Глава 1. Теоретические аспекты ассоциации муниципальных образований

1.1. Понятия и особенности функционирования ассоциаций муниципальных образований

^{Российский законодатель в условиях федеративного устройства государства предусмотрел возможность правового закрепления общих вопросов местного самоуправления на региональном уровне, в т.ч. касающихся сотрудничества муниципальных образований, которое является ключевым понятием употребляемым для обозначения совместного решения муниципальных задач в различных сферах. Данная группа общественных отношений регулируется, как правило, в законах о местном самоуправлении. Такое положение представляется оправданным, т.к. цель принятия и действия конституций (уставов) субъектов федерации состоит прежде всего в том, чтобы данные нормативные акты служили ориентиром для правотворческой деятельности регионального законодателя. Поэтому последний при принятии иных нормативных актов, в т.ч. в сфере установления основ местного самоуправления на территории региона, опирается на нормы конституции (устава) субъекта, которые обычно закрепляют наряду с иными положениями и организационную самостоятельность муниципалитетов.}

^{На региональном уровне регламентируется также механизм участия муниципальных образований в создании и деятельности межмуниципальных организаций. Правовые акты в данном случае носят подзаконный характер. Такая ситуация объясняется тем, что ассоциации муниципальных образований часто координируют деятельность муниципалитетов одного региона.}

^{В регионах часто подчеркивается необходимость принятия специальных законов о межмуниципальном сотрудничестве. Так, Закон Ростовской области «О местном самоуправлении в Ростовской области» содержит норму о том, что статус объединений (ассоциаций, союзов) муниципальных образований определяется законом области.1 В таком законе представляется возможным закрепить особенности статуса межмуниципальных организаций, к которым можно отнести, например, порядок регистрации ассоциаций муниципальных образований. Таким образом, при определении порядка регистрации ассоциаций муниципальных образований следует иметь в виду, что полное отождествление этого порядка с порядком регистрации союзов некоммерческих организаций не допустимо, т.к. сами муниципальные образования некоммерческими организациями не являются.}

^{Одним из аспектов регионального правотворчества в области сотрудничества муниципалитетов можно признать согласование общерегиональной стратегии развития со стратегией развития, реализуемой самостоятельно конкретным муниципальным образованием. Поэтому задачей субъектов федерации является поддерживание сотрудничества муниципальных образований, оказание соответствующим объединениям правовой, организационной и материальной поддержки. Не случайно в данном высказывании именно правовая помощь региона названа первой в обеспечении единой стратегии развития региона и муниципальных образований. Качественное правовое обеспечение функционирования местного самоуправления в целом будет способствовать более широкой практической реализации сотрудничества муниципальных образований.}

^{Позитивной тенденцией является правовое закрепление все большим числом субъектов федерации положений о взаимодействии муниципальных образований. Однако стоит отметить и обратный процесс. Существуют регионы, где принимаются нормативные акты, которые отменяют деятельность муниципальных ассоциаций (республика Калмыкия). Подобная ситуация могла быть связана с участием муниципальных образований в деятельности какой-либо межрегиональной ассоциации муниципальных образований. Важно подчеркнуть, что членство муниципальных образований в межрегиональной организации не является основанием для отказа от развития регионального компонента регулирования и осуществления сотрудничества муниципальных образований.}

^{Региональные ассоциации муниципальных образований в настоящий момент развиваются достаточно динамично. Сферой деятельности таких ассоциаций, как правило, является «юридическая помощь муниципальным образованиям в области муниципального права. Поскольку данная отрасль права имеет комплексный характер и охватывает вопросы финансов, бюджетных отношений, собственности, земли и т.п., региональные ассоциации занимаются разъяснением федерального законодательства, экспертизой и разработкой региональных законов и нормативных актов органов местного самоуправления в указанных областях. Кроме того, они занимаются судебной защитой органов местного самоуправления, подготовкой и распространением в муниципальные образования методических материалов, включая модельные акты»8. Следовательно, функционально региональные ассоциации достаточно близки межрегиональным и всероссийским, особенностью является территориальная сфера деятельности.}

^{О значении региональных ассоциаций муниципальных образований упоминает также И. Кокин2, разрабатывая варианты действий муниципалитетов при применении нового законодательства. В частности, исследователь отмечает необходимость введения в Уставы муниципальных образований разделов, посвященных вопросам взаимодействия с другими муниципальными образованиями, прежде всего внутри региона, межмуниципальной кооперации посредством деятельности ассоциаций и союзов муниципалитетов (их создания), межмуниципальных объединений. В качестве аргументов таких действий И. Кокин отмечает сложность и неоднозначность задач, стоящих перед муниципалитетами различных типов», а также на то, что «участие в межмуниципальной кооперации не только позволит обмениваться опытом реформирования, но и реально воздействовать на органы государственной власти субъекта РФ с целью лоббирования своих интересов.}

^{Создание и функционирование Ассоциации муниципальных образований и в целом региональных ассоциаций муниципальных образований свидетельствует об осознании муниципальными образованиями возможности сотрудничества для осуществления общих задач, реализации органами местного самоуправления своих прав и обязанностей при решении вопросов местного значения. Значимость регионального компонента обеспечения межмуниципального взаимодействия проявляется и в том, что муниципальные образования, расположенные в пределах территории субъекта федерации, имеют более тесные связи между собой в рамках наличия консолидированного бюджета субъекта и единой региональной нормативной системы.}

^{При реализации положений нового законодательства о местном самоуправлении могут возникнуть сложности в организации сотрудничества муниципалитетов на региональном уровне. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»3 содержит императивную норму об образовании в субъектах РФ советов муниципальных образований субъектов; по инициативе не менее двух третей из числа последних может быть создано единое общероссийское объединение муниципалитетов.}

