферы внутренних дел;

4) выработать прогнозы потребностей в правовом обеспечении сферы внутренних дел;

5) разработать предложения по совершенствованию государственной правовой политики в сфере внутренних дел, предусматривающие, в том числе, разработку частных концепций правового обеспечения сферы внутренних дел, деятельности органов внутренних дел и внутренних войск;

6) обеспечить средствами нормативно-правового регулирования действие механизмов проведения административной реформы, в части, касающейся системы МВД России.

Достижение указанных задач предполагает реализацию следующих мер: - проведение анализа концептуальных подходов современной политики в вопросах правового обеспечения сферы внутренних дел;

- изучение сложившейся правоприменительной практики в сфере внутренних дел;

- уточнение места и роли правовых средств в реализации государственной политики в сфере внутренних дел и управления органами и подразделениями системы МВД России;

- уточнение пределов полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по правовому регулированию сферы внутренних дел;

- активное использование потенциала научных и образовательных учреждений подразделений системы МВД России для изучения правовых проблем сферы внутренних дел;

- проведение правового мониторинга в целях определения потребностей в правовом регулировании деятельности органов внутренних дел и внутренних войск;

- укрепление взаимодействия с федеральными и региональными органами государственной власти, общественными объединениями;

- активное привлечение потенциала правозащитных организаций к разработке государственной правовой политики в сфере внутренних дел и по контролю за ее реализацией.

Повышение качества нормативно-правового регулирования имеет своей целью построение целостной, структурированной, взаимосогласованной системы нормативных правовых актов, которая позволит оптимизировать деятельность органов внутренних дел и внутренних войск. Для достижения указанной цели необходимо:

1) совершенствование нормативно-правового регулирования обеспечения безопасности граждан, соблюдения и защиты их прав и законных интересов;

2) расширение нормативно-правового регулирования в области обеспечения защиты конституционного строя и государственной целостности Российской Федерации;

3) дальнейшее развитие правовых основ противодействия наиболее опасным видам преступлений, в первую очередь терроризму, экстремизму, организованной и транснациональной преступности, коррупции, а также незаконному обороту наркотиков;

4) развитие правового обеспечения процессов профилактики правонарушений, участия в ней государственных органов, органов местного самоуправления и населения;

5) усиление правовых средств государственного контроля за оборотом оружия, взрывчатых веществ;

6) совершенствование правовых норм уголовного и уголовно-процессуального законодательства, законодательства об административных правонарушениях;

7) обеспечение развития правовых основ оперативно-розыскной деятельности;

8) совершенствование правового обеспечения сферы безопасности дорожного движения;

9) повышение качества правового обеспечения внутрисистемных процессов в органах внутренних дел и внутренних войсках.

Реализация указанных задач предполагает:

- обеспечение системности и внутренней согласованности нормативных правовых актов, регулирующих сферу внутренних дел;

- модернизацию действующей нормативной правовой базы деятельности органов внутренних дел и внутренних войск с учетом социально-политических, экономических и правовых реалий;

- исключение имеющихся противоречий и пробелов в правовом регулировании сферы внутренних дел;

- расширение круга «правотворческих интересов» МВД России, активное участие в правовом регулировании всех областей общественной жизни, так или иначе, связанных со сферой внутренних дел;

- сосредоточение основных нормотворческих усилий на приоритетных направлениях оперативно-служебной и служебно-боевой деятельности органов внутренних дел и внутренних войск;

- создание более совершенных правовых механизмов, обеспечивающих выполнение органами внутренних дел и внутренними войсками возложенных задач, активное использование методов правового регулирования;

- упрощение нормативно-правовой базы, действующей в сфере внутренних дел;

- обеспечение соответствия нормативных правовых актов, регулирующих сферу внутренних дел, основным общемировым и европейским стандартам;

- осуществление систематизации, кодификации, а также консолидации правовых предписаний, регулирующих сферу внутренних дел;

- повышение качества нормотворческой деятельности органов внутренних дел и внутренних войск, правотворческой культуры руководящих (командных) кадров органов внутренних дел и внутренних войск;

- совершенствование критериев оценки состояния нормотворчества и правоприменения, касающихся качества нормативных правовых актов, их содержания и юридической техники;

- расширение практики проведения криминологической, в том числе на предмет коррупциогенности, независимой общественной и других экспертиз проектов нормативных правовых актов.

Целью развития международно-правовой базы на предстоящий период является создание необходимых правовых условий для расширения и повышения эффективности сотрудничества органов внутренних дел и внутренних войск с правоохранительными органами иностранных государств по различным направлениям оперативно-служебной деятельности.

Достижение указанной цели включает в себя:

1) проведение мониторинга заключенных международных договоров Российской Федерации по различным направлениям оперативно-служебной деятельности с целью выявления эффективности взаимодействия с правоохранительными органами иностранных государств и необходимости внедрения положительных форм сотрудничества;

2) разработку и заключение в рамках международных организаций, а также на двустороннем уровне международных договоров Российской Федерации, регламентирующих сотрудничество в борьбе с отдельными видами преступных деяний, исходя из потребностей практической деятельности органов внутренних дел и внутренних войск;

3) подготовку к подписанию и вступление в силу в отношении Российской Федерации международных договоров Российской Федерации, разработка которых предусмотрена межгосударственными программами в рамках Содружества Независимых Государств, Организации Договора о коллективной безопасности, Союзного государства и других международных организаций;

4) подписание, присоединение и ратификацию Российской Федерацией международных договоров, регулирующих сферу внутренних дел, разработанных в рамках Организации Объединенных Наций, Совета Европы, Организации Черноморского экономического сотрудничества, Шанхайской организации сотрудничества;

5) гармонизацию и унификацию законодательства Российской Федерации с законодательством иностранных государств, имплементацию положений международных договоров в национальное законодательство, создание современных механизмов взаимодействия с зарубежными партнерами, позволяющих более оперативно и качественно решать практические задачи по охране общественного порядка и борьбе с преступностью;

6) использование зарубежного опыта и потенциала международного сотрудничества для совершенствования деятельности органов внутренних дел и внутренних войск в выполнении поставленных перед ними задач.

Совершенствование международно-правовой базы предполагает:

- подготовку и заключение международных соглашений «рамочного» характера с зарубежными партнерами по вопросам сотрудничества в борьбе с преступностью, особенно в ее организованных формах;

- развитие модельного законодательства, регулирующего сферу внутренних дел государств - участников СНГ;

- расширение сотрудничества по вопросам оказания правовой помощи по уголовным делам, передачи судопроизводства по уголовным делам, выдаче, защите участников уголовного судопроизводства с иностранными государствами, которые не имеют договорных отношений с Российской Федерацией;

- заключение с иностранными государствами, которые не имеют таких отношений с Российской Федерацией, двусторонних межведомственных международных правовых актов «рамочного» характера на основе типовых проектов соглашений о сотрудничестве между Министерством внутренних дел Российской Федерации и Министерством внутренних дел (компетентным ведомством) иностранного государства;

- создание централизованных фондов нормативных правовых актов, регламентирующих сферу внутренних дел государств - участников СНГ, а также других иностранных государств;

- продолжение работы по совершенствованию ведомственной нормативной правовой базы, обеспечивающей участие органов внутренних дел и внутренних войск в международном сотрудничестве, а также повышение уровня координации взаимодействия Министерства с правоохранительными органами иностранных государств;

- активизацию деятельности по участию сотрудников органов внутренних дел и военнослужащих внутренних войск в рабочих органах международных организаций;

- расширение контактов с правовыми подразделениями иностранных государств, реализующими полномочия в сфере внутренних дел, и использование их опыта в организации правовой работы.

