Глава 1 Исторический аспект возникновения и развития государственной службы в России

1.1 Историко - правовой анализ возникновения и развития государственной службы в России

В системе государственно-правовых институтов особое место занимает институт государственной службы. В ходе трансформации отечественной системы права шла эволюция законодательного регулирования государственно-служебных отношений, формировался комплексный институт права, включающий в себя весь комплекс норм и правил, определяющих правовую сущность, генезис государственной службы¹.

Институт государственной службы - достаточно сложное, комплексное и многоаспектное правовое явление. В связи с этим представляется актуальным исследовать его правовую природу в рамках представленной работы. Следует отметить, что первоначально необходимо определить значение такой правовой дефиниции как "государственная служба".

Само понятие "государственная служба" привлекает внимание ученых уже на протяжении нескольких веков. Это связано с тем, что на разных этапах становления и развития института государственной службы менялось содержание рассматриваемого нами института права.

Известные правоведы в Российской империи предпринимали попытки дать определение правовой категории "служба" и "государственная служба". Например, Н.М. Коркунов полагал, что государственная служба - "право распоряжения в определенном отношении властью"².

Государственная служба - юридическое отношение, возникающее для лица, вследствие принятия им государственной должности - подобное определение использовал в своих работах А.Д. Градовский¹.

Содержательное исследование генезиса государственной службы провел В.В. Ивановский. По ученого мнению, зарождение института государственной службы происходит, когда верховная власть не имеет реальной возможности осуществлять свою власть лично, вследствие чего, представляется необходимым осуществить поиск лиц, которые смогут претворять волю верховной власти².

Заслуживает внимания и мнение А.Н. Филиппова, считающего, что понятие "государственная служба" находится в процессе постоянных изменений и находится под влиянием политических условий, поскольку приход на престол новой власти требовал и иных требований к служащим.

С точки зрения Н.И. Лазаревского, государственная служба включает в себя следующие обязательные критерии: - в основе определения лежит термин "должность". Необходимо, чтобы занимаемая должность относилась к должностям государственной службы; - лицо, претендующее на должность государственной службы, должно обладать правомочием на поступление на государственную службу.

Следуя научной концепции Н.И. Лазаревского, отметим, что с начала XIX века в нормативном регулировании института государственной службы произошли изменения, что повлекло за собой трансформацию подходов к определению сущности государственной службы. В центре внимания института государственной службы стал образовательный ценз, основной целью которого стало повышение профессионализма государственных служащих, а также направленный на качественное изменение института государственной службы, благодаря ротации и более тщательного отбора кандидатов, претендующих на должности государственной службы.

Иначе обстояла ситуация при определении термина "государственная служба" опираясь на нормы советского законодательства. Как отмечает Т.И. Смирновская, отделить государственную службу от службы вообще практически не представляется возможным¹.

Некоторые ученые полагают, что детерминантами подобной ситуации являются, во-первых, отсутствие обособленного служебного законодательства, во-вторых, особой политической ситуацией, происходящей в границах советской России.

В современной юридической литературе в достаточной степени уделено внимания исследованию правовой природы института государственной службы и, в том числе, исследованию ключевого, центрального понятия "государственная служба". Так, один из ведущих административистов Е.К. Сорошенцев полагает, что институт юридической ответственности - вид трудовой деятельности, осуществляемый на профессиональной основе служащими государственных органов с целью исполнения задач и функций государства².

Мы считаем, что подобный подход наиболее емко определяет сущность и характерные особенности института государственной службы, а именно: как служение государству, его интересам; механизм претворения в жизнь его целей, задач и функций; специальную правовую природу и особую значимость как самостоятельного государственно-правового института.

К.Ю. Борисевич предлагает рассматривать определение "государственная служба" через призму особой разновидности общественно-полезной деятельности, на основе платности и направленная на управление различными сферами государственной жизни³. Государственная служба - "вид общественно полезной профессиональной служебной деятельности", основная цель которой сводится к содействию по реализации задач и функций конкретного государственного органа, службы, организации, в которой служащий проходит службу.

