Заключение

Процесс построения правового демократического государства в предполагает наличие действенной системы государственного управления, обусловленного эффективностью системы государственной службы. Результативность функционирования государства определяется рационально организованной структурой государственного аппарата, а также профессионализмом, компетентностью и ответственностью государственных служащих в установленной сфере государственной деятельности. Совершенствование системы государственного управления общественными процессами, механизма функционирования государства предусматривает совершенствование организационно-правовых основ государственной службы, выработку и теоретическое обоснование современных форм и методов профессиональной подготовки государственных служащих, законодательное закрепление принципов прохождения государственной службы, обеспечивающих реализацию целей и задач государственного управления на современном этапе развития общества и государства.

В результате анализа истории развития государственной службы в России, можно выделить следующие устойчивые черты российской государственной службы: формальное выполнение нормативно-правовых актов о государственной службе; отсутствие четкой процедуры и критериев присвоения квалификационных разрядов государственным служащим, а, следовательно, и точно обозначенного в законодательстве права государственного служащего на продвижение по службе; отсутствие единой кадровой политики; отсутствие единого органа, осуществляющего контроль за деятельностью государственных служащих всех уровней; нестабильность структуры органов государственной власти; слабая мобильность государственного аппарата, его закрытость от институтов гражданского общества; постоянное увеличение численности государственных служащих; осуществление перехода на новую государственную службу практически всех работников партийного аппарата; преемственность характерных особенностей формирования государственной службы до 1917 года и недостатков государственной службы советского периода.

Также при проведении исследования были выделены следующие определяющие признаки государственной службы: государственная служба представляет собой деятельность государства результатом которой является по организационно-правовое регулирование функционирования государственного аппарата; является процессом, т.е. трудовой деятельностью, осуществляется на профессиональной основе работниками государственных органов в целях выполнения задач и функций государства; является системным образованием, что подразумевает упорядоченную совокупность элементов, средств и механизмов, регулирующих отношения, складывающиеся при взаимодействии с внешней средой и внутри организации.

Государственная служба — это деятельность государства по организационно-правовому регулированию функционирования государственного аппарата, представленного служащими (работниками, сотрудниками) государственных органов, осуществляющими трудовую деятельность на профессиональной основе, направленную на обеспечение задач и функций государства, посредством осуществления полномочий государственных органов (учреждений) и регулирование отношений, складывающихся при взаимодействии с внешней средой, а также на внутриорганизационном уровне.

На современном этапе государственного строительства государственная служба образуется и реализуется с учетом большого количества и сложной специфики сфер и областей государственной деятельности. В ее структуру входит значительное число специализированных видов службы. Правовые основы организации государственной службы в данном случае закрепляются в актах общего характера, а также и в специальных актах, касающихся функционирования отдельных государственных органов. Отраслевые виды государственной службы являются подсистемами сложного социально-правового института государственной службы.

Относясь к числу формальных социальных институтов, государственная служба призвана выполнять интеграционную функцию в обществе, сглаживать и преодолевать возникающие противоречия, поддерживать на определенном уровне социальный порядок, объединять и координировать усилия всех ветвей власти, обеспечивая тем самым управляемость политической и социально-экономической жизни, оптимальное достижение национально-государственных интересов во внутренней и внешней политике страны. Столь серьезные задачи невозможно эффективно решать без построения четко урегулированной нормами права эффективно функционирующей системы государственной службы.

Современный этап реформирования государственной службы Российской Федерации начался в 2000-2001 гг. Он стал следствием того, что Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. не позволил создать прочную правовую основу для развития государства, не решил ключевых проблем формирования современной государственно-правовой системы.

Цели государства, закрепленные в проводимой им государственной политике, являются объединяющим и направляющим началом в деятельности государственных органов. Лишь в этом случае вырисовывается цепь явлений, которая будет иметь своим результатом то, что полномочия государственного органа будут соответствовать его функциям, а те, в свою очередь, - целям и функциям государства.