Основной целью повышения эффективности правового контроля является укрепление законности в деятельности органов внутренних дел и внутренних войск. Задачами повышения эффективности правового контроля являются: 1) создание эффективной системы правовой оценки законности подготавливаемых и издаваемых в системе МВД России правовых актов, заключаемых гражданско-правовых договоров, а также совершения соответствующими должностными лицами системы Министерства юридически значимых действий;

2) расширение сферы правового контроля, включение в его сферу всех правовых актов, подготавливаемых в системе МВД России;

3) усиление контроля за соблюдением законодательных и иных нормативных правовых актов должностными лицами системы МВД России;

4) повышение качества нормотворческой деятельности в системе МВД России;

5) создание надежного «правового барьера» противоправным действиям должностных лиц МВД России при выполнении служебных задач;

В целях реализации указанных задач необходимо:

- расширить участие руководителей всех служб и подразделений в оценке законности правовых актов в ходе инспектирования и проведения проверок соблюдения законодательства Российской Федерации, а также при рассмотрении обращений граждан;

- переработать нормативно-правовую базу, регламентирующую организацию и осуществление правового контроля в системе МВД России;

- подготовить и издать пособия для сотрудников правовых подразделений Министерства по вопросам проведения экспертизы ведомственных правовых актов, правового сопровождения контрольно-проверочных мероприятий органов внутренних дел;

- совместно с образовательными учреждениями системы МВД России разработать и внедрить программу повышения квалификации сотрудников правовых подразделений по вопросам организации и проведения экспертизы законодательных и иных нормативных правовых актов;

- осуществить разработку и внедрение специального курса в рамках обучения и повышения квалификации руководящих работников системы МВД России, отражающего роль и возможности правовых средств в решении вопросов укрепления законности при реализации задач и функций по охране общественного порядка и борьбы с преступностью;

- оснастить сотрудников правовых подразделений системы МВД России необходимыми техническими и информационными средствами для проведения правовой экспертизы.

Совершенствование информационно-правовой работы призвано обеспечить своевременное и полное доведение требований правовых актов до сотрудников подразделений, учреждений на основе создания системы правового информирования и правовой пропаганды.

Совершенствование правового информирования и правовой пропаганды в системе МВД России реализуется по следующим направлениям:

1) внедрение современных информационных и телекоммуникационных технологий в систему правового информирования;

2) совершенствование нормативной правовой базы, регулирующей вопросы информационно-правового обеспечения в системе МВД России;

3) обеспечение доступа граждан Российской Федерации к правовой информации, касающейся нормативного правового регулирования сферы внутренних дел.

Реализация правовых и организационных мер, обеспечивающих проведение единой политики в области правовой информатизации в системе МВД России, потребует:

- проведения комплекса мероприятий по автоматизации системы правового информирования;

- организации разработки программного обеспечения для локальных региональных автоматизированных информационно-поисковых систем правового назначения;

- активного внедрения и использования справочно-правовых систем общего пользования;

- оснащения подразделений правового обеспечения системы МВД России современными аппаратно-программными комплексами и автоматизированными рабочими местами;

- внедрения более совершенных форм правового консультирования и оказания правовой помощи сотрудникам, военнослужащим, федеральным государственным служащим и работникам системы МВД России;

- разработки и принятия ведомственных нормативных актов, регулирующих вопросы организации в системе МВД России информационно-правового обеспечения и внедрения автоматизированных информационных систем;

- издание сборников нормативных правовых актов по отдельным направлениям деятельности органов внутренних дел, экспресс-информаций по новому законодательству Российской Федерации, а также информационно-аналитических, методических и иных материалов по правовой тематике, направленных на разъяснение правовых знаний с привлечением научно-исследовательских и образовательных учреждений системы МВД России, в том числе с использованием электронных и печатных средств массовой информации.

Целью оптимизации организационно-правовой деятельности является повышение эффективности взаимодействия субъектов правовой работы в системе МВД России, направленное на совершенствование правового обеспечения оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел и служебно-боевой деятельности внутренних войск МВД России.

Достижение указанной цели осуществляется по следующим направлениям: 1) совершенствование нормативной базы, регулирующей правовую работу в системе МВД России;

2) совершенствование планирования правоподготовительных работ подразделений системы МВД России на основе комплексного анализа правоприменительной практики;

3) повышение эффективности взаимодействия подразделений системы МВД России с органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований по вопросам совершенствования нормативно-правового регулирования сферы внутренних дел;

4) улучшение организационно-штатного и материально-технического обеспечения правовой работы в системе МВД России;

5) повышение организационно-методического влияния правовых подразделений на состояние правовой работы в органах внутренних дел и внутренних войсках.

В целях реализации мер организационного и правового характера потребуется: - переработка и систематизация нормативного материала, регламентирующего организацию и осуществление правовой работы в системе МВД России;

- проведение совместно с научно-исследовательскими и образовательными учреждениями МВД России прогнозных исследований и разработка целевых программ, направленных на совершенствование правового обеспечения основных направлений оперативно-служебной и служебно-боевой деятельности органов внутренних дел и внутренних войск;

- усиление персональной ответственности руководителей органов внутренних дел и внутренних войск за организацию и осуществление взаимодействия с органами государственной власти по вопросам совершенствования нормативно-правового регулирования сферы внутренних дел;

- внедрение новых технологий управления правовой работой, основанных на электронных и телекоммуникационных каналах связи, в том числе проведение видео- и интернет-конференций;

- создание системы профессиональной юридической подготовки и повышения квалификации сотрудников и военнослужащих системы МВД России, обеспечивающей формирование и поддержание их правовых знаний на уровне, необходимом для качественного выполнения возложенных задач;

- завершение процесса формирования правовых подразделений в низовом звене органов внутренних дел, повышение отдачи от существующей сети правовых подразделений. Реализация Основных направлений предполагает два этапа. На первом этапе необходимо решить следующие основные задачи: - выработать наиболее эффективные подходы реализации государственной правовой политики в сфере внутренних дел;

- разработать механизм определения потребностей системы МВД России в правовом регулировании;

- определить направления дальнейшего совершенствования правового регулирования сферы внутренних дел;

- устранить пробелы в правовом регулировании важнейших направлений деятельности системы МВД России, а также несовершенные и неэффективные юридические конструкции;

- завершить работу по разработке базовых нормативных правовых актов по основным направлениям деятельности органов внутренних и внутренних войск;

- внедрить положительные формы сотрудничества с правоохранительными органами иностранных государств по различным направлениям оперативно-служебной деятельности;

- закончить создание системы правовой оценки законности подготавливаемых и издаваемых в системе МВД России правовых актов, заключаемых гражданско-правовых договоров, а также совершения соответствующими должностными лицами системы Министерства юридически значимых действий;

- внедрить современные информационные и телекоммуникационные технологии в систему правового информирования;

- создать автоматизированные системы сбора, накопления, обработки и выдачи правовой информации на уровне низового звена, создать локальные региональные автоматизированные информационно-поисковые системы правового назначения;

- организовать систему профессиональной подготовки сотрудников правовых подразделений системы МВД России в образовательных учреждениях;

- значительно улучшить организационно-штатное и материально-техническое обеспечение правовой работы в системе МВД России.

Основным результатом второго этапа должно стать качественное улучшение правового обеспечения системы МВД России, включающее:

- построение целостной, структурированной, взаимосогласованной системы нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность органов внутренних дел и внутренних войск;

- обеспечение соответствия нормативных правовых актов, регулирующих деятельность системы МВД России, основным общемировым и европейским стандартам;

- систематизацию и кодификацию ведомственного нормативного материала, регламентирующего деятельность органов внутренних дел и внутренних войск;

- достижение качественно нового, более высокого уровня правового обеспечения организации и деятельности органов внутренних дел и внутренних войск;

- создание системы правового информирования на всех уровнях органов внутренних дел и внутренних войск;

- заметное повышение уровня правовых знаний сотрудников и военнослужащих, нормотворческой культуры руководящего состава.

Реализация вышеуказанных направлений в целом позволит поднять на качественно новый, отвечающий современным потребностям уровень правового обеспечения организации и деятельности органов внутренних дел и внутренних войск, ожидаемый обществом.

Мероприятия по реализации вышеуказанных направлений должны предусматриваться в планах работ органов внутренних дел и внутренних войск, а также в специально разрабатываемых программах и планах мероприятий.

2.2. Методологические проблемы

Вопреки ряду устоявшихся, ставших аксиоматичными представлений о завершенности научной дискуссии вокруг категории "механизм управления" поиск ее новых, ранее не исследованных теоретических и методологических аспектов, носит закономерный характер. Процессы, происходящие в экономической, социальной, политической и правовой сферах жизни российского общества затрагивают фундаментальные основы государственного устройства, создают ситуацию, при которой старые механизмы управления, по существу, не функционируют, а новые - формируются стихийно и медленно. В этих условиях поиск рационально устроенного и эффективно действующего механизма управления не может сводиться лишь к обновлению отдельных элементов прежнего представления об этом механизме. Решение данной проблемы лежит в плоскости разработки в рамках новой управленческой парадигмы принципиально иного механизма управления.