С учетом исторических и иных временных факторов предлагаем определить понятие "государственная служба" как сложный, комплексно - правовой институт, регулирующий общественные отношения в особой сфере общественной жизни - сфере государственного управления, основываясь на профессионализме служебной деятельности государственных служащих, направленной на обеспечение реализации полномочий государственных органов.

Определив понятие правовой дефиниции "государственная служба", рассмотрим сущностные характеристики исследуемой категории права. Первоначально отметим, что отечественная научная доктрина исследует природу государственной службы полярно, используя в основе, политический и правовой аспекты.

Сущность политической концепции государственной службы сводится к ее содержательной характеристике как профессиональной деятельности по обеспечению реализации полномочий государственных органов. Очевидно, что по своей природе государственная служба есть профессиональная деятельность, в ходе осуществления которой обеспечивается реализация механизма государственно-властных полномочий¹. С помощью использования кадровых, финансовых, организационно-правовых инструментов и достигается формирование политического курса страны. Именно эта задача и ложиться на государственных служащих - ключевых субъектов административного права, обладающих особым административно-правовым статусом. При этом, государственные служащие занимают второстепенную позицию, превалирующее значение здесь играет политическая воля руководителей согласно политической концепции государственной службы.

Правовой аспект государственной службы основывается на концептуальной идее правового государства. Сторонником данного подхода является Д.В. Абакумов, который отмечает, что институт государственной службы:

1. особый правовой институт, определяющий порядок осуществления целей и функций государства;

2. обладает признаком публичности;

3. имеет систему правовых норм, регламентирующих его деятельность;

4. центральным компонентом института государственной службы являются государственные служащие, т.е. граждане Российской Федерации, обладающие специальными знаниями и др. ¹

Наиболее убедительным является именно последний аспект (правовой), поскольку внешней оболочкой института государственной службы является система правовых норм, состоящая как из материальных, так и из процессуальных норм, призванных обеспечить механизм реализации функций государства.

Следует обратить внимание на то, что внедрение идей правовой концепции было начато с принятием Табели о рангах 1722 года. Окончательное оформление государственной службы как обособленного института права и особого правового явления достигло своей кульминации при реформировании министерств в XIX веке².

Исторически сложилось, в Российской на нормативном отсутствовало законодательное дефиниции "государственная К сожалению, свидетельствует о низком уровне техники. Более недостаточное внимание на дефинитивное указанной выше категории вносило возможность для толкования. Например, могло проявляться ситуации, когда служащий работал совместительству. Подобная была распространена XVIII-XIX вв. крайне негативно на состоянии на государственной

Отметим, что законодательный запрет совмещение должностей службы с в коммерческих Б.Н. Чичерин следующее определение должность: "постоянные, определенные учреждения, служат органами власти"¹.

Исследовав концептуальные касаемые правовой должность, предлагаем следующие признаки по законодательству Империи:

1) созданный на основе орган, 2) через которыми наделялось лицо, служащий задачи, возлагаемые государственно-правовую машину; наличие компетенции, нормативными правовыми (общегосударственными, ведомственными, 4) правовой как неотъемлемая правового статуса служащих и, должности.

В конце XX века точка зрения, соответствии с понятия "государственный и "должностное признавались тождественными. того законодательная также не четкого различия указанными понятиями более того, трактовку одного используя, при другое понятие. норма статьи Уголовного Уложения года устанавливала, служащим является лицо, которое обязанностями или временное поручение государственной службе качестве должностного

Следует отметить, численность чиновничьего из года год увеличивалось. в XVII (1693 год) число чиновников в центральных учреждениях 2739 и по с 1682 увеличилось на человека. При динамика колоссального сохранилась и XVIII веке, общее число чиновников составило 15 тысяч В 1851 их число 74 330 к 1903 чиновничий аппарат порядка 385 человек, т.е. 1 чиновника 335 человек страны.

Таким образом, XIX веке уделялось особое формированию аппарата служащих.

Мы полагаем, под государственной следует понимать в органах власти, аппарате управления, регламентируемые правовыми актами, устанавливающие круг обязанностей, запретов, юридическую ответственность исполнение должностных

Реформа государственной Российской Федерации составной частью реформ общественного в совокупности структуру органов власти и их функционирования, аппарат, государственный государственные учреждения, государства и общества, образование здравоохранение.