Ныне действующий Закон «О системе государственной службы в РФ» 2003 года частично исправил ситуацию с закреплением в качестве основной функции государственной службы реализацию функций государства, предусмотрев кроме обеспечения исполнения полномочий государственных органов обеспечение исполнения полномочий Российской Федерации. Однако, на наш взгляд, данное определение все же не полностью отвечает сущности и содержанию понятия «государственная служба». Фактически профессиональная деятельность на государственной службе сводится к обеспечению полномочий государственных органов, что означает выполнение вспомогательной, обслуживающей профессиональной деятельности.

Для более полного и точного отражения данного института в законодательстве следовало бы разграничить исполнение функций непосредственно государства и обеспечительные функции государственных служащих по отношению к полномочиям государственных органов.

По нашему мнению, закрепление в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» ее определения противоречит ст. 1 ФЗ «О системе государственной службы в РФ». Даже если не принимать во внимание сущностные характеристики понятия «государственная служба», то формальное противоречие налицо. Ст. 1 Закона «О системе государственной службы в РФ» закрепляет более широкое понятие государственной службы, чем ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», что закладывает противоречия в саму основу системы государственной службы. При определении видов государственной службы не находит отражения непосредственное исполнение полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Ввиду этого, ст. 5 ФЗ «О системе государственной службы в РФ» и ст. 3 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» следует дополнить и изложить в следующей редакции: государственная гражданская служба Российской Федерации - это вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.

Те же аспекты следует учесть при регулировании таких видов государственной службы, как военная и правоохранительная, и изложить ст. 6 и 7 Федерального закона «О системе государственной службы в РФ» в следующих редакциях:

Ст. 6. Военная служба - вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях или не на воинских должностях в случаях и на условиях, предусмотренных федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах по обеспечению исполнения полномочий Российской

Федерации, федеральных государственных органов, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации в сфере обороны и безопасности государства.

Ст. 7. Правоохранительная служба - вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях правоохранительной службы по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, федеральных государственных органов, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации в сфере безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина.

Кроме этого, в целях обеспечения реализации конституционного принципа о единстве государственной власти следует включить в сферу действия законодательства о государственной службе регулирование правового статуса лиц, замещающих государственные должности, для чего отменить ч. 2 ст. 1 ФЗ «О системе государственной службы в РФ» и изложить ее в следующей редакции: «Деятельность лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации, регулируется настоящим Федеральным законом в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам Российской Федерации, федеральным законам Российской Федерации, конституциям и уставам субъектов Российской Федерации и не препятствующей выполнению ими обязанностей, установленных данными актами».

Законодательство о государственной службе регулирует целый ряд вопросов организационно-правового порядка, связанных с функционированием этого института.

Среди них можно выделить определенные группы:

1. Основы государственной службы, определяющие содержание и основные элементы государственной службы, включая принципы ее организации и функционирования;

2. Установление структуры государственных должностей различного уровня, закрепление перечня прав и обязанностей государственных служащих, а также квалификационных требований по должностям, замещаемых государственными служащими;

3. Установление порядка поступления на государственную службу, назначения на должность, профессиональной подготовки, проведения государственных квалификационных экзаменов, испытаний, конкурсов на замещение вакантной должности, а также аттестаций государственных служащих; регулирование порядка прохождения государственной службы и перемещения по должностям, присвоения классных чинов и званий;

4. Регулирование вопросов поощрения и дисциплинарной ответственности государственных служащих;

5. Установление ограничений и запретов, связанных с занятием должностей государственной службы;

6. Регулирование вопросов социального и - пенсионного обеспечения государственных служащих;

7. Регулирование прекращения службы.

В законодательстве, регулирующем государственную службу, отсутствует определение понятия «должность государственной службы». Предлагается внести в Федеральный закон «О системе государственной службы РФ» следующее понятие: «Должность государственной службы - это государственно-правовое установление, определяющее служебное место государственного служащего в системе федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, с установленным кругом прав и обязанностей по реализации полномочий Российской Федерации, субъектов Федерации, федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации».