Применительно к социальным системам механизм управления следует рассматривать как целостную совокупность управленческих элементов, включающих в себя принципы и функции управления, методы управленческого воздействия, управленческие отношения и управленческие нормы, посредст-бом которых субъекты управления целенаправленно формируют рациональную систелгу управления и обеспечивают эффективное функционирование управленческого процесса, способствуя устойчивой и результативной деятельности управляемого объекта. Технократическая трактовка механизма управления не в полной мере отражает характер взаимосвязи составных его элементов, и поэтому существенно искажает его природу, приводит к обесцениванию его теоретической значимости. Предложенная дефиниция механизма управления создает определенную основу для единообразного применения этого понятия в теории, расширяет представления о способах и средствах достижения управленческой цели.

Механизм управления как объект научного познания следует рассматривать в двух взаимосвязанных аспектах: а) как категорию теории, обеспечивающей целостное видение управления, с помощью которой можно описывать, выявлять и вскрывать средства, способы и причинно-следственные связи, характеризующие управленческое воздействие, определять порядок расположения основных элементов управления относительно цели, выявлять последовательность их включения в управленческий процесс; б) как прикладную категорию, характеризующуюся принципами своего построения и функционирования, целевым предназначением, а также организационной структурой, позволяющей вскрывать структурно-функциональный срез управленческого явления. Лишь комплексное исследование содержания указанных аспектов выступает условием познания сущности механизма управления, способствует выявлению его свойств, дает реальное представление о порядке формирования и особенностях функционирования системы управления, позволяет оценивать эффективность принимаемых субъектами управленческих решений.

Механизм управления формируется и функционирует в соответствии с закономерностями, действующими в сфере управленческих отношений. На практике он должен строиться целенаправленно на основе соответствующих структурно-функциональных принципов управления. Так, игнорирование принципов разграничения полномочий органов управления различных уровней, закрепления компетенций субъектов в сфере управленческих отношений, баланса их прав и обязанностей, персональной ответственности субъекта за принимаемые им управленческие решения, законности, адекватности управляющего воздействия состоянию управляемого объекта, полного ресурсного обеспечения возложенных функций и многих других, вызывает различные отклонения в механизме управления, влечет нерациональность системы управления и порождает лишние управленческие звенья, является причиной низкой эффективности функционирования аппаратов управления и т.д.

Целевое предназначение механизма управления заключается в том, что он выступает средством реализации управления, указывает на порядок форми-рования и функционирования системы, способствует рационализации оказываемого управленческого воздействия в решении непосредственных задач и функций, возложенных на управляемый объект. Помимо известных свойств системности и интегративности механизму присущи такие признаки, как относительная устойчивость и динамичность, адаптивность и кумулятивность. Кроме того, относительно организации различных отраслей и сфер деятельности соответствующий механизм управления имеет одинаковый "набор" элементов и в этом плане обладает определенной универсальностью.

Концептуальные основы механизма управления включают в себя систему научных знаний, раскрывающих принципы построения, правила, порядок и особенности его функционирования, на базе которых у субъекта управления формируется целостное представление о необходимых и достаточных компонентах управленческого воздействия, посредством применения которых достигаются намеченные цели и реализуются управленческие задачи. Это позволяет: а) вычленить теоретические положения, раскрывающие его сущность и содержание, наметить методологические подходы к формированию частной теории механизма управления, в том числе и в отдельных сферах деятельности; б) выработать научно обоснованную теоретическую модель механизма управления, на основе которой, в частности, можно прослеживать порядок формирования и функционирования системы управления, устанавливать особенности реализации отдельных управленческих функций, принимать нужные управленческие решения, выявлять, анализировать функционально-структурные аспекты управления, намечать направления реформирования и прогнозировать перспективы развития как системы управления в целом, так и ее отдельных компонентов.

Частная теория механизма управления органами внутренних дел формируется: во-первых, с учетом теоретических положений и методологических подходов, изложенных в рамках предлагаемых концептуальных основ; во-вторых, на базе специфических принципов, характеризующих особенности построения и функционирования системы и структуры аппаратов управления органами внутренних дел; на основе учета возникающих организационных отношений, отражающих содержание, общественную значимость и характер реализации возложенных на объект управления правоохранительных задач; а также на основе правовых норм, регламентирующих сложный комплекс взаимосвязанных организационных и правовых вопросов, возникающих в процессе организации их деятельности.

Предложенная модель механизма управления позволяет утверждать, что современный механизм управления органами внутренних дел имеет существенные изъяны. Его реформирование требует: а) качественного совершенствования системы МВД России, МВД, ГУВД, УВД ее субъектов, оптимизации их организационно-структурного построения на основе принципов: перераспределения функций центрального аппарата, его подразделений в федеральных округах и субъектах РФ, освобождения органов внутренних дел от несвойственных им задач и функций, восстановления полноценного гражданского контроля за их деятельностью, создания самостоятельных муниципальных органов охраны общественного порядка; б) разграничения правоохранительных и контрольных функций, что предполагает оставление за центральным аппаратом МВД России лишь стратегических, общесистемных задач, к числу которых следует отнести выработку общегосударственной политики борьбы с преступностью и формирование миссии органов внутренних дел, разработку федеральных стандартов по защите прав и свобод граждан от преступных посягательств, разработку основных принципов кадровой политики и ресурсного обеспечения органов внутренних дел, проведение научно-исследовательских разработок по актуальным проблемам их развития, выработку принципов взаимодействия ОВД с органами государственной власти и органами местного самоуправления по вопросам борьбы с преступностью, охраны общественного порядка и общественной безопасности; в) повышения эффективности разработки, принятия и исполнения управленческих решений на основе принципов профессионализма, всестороннего и полного анализа складывающейся ситуации, персональной ответственности субъекта за принимаемое управленческое решение или за непринятие должного решения т.д.; г) улучшения финансового и материально-технического обеспечения на основе принципа полного ресурсного обеспечения возложенных функций, существенного укрепления кадрового потенциала на основе принципов соответствия субъекта управления занимаемой должности, баланса прав и ответственности, профессионализма; д) развития и совершенствования нормативно-правовой базы, регламентирующей управленческую деятельность.

На структурно-функциональные параметры механизма управления органами внутренних дел значительное влияние оказывает ряд факторов, вызывающих на практике его деформацию, к числу которых следует отнести: а) игнорирование субъектами управления требований научно обоснованных принципов управления; б) неполная или несвоевременная реализация субъектами отдельных функций управления; в) использование неэффективных, неадекватных целям и задачам методов управленческого воздействия; г) недостаточно четкая структурированность задач и функций органов управления; д) низкое качество и разобщенность нормативных правовых актов, регламентирующих управленческую деятельность органов внутренних дел. Знание указанных факторов, умение руководителей минимизировать их негативные влияния является важным условием формирования стройной системы управления, способствует рационализации структуры аппаратов управления органами внутренних дел, подбору оптимальных параметров их функционирования.

2.3. Нормативное правовое регулирование деятельности органов внутренних дел в сфере противодействия экстремизму и чрезвычайных ситуациях

Основные усилия в сфере формирования современной законодательной и иной нормативной правовой базы, регламентирующей деятельность органов внутренних дел по противодействию экстремизму, должны быть сосредоточены, на наш взгляд, на создании такой правовой основы, которая бы обеспечивала правоохранительным органам возможность эффективно пресекать деятельность  экстремистских организаций и их лидеров, предупреждать распространение экстремистских течений и групп; на должном уровне осуществлять координацию и взаимодействие правоохранительных и иных государственных органов, а также совместную работу органов внутренних дел с органами местного самоуправления, общественными и другими организациями по предупреждению и профилактике экстремизма.  Наконец, крайне необходима имплантация в российское законодательство тех норм международного права, которые позволяют повысить качество работы по противодействию экстремизму.

     В своей деятельности в сфере противодействия экстремизму органы внутренних дел руководствуются Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами МВД России, совместными ведомственными актами.

Так, согласно Федеральному закону от 7 февраля 2011 года № 3-ФЗ  «О полиции»[1] (ст. 12) на полицию возлагается обязанность принимать в соответствии с федеральным законом меры, направленные на предупреждение, выявление и пресечение экстремистской деятельности общественных объединений, религиозных и иных организаций, граждан [2].