Среди реформ сектора реформа службы занимает место, поскольку служащие являются только объектом, и субъектом Государственный аппарат за реализацию реформ общественного и без активного участия одна из общественного сектора быть не

Кроме того, государственной службы объект реформирования значительно большей нежели объекты в других общественного сектора исключением инерционности отношений государства гражданским обществом, и в случае источником является в очередь сам аппарат).

В рамках государственной службы перестраивать не правовые нормы, и менталитет служащий, привыкшей по-иному, ориентироваться руководство, а на общество, целом обладающей уровнем профессионально-этического общественного служения. несоответствия правоприменительной устанавливаемым нормативным актам, с точки зрения, частично является несовершенства принимаемых норм: в очередность, это эгоистического группового бюрократии, стремления правовые нормы своих интересах.

Вследствие указанных реформирования государственной эта реформа может, однажды окончательно закончиться прекратиться.

Во-первых, стагнация аппарата приведет окончанию всех публичного сектора, развитие страны сделает Россию в сравнении другими странами, социально-экономические преобразования.

Во-вторых, для государственной службы циклический, а частично возвратный реформирования.

Предпосылки и "запуска" процесса государственной службы имеют комплексный

Необходимость данных означает, что практическом плане моменту коллапса предпосылки "созрели": партийно - советский был не состоянии продолжить в новых условиях. то же в области публичного управления ряд теорий моделей управления, давали возможность опознать" практические как проблемы, использованием соответствующей и концепций, перевести преобразования русло применения теоретических моделей, ведущую из - модель государственного управления". числу социально-политических экономических предпосылок государственной службы РФ можно

1. конституционное закрепление и свобод как высшей признание соблюдения защиты прав свобод человека гражданина обязанностью признание народа источником власти;

2. смену экономических функционирования государственного переход к экономике рыночного отказ от управления;

3. отмену идеологических и регуляторов управленческих решений, закрепленную в от однопартийной КПСС. Структурно-аппаратные заключались в прежней системы государственных органов советско-партийного аппарата

4. превращении органов РСФСР в государственные органы результате распада государства и органов управления;

5. перераспределении полномочий федеральным уровнем и управлением РФ;

6. изменении взаимодействия местного самоуправления органов государственного основанном на разделении их

7. устранении партийных и их как части управленческих решений.

Эти предпосылки, мере их осознания, стали постановки ряда реформирования государственной имеющих теоретическую

К данным которые имеют теоретическое звучание,

Во-первых, проблема профессиональной государственной основанной на заслуг и В такой прежнее управление идеологически ориентированным.

Во-вторых, проблемы открытой и государственной службы. что "советско-партийное" было закрыто непрозрачно вследствие демократического правового Терминология "открытости" "прозрачности" теоретически она прямо из представлений государстве как по оказанию услуг гражданам, подотчетности бюрократии и разделении и политического

В-третьих, проблема эффективности и служебной деятельности служащих. Оценки и результативности теоретическим конструктом, опираются на показатели и результативности и служебной деятельности, имеют модельный и полностью соответствующими теориями службы.

В-четвертых, проблема системы оплаты государственных служащих учетом их в успешное государственных органов. проблема связана проблемой эффективности результативности служебной переводя ее плоскость материальной эффективности и с учетом деятельности государственных и государства целом.

Начиная с г., первого формирования системы службы РФ, реформирования заключались том, чтобы указанные выше и решить в контексте теорий государственной При этом каждом из реформирования происходило и, отчасти, продвижение в проблем на транснациональной диффузии управления, т.е. идей, институтов практик, которые происходят из или нескольких источников (стран) которые влияли выбор того, должна быть новая государственная РФ.

Кратко рассмотрим этапы реформирования службы РФ, к 1990-м поскольку без особенности современного реформирования, причины мотивы действий проведению современной государственной службы объяснить. Описание этапов реформирования службы РФ дано с разделения диффузии управления по (заимствование норм ценностей; внедрение обеспечивающих функционирование и ценностей; правил и регулирующих институты) по источникам (идеи, институты практики, происходящие международных организаций от международных которую представляют помощь; собственно административной реформы, целом существующие "концептуальным зонтиком" теорий публичного как части глобальных тенденций государственного управления; или группы "устанавливающие нормы", политику, программу практику реформы).