Целесообразно также конкретизировать и дополнить действующий Федеральный законРФ от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе России» в части закрепления понятия дисциплинарного проступка. Для чего дополнить ч. 1 ст. 57 и изложить ее следующим образом: «За совершение дисциплинарного проступка, то есть виновного действия (бездействия) государственного гражданского служащего, повлекшего за собой нарушение законодательства Российской Федерации, должностного регламента, правил внутреннего распорядка государственного органа, либо выразившегося в несоблюдении требований к служебному поведению, установленных законодательством запретов, или в неисполнении (ненадлежащем исполнении) возложенных на него должностных обязанностей, если за указанное действие (бездействие) законодательством Российской Федерации не установлена административная или уголовная ответственность представитель нанимателя имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания:.».

В современной России государственные органы столкнулись с проблемой дефицита квалифицированныхслужащих, обусловленного, в первую очередь, социально-экономическими предпосылками, низким уровнем достатка большинства государственных служащих, что не позволяет долгое время удерживать специалистов на службе, либо сильно сказывается (в отрицательную сторону) на их мотивации к трудовой деятельности.

Эффективное решение этой проблемы возможно только на фоне повышения престижности государственной службы, формирования в обществе мотивации поступления на государственную службу.

Конкретную реализацию политика Президента РФ в сфере реформирования государственной службы на данный момент нашла в Указе Президента РФ от 10.03.2009 № 261 «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)», принятого в целях совершенствования системы государственной службы Российской Федерации, повышения результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих.

Основной целью Программы, утвержденной данным Указом, является создание целостной системы государственной службы Российской Федерации посредством завершения реформирования ее видов и создания системы управления государственной службой, формирования высококвалифицированного кадрового состава государственной службы, обеспечивающего эффективность государственного управления, развитие гражданского общества и инновационной экономики.

Указанной выше программой также предусматривается решение таких задач, как совершенствование системы государственных гарантий на государственной службе, внедрение современных механизмов' стимулирования государственных служащих, разработка системы мер, направленных на совершенствование порядка прохождения государственной службы и стимулирование добросовестного исполнения обязанностей государственной службы на высоком профессиональном уровне, регламентация вопросов, касающихся повышения денежного содержания и оптимизации пенсионного обеспечения государственных служащих. В рамках их решения необходимо разработать и принять единые для всех видов государственной службы нормативно-правовые акты, касающиеся обеспечения государственных служащих жилой площадью, для исключения дискриминации отдельных ее видов в этой части. Кроме этого, следует использовать механизмы не единовременного предоставления жилья в собственность или денежных средств на его приобретение, что неподъемно для государственного бюджета, а систему кредитов и ссуд, погашаемых в период службы, которые позволят заинтересовать государственных служащих в долговременном добросовестном исполнении возложенных на них обязанностей.

В части развития правовой основы государственной службы следует активизировать работу по принятию концептуальных для ее системы источников — федеральных законов о правоохранительной службе и военной службе. Необходимость их принятия обусловлена как требованиями законодательства (ст. 19 ФЗ «О системе государственной службы РФ»), так и многочисленными научными публикациями и следованиями.

Требует особого внимания реализация задач указанной выше Программы, связанных с обеспечением законности, дисциплины и противодействием коррупции в государственных органах. Однако следует отметить, что в ряде случаев отсутствует согласованность между нормативными документами, направленными на ее реализацию, а также недоработанность некоторых положений законодательства.

В частности, процедура предотвращения конфликта интересов, установленная данными актами, различается. Например, существует неопределенность в том, кого должен уведомлять государственный гражданский служащий при возникновении конфликта интересов. Если Закон «О государственной гражданской службе» в случае возникновения у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, содержит обязанность проинформировать об этом представителя нанимателя в письменной форме, то в Законе «О противодействии коррупции» указывается, что государственный или муниципальный служащий обязан в письменной форме уведомить своего непосредственного начальника о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только ему станет об этом известно. По сути, тем самым создается противоречие в механизме оказания противодействия возникновению конфликту интересов на государственной и муниципальной службе. Кроме того, необоснованным представляется ограничение понятия «личная заинтересованность» исключительно имущественными интересами, в данном случае не учитываются иные личные мотивы государственного служащего, которые способны оказать влияние на реализацию им своих полномочий.