 Меры эти в соответствии с Федеральным законом «О противодействии экстремистской деятельности» (Статья 3. Основные направления противодействия экстремистской деятельности) включают:

принятие профилактических мер, направленных на предупреждение экстремистской деятельности, в том числе на выявление и последующее устранение причин и условий, способствующих осуществлению экстремистской деятельности;

выявление, предупреждение и пресечение экстремистской деятельности общественных и религиозных объединений, иных организаций, физических лиц.

     Указанные обязанности органов внутренних дел конкретизируются подзаконными нормативными правовыми актами, регулирующими деятельность МВД России.

В частности, ряд обязанностей в сфере противодействия экстремизму возложены на органы внутренних дел указами Президента Российской Федерации.

Так, в соответствии с Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 01.03.2011 № 248 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации»  МВД России принимает в соответствии с федеральным законом меры, направленные на выявление, предупреждение и пресечение экстремистской деятельности. Этим же указом определена структура центрального аппарата Министерства внутренних дел Российской Федерации, которая, в частности, включает Главное управление по противодействию экстремизму.

Указом  Президента РФ от 1 марта 2011 года № 250 «Вопросы организации полиции» в развитие статьи 4 Федерального закона «О полиции» установлено, что в состав полиции входят подразделения, организации и службы, на которые возлагаются противодействие  терроризму и экстремистской деятельности. А указом  Президента РФ от 6 сентября 2008 года № 1316 «О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации» еще раньше был установлен порядок, в соответствии с которым в целях совершенствования руководства деятельностью Министерства внутренних дел Российской Федерации и органов внутренних дел Российской Федерации по обеспечению экономической безопасности, борьбе с коррупцией, организованной преступностью и экстремизмом, усиления гарантий защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора)  в органах внутренних дел Российской Федерации в пределах их установленной штатной численности на базе подразделений по борьбе с организованной преступностью были образованы подразделения по противодействию экстремизму, с возложением на них функции по противодействию экстремистской деятельности. Их деятельность по выявлению, предупреждению, пресечению, расследованию и раскрытию преступлений и правонарушений экстремистской направленности регламентирована соответствующим приказом МВД.

Типовым положением о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации, утвержденным указом  Президента РФ от 1 марта 2011 года № 249, установлено, что территориальный орган, в числе других полномочий, принимает в соответствии с федеральным законом меры, направленные на выявление, предупреждение и пресечение экстремистской деятельности.

Конкретизируя поставленные задачи для территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации на районном уровне и линейных отделов Министерства внутренних дел Российской Федерации на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, соответствующие Типовые положения, утвержденные приказами МВД России, наделяют их полномочиями по участию в пределах компетенции в выявлении, предупреждении и пресечении экстремистской деятельности [3] [4].

 При этом приказом МВД РФ от 19.06.2012 № 608 «О некоторых вопросах организации оперативно-розыскной деятельности в системе МВД России» в соответствии со статьей 13 Федерального закона от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» утвержден  перечень оперативных подразделений системы МВД России, правомочных осуществлять оперативно-розыскную деятельность, к которым отнесены подразделения по противодействию экстремизму  - в полном объеме, установленном Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности». Этим же приказом, исходя из требований Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. № 248 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» установлено, что в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации  к оперативно-розыскной деятельности допускаются по должности: 

     начальник Главного управления по противодействию экстремизму МВД России;

     начальники подразделений по противодействию экстремизму территориальных органов МВД [5]. Задачи и функции  подразделений по противодействию экстремизму определяются руководителями территориальных органов МВД России.

Анализируя общие тенденции проведенной реформы, исследователи отмечают, что реорганизация МВД России «улучшит управляемость системой, избавит многие подразделения от избыточных функций. Меньше станет контролирующих инстанций, когда, скажем, конкретные исполнители будут «замыкаться» не на промежуточных руководителей, а напрямую, скажем, на курирующего данное направление заместителя министра». Они справедливо полагают, что «именно дифференцированный подход к управленческим вопросам способствует успешному решению не только внутренней административной деятельности правоохранительных органов, но и улучшению вопросов взаимодействия полиции с другими правоохранительными органами» [8].

Еще одно направление нормативного правового регулирования деятельности органов внутренних дел по противодействию экстремизму – это регламентация работы в указанной сфере подразделений по делам несовершеннолетних. Так, в соответствии с приказом МВД РФ от 26.05.2000 № 569 «Об утверждении Инструкции по организации работы подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел» (пункт 73.3) школьный инспектор осуществляет меры по предупреждению и пресечению правонарушений экстремистской направленности со стороны учащихся образовательного учреждения либо в отношении них.

Замыкает систему нормативного регулирования в рассматриваемой сфере регламентация деятельности по противодействию экстремизму участковых уполномоченных полиции [7]. Согласно Наставлению  по организации деятельности участковых уполномоченных полиции опосредованно к его деятельности по противодействию экстремизму можно отнести то, что во время профилактического обхода он должен уделять особое внимание полученной в соответствии с законодательством Российской Федерации информации о лицах, распространяющих экстремистские материалы, включенные в федеральный список экстремистских материалов, а также осуществляющих их производство либо хранение в целях массового распространения (п. 46.3. Наставления); проводить профилактическую работу со студентами, совершившими административные правонарушения, а также иные антиобщественные действия, в том числе экстремистской направленности, на территории образовательного учреждения (п. 83.4. Наставления).

При этом (ст. 7 Наставления) участковый уполномоченный полиции при несении службы осуществляет взаимодействие с подразделениями территориальных органов МВД России, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, учреждениями, организациями, общественными объединениями и гражданами.

С учетом обилия нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность органов внутренних дел в сфере противодействия экстремизму, представляется важным их анализ с точки зрения системности нормативного правового регулирования деятельности МВД России в данной сфере.

В связи с тем, что общепризнанного определения понятия «система» сегодня не существует и большинство исследователей склонны полагать решение этой научной проблемы делом отдаленной перспективы, отдельные специалисты высказывают мнение о целесообразности ограничиться, «в дополнение к приведенным ранее, лишь энциклопедическим определением В.Н.Садовского, в достаточной степени отвечающим существу решения задач прикладного плана» [8]. Тогда система – множество (или совокупность) элементов, «находящихся в отношениях и связях друг с другом, которое образует определенную целостность, единство» [9, стр. 463]. Но при этом такая совокупность элементов не просто должна образовывать определенную целостность, а и давать новое качество. Только тогда это будет именно система.

Система МВД «призвана решать возложенные на нее задачи и функции в целях обеспечения общественной безопасности и борьбы с преступностью» [10, стр. 6].

Целью Министерства внутренних дел как федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами внутренних дел, является «организующая деятельность по упорядочению, налаживанию, координации, по созданию и рациональному функционированию целостной системы», а одной из основных задач – «совершенствование нормативной правовой основы деятельности органов внутренних дел» [10].

Исходя из изложенных общих представлений, следует отметить, что в МВД России в целом сложилась система нормативного правового регулирования деятельности по противодействию экстремизму. Более того, ведомство вынуждено отчасти ликвидировать пробелы федерального законодательства. Так, представляется  декларативной статья 12, п. 16 Федерального закона «О полиции», которая  возлагает на полицию  обязанность принимать в соответствии с федеральным законом меры [11], направленные на предупреждение, выявление и пресечение экстремистской деятельности общественных объединений, религиозных и иных организаций, граждан [16].

Конституция Российской Федерации (статья 55) устанавливает, что в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства [12].

Эти положения получили дальнейшее развитие в Федеральном законе «О безопасности», где государственная политика в области обеспечения безопасности рассматривается как часть внутренней и внешней политики Российской Федерации и представляет собой совокупность скоординированных и объединенных единым замыслом политических, организационных, социально-экономических, военных, правовых, информационных, специальных и иных мер. А в числе полномочий Президента Российской Федерации в области обеспечения безопасности устанавливает принятие  мер по защите граждан от преступных и иных противоправных действий, по противодействию терроризму и экстремизму [13] [15] [16].

Указанные нормы в своей совокупности, с одной стороны,  указывают на то, что и терроризм и экстремизм могут представлять угрозу как внутренней, так внешней безопасности государства. При этом строгой градации между внутренней и внешней угрозами нет и их надо воспринимать в совокупности, так как, в конечном счете, – это угроза безопасности общества.