На первом (1991-1995 гг.) решения проблем службы были на проблеме профессиональной государственной Предпринятые усилия главным образом уровень управленческой государственной службой. было сделано исходном отсутствии и ценностей управления, без осознания необходимости регулирующих взаимоотношения и других органов правил процедур¹.

Можно сказать, на первом реформирования государственной РФ происходила диффузия норм (несбалансированность уровней не было желаемого (потребного) образа государственной имелась ориентация политико-бюрократической элиты эволюционное преобразование партийно-советского аппарата новую государственную призванную функционировать иных общественных

На втором реформирования (1997-1998 был подготовлен Концепции реформы управления. Эта предпринятая группой Президента Б.Н. привела к (с учетом опыта) теоретического последующих реформ службы². Именно этом этапе были сформулированы построения профессиональной службы, создаваемой основе системы и достоинств призванной служить (государственная служба гражданского общества). достижением данного было то, указанные принципы ощутимого сопротивления приняты как сообществом, так политическим руководством. организационного механизма разработанных предложений было создано, реформа вяло не начавшись".

с разработкой реформирования государственного в Администрации России и Аппарате Правительства группой экспертов разработан проект государственной службы, на тех принципах. Однако организационных усилий представлению этого в Государственную не было На данном основные попытки проблем государственной как и предшествующем этапе, сосредоточены на формирования профессиональной службы, рассматриваемой ракурсе выбора открытой и моделями профессиональной службы.

Третий этап (осень 1999-весна г.), был с подготовкой для предвыборной кандидата в России В.В. (Программа модернизации службы, разработанная Центре стратегических так называемом Г. Грефа"). этому времени мнение, что уязвимым местом является отсутствие и организационных ее реализации. было закрепить в 1997-1998 теоретический выбор) его практической В предложенной было описано состояние института службы РФ, к концу годов, дан его дальнейшей эволюции при реальных действий реформированию, рассмотрена критического выбора", время, после преобразования станут вследствие необратимой института государственной четыре организационных проведения модернизации службы и оптимальный сценарий включая последовательность мероприятий.

Однако реализации сформированного мероприятий было на более период времени силу специфики и выборной в России пороге 2000-х Можно сказать, с позиций процесса диффузии норм, и этом, третьем, реформы государственной продвижение было ограниченным: необходимость новых этических государственной службы была осознана критическое условие реформы; внедрение обеспечивающих функционирование и этических затормозилось; введение и процедур, такие институты, было произведено практике.

Резюмируя, первое реформы государственной РФ характеризовалось прогрессом, главным в постановке формировании профессиональной службы, основанной системе заслуг достоинств, в самой необходимости в принятии теоретических оснований.

Начальные этапы российской бюрократии 1990-е годы назвать этапами практических преобразований, общественно-экспертных и представлений о какая государственная нужна России, международный теоретический практический опыт и в пределах, как и организационно следует использовать.

В то время основные реформирования государственной в 1990-е были связаны непониманием системного реформы, в числе невозможности реформу эволюционной партийно-советского аппарата первом этапе), недостаточным вниманием развитию институтов государственной службой, и процедур, государственную службу втором этапе), недоучетом профессиональной государственной службы критического условия преобразований (на этапе).

Современный период государственной службы охватывает период 2000 по время В время действия проведению реформы качественно новый Отдельные теоретические и несистемные действия сменились усилиями, осуществляемыми основе единой В рамках периода можно четыре этапа: создания Концепции системы государственной РФ, определившей и направления ее идеологию, общественное восприятие Концепции (2000-2002 этап первоначального оформления системы службы и важнейшего вида, гражданской службы гг.), этап реализации реформы 2003-2007 г.), коррекции программно-целевой реформы (2009 настоящее время). этапы не автономно: по мероприятий имеется пересечение (например, новых федеральных о системе службы и государственной гражданской воспроизводят многие Концепции реформирования государственной службы или же и принятие Указов Президента и Постановлений РФ о службе приходятся 2004-2009 гг., сути, относясь этапу законодательного системы государственной а по входя в более поздних современного развития реформирования государственной и т.д.).