Для противодействия такого рода угрозам существует система обеспечения внутренней безопасности государства. Это, по мнению специалистов,  «целенаправленная и строго организованная совокупность находящихся в неразрывном единстве и взаимно дополняющих друг друга элементов.., вся деятельность которых подчинена достижению единой цели - обеспечению эффективного функционирования органов государственной власти и общественных институтов, созданных в соответствии с конституцией и законодательством конкретной страны» [14]. В рамках этой системы и могут происходить  те или иные ограничения прав и свобод граждан в интересах обеспечения общественной безопасности. Что при этом не вступает в противоречие с принципами демократии.

 С другой стороны, государства могут для борьбы с экстремизмом  ограничивать права и свободы граждан (но только руководствуясь законом).  Вопрос здесь также в оправданности и строгой регламентации таких действий на основе общепризнанных принципов и норм международного права.

Как представляется, нормы, установленные Федеральным законом «О противодействии экстремистской деятельности», соответствуют и Конституции Российской Федерации и международному праву, так как  противодействие экстремизму, исходя из его преамбулы, именно в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, основ конституционного строя, обеспечения целостности и безопасности Российской Федерации определяются правовые и организационные основы противодействия экстремистской деятельности, устанавливается ответственность за ее осуществление.

К экстремистской деятельности (экстремизму) указанный закон в ст. 1 также относит и нарушение прав, свобод и законных интересов человека и гражданина в зависимости от его социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности или отношения к религии, а одним из основных принципов противодействия экстремистской деятельности, в ст. 2 устанавливает признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина, а равно законных интересов организаций.

Данный Федеральный закон только косвенно предполагает возможность ограничения прав и свобод граждан в процессе противодействия экстремистской деятельности, связывая это исключительно с осуществлением общественным или религиозным объединением, либо иной организацией, либо их региональным или другим структурным подразделением экстремистской деятельности, повлекшей за собой нарушение прав и свобод человека и гражданина, причинение вреда личности, здоровью граждан, окружающей среде, общественному порядку, общественной безопасности, др. (ст. 9).

В целом следует отметить, что в Российской Федерации сложилась достаточно стройная система правовых регуляторов, позволяющих с учетом общепризнанных принципов и норм международного права, допускающих возможность ограничения прав и свобод граждан, противодействовать угрозам терроризма и экстремистской деятельности в интересах безопасности общества и государства.

Это соответствующим образом должно  отражаться и в деятельности органов внутренних дел, которые в сфере противодействия экстремизму руководствуются Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами МВД России, совместными ведомственными актами.

Но при этом, на наш взгляд, изложенные принципы деятельности органов внутренних дел по противодействию экстремизму не нашли должного выражения в Федеральном законе «О полиции», что вынуждает регламентировать деятельность органов внутренних дел в сфере, предполагающей ограничение прав граждан, подзаконными актами, создавая тем самым хотя бы гипотетическую возможность нарушения этих прав.

Поэтому основные усилия в сфере формирования современной законодательной и иной нормативной правовой базы, регламентирующей деятельность органов внутренних дел по противодействию терроризму и экстремизму, должны быть сосредоточены, на наш взгляд, на создании такой правовой базы, которая бы обеспечивала правоохранительным органам возможность эффективно пресекать деятельность  террористических и экстремистских организаций и их лидеров, предупреждать распространение экстремистских течений и групп; на должном уровне осуществлять координацию и взаимодействие правоохранительных и иных государственных органов, а также совместную работу органов внутренних дел с органами местного самоуправления, общественными и другими организациями по предупреждению терроризма и профилактике экстремизма.  Наконец, необходима дальнейшая имплантация в российское законодательство тех норм международного права, которые позволяют повысить качество работы по противодействию терроризму и экстремизму.

Всестороннее обеспечение деятельности ОВД в чрезвычайных ситуациях различного происхождения – одна из приоритетных задач оперативного штаба и руководителя сводного отряда. При этом успех любой специальной операции (мероприятия) зависит от боеготовности и боеспособности задействованных сил и средств, что предполагает профессиональную подготовленность и морально-психологическое обеспечение подразделений и служб, укомплектованность личным составом, обеспеченность вооружением, специальными средствами, боевой и специальной техникой и т.п.

По нашему мнению, особое значение для эффективного выполнения оперативно-служебных задач ОВД в таких условиях, оптимизации взаимодействия с другими правоохранительными органами по этим вопросам, а также обеспечения личной безопасности сотрудников правоохранительных органов и посторонних граждан приобретает именно оперативно- розыскное обеспечение [1, с. 83–84]. Тем не менее, в отличие от других видов обеспечения, механизм реализации данного обеспечения в особых условиях не урегулирован ни одним федеральным или ведомственным нормативным правовым актом.

Можно согласиться с А.А. Чекалиным в том, что совершенствование организации оперативно-розыскного обеспечения деятельности ОВД при чрезвычайных обстоятельствах – это многоаспектная задача, включающая оптимизацию организационного построения субъектов оперативно-розыскной деятельности; внедрение тактики ее применения, адекватной оперативной обстановке; привлечение необходимого количества заранее подготовленных оперативных подразделений; их рациональная расстановка; создание структур управления и специального механизма взаимодействия, с помощью которых обеспечивается реализация возникающих задач в этих условиях [2, с. 160–161].

В свою очередь, В.А. Лаптий подчеркивает, что успех любой деятельности ОВД непо- средственно связан с уровнем ее оперативно-розыскного обеспечения, суть которого заключается в комплексном и максимальном использовании сил и средств оперативных аппаратов ОВД для получения достаточно полной и достоверной информации, которая бы обеспечивала принятие оптимальных исвоевременных решений, выявление правонарушителей, документирование преступных действий, разоблачение преступников [3, с. 65–66]. Однако выявление правонарушителей к задачам оперативно-розыскного обеспечения специальных операций (мероприятий) ОВД не относится, поскольку задачами оперативно-розыскной деятельности являются: выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, а также выявление и установление лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших; осуществление розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания, а также розыска без вести пропавших; добывание информации о событиях или действиях (бездействии), создающиугрозу государственной, военной, экономической, информационной или экологической безопасности Российской Федерации; установление имущества, подлежащего конфискации [4].

Значение оперативно-розыскного обеспечения обусловлено тем, что без использования специальных форм и методов оперативно- розыскной деятельности практически в любых экстремальных условиях затруднено вы- явление процессов, протекающих далеко не всегда в открытой форме как в криминальной среде правонарушителей, так и среди различных групп населения. Отсутствие информации об организаторах, подстрекателях и пособниках совершения противоправных действий, их намерениях и конкретных планах, а также настроениях населения часто заставляют руководителей оперативных штабов и групп боевого порядка действовать только на основе гласной информации и стереотипов решений, выработанных для действий в аналогичных ситуациях [3, с. 66]. А надлежащее оперативно-розыскное обеспечение позволяет своевременно разрабатывать детальные специальные планы, вносить в них необходимые коррективы, проводить перегруппировку сил и средств, т.е. принимать оптимальные управленческие решения в соответствии со сложившейся оперативной обстановкой.

Из этого следует, что ключевым элементом оперативно-розыскного обеспечения деятельности ОВД в особых условиях является его информационная составляющая. При этом, как подчеркивает Д.М. Берова, собранная при проведении оперативно-розыскных мероприятий информация уже к началу официального расследования обеспечивает эффективное использование данных ориентирующего характера и возможность ввода в уголовно-процессуальную деятельность надлежащим образом оформленных результатов оперативно-розыскной деятельности в качестве источников доказательств [5, с. 204].

Но использование В.А. Лаптием терминов «полная и определенная информация» [3, с. 66], по нашему мнению, не совсем корректно. Считаем, что вместо понятия «определенная» надо использовать такие характеристики и свойства оперативной информации, как достоверность, своевременность, объективность и др.

Бесспорно, приемы и способы противодействия преступности должны постоянно совершенствоваться, что приобретает особую актуальность в деятельности ОВД при преду- преждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций социального характера. Но даже при постоянной оптимизации форм и методов оперативно-розыскной деятельности в повседневной обстановке, при возникновении и ликвидации последствий таких ситуаций нужны качественно другие алгоритмы решения новых задач, кардинальное изменение содержания организационных мероприятий и усилий, уровней взаимодействия, ресурсного обеспечения, морально-психологической подготовки личного состава, содействие органов публичной власти и населения и т.п.

Оперативно-розыскное обеспечение пред- полагает не только значительную мобильность в деятельности оперативных служб ОВД, но и обусловливает изменение приоритетности заданий, которые выполняются этими подразделениями при проведении соответствующих специальных действий (мероприятий). Именно поэтому к основным задачам оперативно- розыскного обеспечения деятельности ОВД в таких условиях относим: непрерывное наблюдение за объектами оперативного обслуживания с целью постоянного мониторинга развития обстановки; совершенствование форм и методов работы оперативных подразделений и других взаимодействующих структур, получения, анализа, систематизации и реализации оперативно значимой информации; проведение оперативных разработок среди экстремистски настроенных групп населения, от которых исходят реальные или потенциальные угрозы совершения тяжких и/или особо тяжких преступлений, с целью выявления их планов и намерений; регулярный контроль состоя ния оперативной обстановки на потенциально опасных объектах инфраструктуры и критически важных объектах, которые могут оказаться под влиянием криминальных структур, и диагностика степени общественной опасностиобъектов, от которых исходит угроза возник- новения чрезвычайных ситуаций; разработка сценариев возможных последствий чрезвы- чайных ситуаций, которые возникли или могут возникнуть; оказание воздействия на лидеров криминальной среды с целью их нейтрализации (дискредитации) путем проведения оперативных комбинаций, законспирированных негласных операций; использование специальной и криминалистической техники при проведении оперативно-розыскных мероприятий для поддержания боеготовности сил и средств, задействованных на определенных оперативных направлениях; предотвращение рецидива совершенных противоправных деяний и обеспечение оперативного сопровождения их расследования с целью организации розыска и задержания организаторов, подстрекателей и других активных участников; обеспечение безопасности свидетелей событий, личного состава ОВД, задействованных при проведении специальных операций (мероприятий) сил и средств и др.

Особенности данного рода деятельности состоят в том, что в процессе оперативно- розыскного обеспечения специальных операций ОВД основная деятельность оперативныхподразделений направляется не на решение задач по предотвращению или раскрытию кон- кретного преступления, а на такое целостное восприятие, такую диагностику объектов и оперативной обстановки, которые дают возмож-получить достоверный сигнал раннего оповещения о предстоящей угрозе, а при ее наступлении – обеспечить принятие адекватных

решений по управлению силами и средствами для своевременной нормализации обстановки, недопущения возникновения чрезвычайных обстоятельств повторно или в другом мест (объекте, районе и т.п.).

Таким образом, успех деятельности ОВД в чрезвычайных ситуациях социального характера в значительной мере обусловлен уровнем ее оперативно-розыскного обеспечения, т.е. комплексного и максимального использования сил и средств оперативных подразделений дляполучения информации, позволяющей принимать оптимальные, взвешенные и своевременные решения по предотвращению и прекращению противоправных действий, выявлению и задержанию правонарушителей, документированию преступных проявлений, разоблачению преступников [6, с. 55]. Однако оперативнорозыскное сопровождение такой деятельности в чрезвычайных ситуациях техногенного и природного характера никогда не становилось предметом отдельной научной разведки. Анализ деятельности ОВД по реагированина чрезвычайные ситуации техногенного и природного характера на Крымском полуострове в 2004–2013 гг. свидетельствует о том, что в ходе еративно-розыскного сопровождения преступлений, совершенных в данных ситуациях, необходимо реализовывать комплекс мероприятий, часто выходящих за рамки отдельных дел оперативного учета. Главным образом это связано с тем, что оперативно-розыскные мероприятия проводятся в экстремальных условиях [7, с. 3, 10]. Поэтому, в отличие от повседневных ситуаций, при которых все эти вопросы в достаточной степени урегулированы, в чрезвычайных они выходят на первый план и приобретают особую значимость.

В.Н. Григорьев даже предлагал создать концепцию расследования преступлений в чрезвычайных условиях, т.е. комплексную, целостную теоретическую систему как часть теоретической системы большей степени общности о различных видах деятельности в особых условиях [8, с. 20–26]. Но расследование всей цепи преступной деятельности невозможно без ее надлежащего оперативно-розыскного обеспечения [9, с. 111–137]. Безусловно, ис- следование вопросов оперативно-розыскного обеспечения деятельности ОВД при преду- преждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера имеет важное научное и прикладное значение.

Это позволит оптимизировать деятельность оперативных подразделений ОВД в особых условиях, выявить неисследованные вопросы, а также системно, комплексно и последовательно решать возникающие проблемы.

В контексте исследуемого вопроса немаловажную роль играет и криминалистическая характеристика состава преступлений, совершенных в чрезвычайных ситуациях. Например,

И.Н. Твердохлеб к основным элементам такой характеристики краж, совершенных в чрезвычайных ситуациях, относит информацию: о подготовке к совершению хищений чужого имущества; способах их совершения и приемах со- крытия; следах (материальных и идеальных); месте и времени совершения преступления; объекте и предмете преступного посягательства; месте сбыта имущества, добытого преступным путем; личности преступника и др.

[10, с. 8]. Указанная информация имеет важное значение, поскольку позволяет выявить и объяснить связи между различными обстоятельствами совершения преступления и приотсутствии достаточной первичной информации выдвинуть обоснованные версии, выбрать оптимальный путь для установления лиц, со- вершивших преступления в особых условиях, установить местонахождение похищенного имущества и т.п. Обстоятельства, в которых совершаются преступления, имеют специфический характер, что связано с возникновением чрезвычайных ситуаций, поэтому сведения,

которые касаются какого-то конкретного преступления, нужно выделять из общего информационного потока [11, с. 55].

По нашему мнению, именно на стадии оперативно-розыскной профилактики преступлений, которые совершаются в чрезвычайных ситуациях, возникает большинство проблем.

В то же время первичные оперативно-розыскные мероприятия, следующие за совершением преступлений в чрезвычайных ситуациях, характеризуются динамичностью, сложностью обстоятельств, в которых они проводятся, как правило, отсутствием или некоторой неопределенностью информации о происшествии лице, совершившем преступление, и т.п. Это связано с дефицитом необходимой информации, что затрудняет оценку исходных данных и дальнейшее проведение оперативно-розыскных мероприятий.

То есть эффективность оперативно-розыскного обеспечения деятельности ОВД в особых условиях зависит от того, насколько оперативно и квалифицированно будет организована работа с лицами, оказывающими содействие на конфиденциальной основе, а также обмен информацией между отраслевыми службами внутренних дел, другими заинтересованными органами охраны правопорядка. При этом необходимо учитывать, что, во-первых, обстановка на месте преступления может быстро измениться, а следы преступления – исчезнуть; во-вторых, преступники получают возможность уничтожить следы, изобличающие их в совершении общественно опасных деяний, скрыть или реализовать похищенное и даже сменить место проживания. Кроме того, потерпевшие и свидетели со временем забывают обсто- ятельства совершенного преступления и не могут вспомнить при опросе важные для дела обстоятельства, которые ранее они могли бы сообщить. Поэтому чем меньше будет разрыв во времени между полученным сообщением о совершенном преступлении и проведением первичных оперативно-розыскных мероприятий

Обобщая изложенное выше, отметим, что задачи оперативно-розыскного обеспечения деятельности ОВД в особых условиях целесо- образно разделить на следующие группы:

1) превентивные, касающиеся получения оперативно значимой и достоверной информации, которая позволит своевременно принимать или изменять управленческие решения по комплексному использованию сил и средств для предотвращения и пресечения противо- правных действий еще на стадии их возникновения (хищение оставленных материальныхи культурных ценностей, распространение за- ведомо ложных или недостоверных сведений, паника, спекуляция товарами первой необходимости, мародерство и т.д.);

2) контрмеры (меры противодействия), реализуемые при непосредственном выполнении оперативно-служебных задач (предотвращение и пресечение преступных проявлений, выявление их организаторов, подстрекателей; документирование противоправной деятельности этих лиц и их задержание; выяснение настроений различных групп населения и их возможного реагирования на действия право- нарушителей и органов охраны правопорядка);

3) заключительные, проводимые на завершающем этапе развития особых условий, – в случае локализации и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, нормализации оперативной обстановки (раскрытие преступлений, установление свидетелей произошедших событий, обнаружение орудий преступлений, изъятие вещественных доказательств, недопущение повторного наступления негативных последствий и др.).

Кроме этого, считаем, что на всех стадиях предупреждения и ликвидации каких-либо чрезвычайных ситуаций оперативно-розыскное обеспечение деятельности ОВД всегдносит специальный, целевой и временный характер. Именно поэтому основными фор- мами оперативно-розыскной деятельности в этих условиях должны быть: сбор, обработка, анализ и обмен оперативной информацией; проведение совместных с другими правоохранительными органами оперативно-розыскных мероприятий, а также учений для координации и согласования действий оперативных подразделений при возникновении указанных ситуаций и ликвидации их последствий.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Органы внутренних дел осуществляют непосредственную охрану общественного порядка от преступных посягательств, организуют и практически осуществляют охрану общественного порядка, обеспечивают личную безопасность граждан и общественную безопасность. Следовательно, особенности положения органов внутренних дел в системе исполнительной власти на разных уровнях управления определяются исходя из конституционных положений о государственной власти в Российской Федерации, осуществляемой на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную власть.

Цели, задачи, принципы организации, правовая основа, функции, права и обязанности сотрудников органов внутренних дел, гарантии их правовой и социальной защиты - все это элементы правового статуса органов внутренних дел. Занимаемое ими определенное место в механизме

российского государства, его особенности определяют, обуславливают их социальное предназначение, роль в обществе и государстве.

Органы внутренних дел - это единая государственная правоохранительная вооруженная и военизированная организация исполнительной власти, входящая в систему сил обеспечения безопасности РФ, и осуществляющая в рамках системы Министерства внутренних дел Российской Федерации задачи по обеспечению личной безопасности граждан и общественной безопасности, охраны общественного порядка, собственности, а также раскрытия преступлений и другие задачи, стоящие перед отдельными составными частями ОВД.

Внутренними системообразующими свойствами системы органов внутренних дел являются единство целей, функций, принципов организации и деятельности с учетом федеративного устройства Российской Федерации.

Правовая основа системы органов внутренних дел представляет собой многоуровневое образование, макросистему взаимодействующих между собой по вертикали и горизонтали, различных по виду издавшего их органа, юридической силе и направленности нормативно-правовых актов, обеспечивающих функционирование системы органов внутренних дел, реализацию ее задач и функций.

Установление строгой иерархичности нормативно-правовых актов, обеспечение верховенства закона, оптимального соотношения федеральных нормативных актов и актов субъектов Федерации, строгого соответствия вида акта государственному органу, его издавшему, должно способствовать неукоснительному исполнению правовых предписаний государственными органами, должностными лицами, гражданами, должно обеспечить правопорядок и законность в функционировании системы органов внутренних дел.

Хотя нормотворческая деятельность развивается по нескольким направлениям, ее фундамент составляют одни и те же основополагающие принципы: ориентация на повышение уровня правового регулирования,

закрепление основных параметров деятельности органов в актах высшей юридической силы; охват правовым регулированием магистральных направлений деятельности органов; снятие идеологизированное с нормативных правовых предписаний; открытость нормативного материала; приближение к требованиям международных правовых стандартов.

Итак, подводя итог, отметим, что на сегодняшний день успешно действует большинство базовых законодательных актов, определяющих организационно-правовой статус органов внутренних дел, отдельных направлений их деятельности. Новая российская законодательная база организации и деятельности органов внутренних дел охватывает все важнейшие направления. Однако все изложенное свидетельствует также и об определенном несоответствии правовой основы системы органов внутренних дел современным требованиям, новым российским реалиям и о необходимости ее дальнейшей переработки.

Необходимы следующие основные направления этой работы:

1. Освобождение законодательства от норм, порожденных господствовавшей советской политической и идеологической системой, завершение полного перехода на российскую нормативную правовую базу деятельности органов внутренних дел России.

2. Переход от запретительного метода регулирования общественных отношений к дозволительному методу: упорядочению поведения субъектов права не установлением запретов, которые процветали на протяжении всей истории российского государства, а установлением возможных правомерных путей разрешения возникающих проблем.

3. Завершение процесса деуниверсализации органов внутренних дел, освобождения их от несвойственных им функций, повысив при этом эффективность их деятельности.

4. Законодательное закрепление наличия, существования, функционирования того или иного органа и системы органов внутренних дел в целом.

5. Максимально полное и детализированное нормативное урегулирование в законах и основанных на них подзаконных актах структуры органов внутренних дел, их компетенции, взаимоотношений друг с другом, другими органами государства, гражданами, территориальной организацией общества, то есть всего комплекса отношений, связанных с организацией и деятельностью органов внутренних дел.

Реализация перечисленных выше мер должна служить обновлению правовой основы системы органов внутренних дел с целью усовершенствования правового механизма российского государства в целом, разгрузив органов внутренних дел, сконцентрировав ее усилия на действительно важных направлениях борьбы с преступностью, охраны общественного порядка и безопасности, что в современных условиях является первоочередной задачей.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993; в ред. от 30.12.2008) // Российская газета. – 2009. – 21 янв. (№ 7).

2. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 № 174-ФЗ (в ред. Федерального закона от 04.03.2013 № 23-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. – 2001. – № 52 (ч. 1). – Ст. 4921.

3. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (в ред. Федерального закона от 23.02.2013 № 14-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. – 2002. – № 1 (ч. 1). – Ст. 1.

4. Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 03.12.2012 № 231-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. – 1995. – № 47. – Ст. 4472.

5. Федеральный закон от 12.08.1995 № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» (в ред. Федерального закона от 29.11.2012 № 207-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. – 1995. – № 33. – Ст. 3349.

6. Федеральный закон от 10.04.2000 № 51-ФЗ (ред. от 26.06.2007) «Об утверждении Федеральной программы развития образования» // Собрание законодательства РФ. – 2000. – № 16. – Ст. 1639.

7. Федеральный закон от 04.04.2005 № 32-ФЗ (ред. от 30.12.2012) «Об Общественной палате Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. – 2005. – № 15. – Ст. 1277.

8. Федеральный закон от 10.06.2008 № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» (в ред. Федерального закон от 06.12.2011 № 411-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. – 2008. – № 24. – Ст. 2789.

9. Федеральный закон от 10.06.2008 № 76-ФЗ (ред. от 06.12.2011) «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» // Российская газета. – 2008. – 19 июня (№ 128).

10. Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (в ред. Федерального закона от 29.12.2012 № 280-ФЗ) // Российская газета. – 2008. – № 266 (30 дек.).

11. Федеральный закон от 07.02.2011 № 3-ФЗ (ред. от 03.12.2012) «О полиции» // Собрание законодательства РФ. – 2011. – № 7. – Ст. 900.

12. Федеральный закон от 30.11.2011 № 342-ФЗ (ред. от 03.12.2012) «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Российская газета. – 2011. – 7 дек. (№ 275).

13. Указ Президента РФ от 24.12.2009 № 1468 (ред. от 01.03.2011) «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел» // Российская газета. – 2009. – 28 дек. (№ 251).

14. Указ Президента РФ от 01.03.2011 № 248 (ред. от 15.01.2013) «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» (вместе с Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации») // Российская газета. – 2011. – 2 марта (№ 43).

15. Указ Президента РФ от 01.03.2011 № 249 «Об утверждении Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации» (в ред. Указа Президента РФ от 15.01.2013 № 30) // Российская газета. – 2011. – № 43 (02.03).

16. Постановление Правительства РФ от 17.07.1995 № 713 «Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию» (ред. от 21.05.2012) // Собрание законодательства РФ. – 1995. – № 30. – Ст. 2939.

17. Постановление Правительства РФ от 27.12.2012 № 1406 «О Федеральной целевой программе «Развитие судебной системы Российской Федерации на 2013 – 2020 года» [Электр. ресурс]. – Режим доступа: www.base.consultant.ru (документ не опубликован).

18. Приказ МВД РФ от 12.02.1997 № 86 (ред. от 08.02.2011) «Об утверждении Временного наставления по службе штабов органов внутренних дел РФ» // Бюллетень текущего законодательства, МВД РФ. – Вып. 19. – М., 1997.

19. Приказ МВД РФ от 10.11.2004 № 730 «Об утверждении Структуры центрального аппарата Министерства внутренних дел Российской Федерации» // Щит и меч. – 2004. – № 48 (дек.).

20. Приказ МВД России от 20.11.2004 № 755 «Вопросы Правового департамента МВД России и Центра правовой информации МВД России» (в ред. от 22.03.2010) // СПС Консультант Плюс.

21. Приказ МВД России от 17.01.2006 № 19 «О деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений» (вместе с «Инструкцией о деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений») (в ред. от 30.12.2011) // СПС Консультант Плюс.

22. Приказ МВД РФ от 05.01.2007 № 5 «Об утверждении Основных направлений совершенствования правового обеспечения организации и деятельности системы Министерства внутренних дел Российской Федерации на 2007 – 2017 годы» [Электр. ресурс]. – Режим доступа: www.base.consultant.ru (документ не опубликован).

23. Приказ МВД России от 05.01.2007 № 6 «Об утверждении Наставления по организации правовой работы в системе МВД России» [Электр. ресурс]. – Режим доступа: www.base.consultant.ru (документ не опубликован).

24. Приказ МВД РФ от 30.03.2010 № 249 «Об утверждении Инструкции о порядке проведения сотрудниками органов внутренних дел гласного оперативно-розыскного мероприятия обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств» (зарегистрир. в Минюсте РФ 29.06.2010 № 17645) // Российская газета. – 2010. – № 147 (7 июля).

25. Приказ МВД РФ от 11.04.2011 № 186 «О мерах по переработке нормативных правовых актов МВД России» [Электр. ресурс]. – Режим доступа: www.base.consultant.ru (документ не опубликован).

26. Приказ МВД России от 01.03.2012 № 140 «Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации предоставления государственной услуги по приему, регистрации и разрешению в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации заявлений, сообщений и иной информации о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях» (зарегистрир. в Минюсте России 20.06.2012 № 24633) // Российская газета. – 2012. – № 174 (1 авг.).

27. Приказ МВД России от 25.09.2012 № 886 «Об утверждении Порядка разработки и утверждения должностных регламентов (должностных инструкций) и их примерной формы» (зарегистрир. в Минюсте России 15.11.2012 № 25808) // Российская газета. – 2012. – № 274 (28 нояб.).

28. Аманжолова,Б.А. Теоретические и методологические аспекты формирования систем внутреннего контроля взаимосвязанных организаций / Б.А. Аманжолова. – Новосибирск: Новосиб. гос. ун-т, 2011. – 56 с.

29. Большой юридический словарь / Под ред. А. Сухарева. – М.: Инфра-М, 2016. – 864 с.

30. Вернигорова Т.П. Социальное управление / Т.П. Вернигорова, Д.В. Граждан, Л.А. Калиниченко. – М.: Изд-во РАГС, 2012. – 202 с.

31. Воронцов С.А. Правоохранительные органы Российской Федерации / С.А. Воронцов. –Ростов н/Д: Феникс, 2015. – 448 с.

32. Герман Р.Б. Становление и развитие сыска в дореволюционной России и его историко-правовой опыт / Р.Б. Герман. – Ростов н/Д: Учитель, 2016. – 140 с.

33. Герман Р.С. Развитие полиции России: историко-правовая ретроспектива / Р.С. Герман // Юристъ-Правоведъ. – 2011. – № 3. – С. 82-86.

34. Гриненко А.В. Правоохранительные органы Российской Федерации / А.В. Гриненко, Ю.С. Жариков –М.: Инфра-М, 2014. – 256 с.

35. Дралов В.В. Теоретические и организационно-методические вопросы совершенствования правового обеспечения управления органами внутренних дел. – М.: Норма, 2015. – 112 с.

36. Дуров А.И. Реформа МВД: полиция или милиция? / А.И. Дуров // Электронное приложение к Российскому юридическому журналу. – 2010. – Т. 2. – № 2. – С. 54-59.

37. Дятло Г.А. Формирование и развитие местных органов полиции в Российской империи в XVIII веке / Г.А. Дятлов // Юристъ-Правоведъ. – 2009. – № 3. – С. 89-92.

38. Истори России с древних времен до конца XVIII в.: Учебник / Под ред. Б.Н. Флори. – М.: Изд-во МГУ, 2016. – 544 с.

39. Коробов, В.Б. Гражданский контроль деятельности органов внутренних дел: вопросы теории, методологии, практики / В.Б. Коробов // Труды Академии управления МВД России. – 2010. - № 12. – С. 13-17.

40. Кочерин Е.А. Основы государственного и управленческого контроля / Е.А. Кочерин. – М.: Филинъ, 2015. – 160 с.

41. Краснов, А.С. Российская полиция: генезис и компетенции / А.С. Краснов // Симирский научный вестник. – 2011. – № 1. – С. 141-148.

42. Кудин, В.А. От полиции Российской империи к полиции Российской Федерации: два века истории / В.А. Кудин // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. – 2011. – № 50. – С. 4-11.

43. Курицин В.М. История полиции России: Краткий исторический очерк и основные документы / В.М. Курицын. – М.: Щит-М, 2016. – 199 с.

44. Лучинин А.В. Горная полиция в России XIX – начала ХХ в.: Автореф. дисс. …канд. юрид. нак. – Н.Новгород, 2009. – 23 с.

45. Малков В.Д., Веселый В.З. Понятие социального управления. Управление органами внутренних дел / В.Д. Малков, В.З. Веселый. – М.: Юнити-Дана, 2011. – 180 с.

46. МВД России: Энциклопедия / Под ред. В.Ф. Некрасова. – М.: Олма-Пресс, 2002. – 640 с.

47. Миронов А.Н. Правоохранительные органы: Учеб. пособие / А.Н. Миронов, Н.М. Павинский. – 3-e изд. – М.: Форум, 2011. – С. 216. Всего 304 с.

48. Моисеев И.А. Становление и развитие полиции России: основные этапы / И.А. Моисеев // Вестник Воронежского института МВД России. – 2007. – № 2. – С. 115-118.

49. Облицов И.А. Структура полицейских органов России по «Уставу благочиния, или полицейскому» / И.А. Облицов // Вестник института: преступление, наказание, исправление (г.Вологда). – 2011. – № 16. – С. 82-84.

50. Органы и войска МВД России. Краткий исторический очерк / Авт.-сост. В.Ф. Некрасов, А.В. Борисов, М.Г. Детков. – 2-е изд. – М.: Объединенная редакция МВД РФ, 2010. – 464 с.

51. Параносенков П.М. Правовые основы деятельности полиции Российской Федерации / П.М. Параносенков // Административное право и процесс. – 2012. – № 5. – С. 68-70.

52. Пинигин М.Г. Организационно-правовые основы деятельности полиции в России по «Уставу Благочиния или Полицейскому»: 1782 – 1862 гг.: Автореф. дис. … канд. юрид. наук / М.Г. Пинигин. – М., 2008. – 23 с.

53. Свод законов Российской империи. Т. 2. Ч. 1. Общее учреждение губернское [Электр. ресурс]. – Режим доступа: http://civil.consultant.ru/reprint/books/172/737.html#img738 (дата обращения 02.04.2013).

54. Седунов А.В. Реформирование исполнительной полиции России во второй половине XIX – начале ХХ в. / А.В. Седунов // Миграционное право. – 2006. – № 3. – С. 25-29.

55. Случевская Ю.А. Правовой контроль: сущность и особенности в системе управления органами внутренних дел / Ю.А. Случевская // Общество и право. – 2009. – № 5. – С. 273-283.

56. Соколов В.Л. Нормативно-правовое обеспечение управления органами внутренних дел Российской Федерации: понятие и содержание / В.Л. Соколов // Актуальные проблемы российского права. – 2011. – № 2. – С. 225-231.

57. Теория управления в сфере правоохранительной деятельности. Учебник / Под ред. В.Д. Малкова. – 3-е изд. – М.: Норма, 2012. – 190 с.

58. Теория управления: Учебник / Под общ. ред. А.Л. Гапоненко, А.П. Панкрухина. – М.: Изд-во РАГС, 2012. – 280 с.

59. Титов В.А. Системогенетические аспекты развития милиции России и ее тыла (1917 – 2010 гг.) / В.А. Титов, Г.В. Гиоев // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. – 2010. – № 4. – С. 17-26.

60. Устав благочиния, или полицейский 1782 г. [Электр. ресурс]. – Режим доступа:http://base.garant.ru/58105242/ (дата обращения 25.03.2013).

61. Ямолдина Е. В. Реформа органов внутренних дел [Текст] // Актуальные проблемы права: материалы междунар. науч. конф. (г. Москва, ноябрь 2011 г.). — М.: Ваш полиграфический партнер, 2011. — С. 109-111.

75