^{Учет положений действующего законодательства, предусматривающих резкое увеличение числа муниципальных образований в каждом регионе и появление среди них четырех типов, делает процесс образования региональных ассоциаций мало предсказуемым. Далее, проблемным вопросом является определение того, каким образом муниципалитеты всех типов будут выражать через одну региональную организацию свои интересы, которые редко совпадают. Кроме того, может возникнуть проблема, связанная с тем, что если в субъекте РФ всего один - два городских округа, то как их интересы будут учитываться на фоне большого числа представителей малых городских и сельских поселений, муниципальных районов.}

^{В соответствии с положениями ст. 85 Закона «Об общих принципах» органы государственной власти субъектов должны обеспечить проведение съездов муниципальных образований в целях создания советов муниципальных образований субъекта. Такое установление полномочий органов государственной власти субъекта РФ федеральным законодателем также свидетельствует об императивном характере формирования региональных ассоциаций муниципальных образований. Более того, данные нормы содержат опасность формального подхода к процессу создания советов муниципальных образований. Если учесть тот факт, что законодательство не предусматривает правовых санкций для муниципальных образований, которые не захотят вступать в указанное объединение, т.к. данное действие носит добровольный характер, то может сложиться ситуация, когда большая часть советов муниципальных образований будет создана муниципальными районами как территориальными образованиями, наиболее приближенными к органам государственной власти субъектов. Следовательно, интересы поселений не будут представлены на региональном уровне власти, а созданные объединения районов могут стать поэтому «прогубернаторскими». В этой связи подход законодателя в отношении организации региональных ассоциаций представляется не вполне обоснованным, т.к. кроет в себе опасность формирования муниципальных ассоциаций, которые вполне могут стать ненужными тем, для кого они должны создаваться по Закону - отдельным городам, селам, районам. Важно подчеркнуть, что позицию о такой опасности в принципе разделяли те представители Конгресса муниципальных образований, которые продвигали ее через рабочие группы Государственной Думы на этапе законопроектной деятельности.}

^{Процесс образования единого общероссийского объединения муниципальных образований может быть проблематичным. Анализируя нормы действующего законодательства важно отметить, что только созданные по предписаниям законодателя советы муниципальных образований субъектов могут участвовать в создании такого объединения. В этой связи возникает вопрос о том, смогут ли региональные ассоциации муниципалитетов, созданные исключительно добровольно, т.е. без проведения съездов, организованных органами государственной власти субъектов, быть учредителями или участниками общероссийского объединения муниципальных образований. Далее, указание на две трети советов муниципальных образований субъектов предоставляет возможность будущему общероссийскому объединению муниципалитетов быть образованным, во-первых, если не во всех субъектах РФ будут созданы советы муниципальных образований, а, во-вторых, если часть из созданных советов не пожелает участвовать в учреждении Конгресса. Расценить такие положения можно как некую перестраховку для будущей национальной ассоциации, когда в образовании единого общероссийского объединения муниципалитетов могут участвовать советы муниципальных образований лишь 60 субъектов федерации.}

^{В качестве положительной тенденции можно считать введение нормы в действующее законодательство о том, что в состав единого общероссийского объединения муниципальных образований могут входить иные объединения муниципальных образований. Действующее законодательство не содержит нормы, устанавливающие правовой статус таких объединений, функции, порядок создания, однако, данное положение свидетельствует о том, что иные объединения муниципальных образований, т.е. всероссийские, межрегиональные, специализированные ассоциации муниципальных образований также включены в круг субъектов межмуниципального сотрудничества. Необходимость последнего проявляется, например, в том, что будущему общероссийскому объединению муниципальных образований придется серьезно перестроить свою работу из-за того, что в нее вольется огромное число представителей деревень и сел.}

^{Тем не менее, организациями, призванными стать опорой для общероссийского объединения муниципальных образований, законодателем признаны только советы муниципальных образований субъектов РФ. Таким образом, искусственное повышение статуса региональных ассоциаций муниципальных образований и понижение статуса межрегиональных и иных может быть неэффективным для развития межмуниципального взаимодействия в целом. Данная ситуация проявляется и в механизме формирования руководящих органов Конгресса муниципальных образований в соответствии с Концепцией развития Конгресса муниципальных образований, которая предлагает сохранить за новым общероссийским объединением муниципальных образований название Конгресса муниципальных образований. В указанном документе предусмотрено, что каждая региональная ассоциация (совет муниципальных образований) как базовая структура для образования Конгресса должна будет обеспечить 9 представителей (2 от городских округов, 2 от центров субъектов РФ, 2 от муниципальных районов, 2 от поселений, а также руководителя региональной ассоциации). При этом иные ассоциации (всероссийские, межрегиональные, специализированные) обеспечивают на сессию Конгресса всего по 1 представителю, что ведет к снижению их статуса в межмуниципальном движении. Необходимым представляется поддержка регионального уровня организации межмуниципального взаимодействия при одновременном использовании потенциала межрегиональных и иных ассоциаций муниципальных образований и наработанного ими опыта.}

^{Другой проблемой взаимодействия Конгресса муниципальных образований и региональных ассоциаций можно считать внутреннюю противоречивость норм Закона «Об общих принципах» об организации сотрудничества, т.к. для добровольной по своей правовой природе организации, Конгресса муниципальных образований, предлагается заданная структура. Представляется очевидным, что для избрания на сессию Конгресса муниципальных образований девяти представителей, каждый совет муниципальных образований в регионе должен будет также иметь палатный принцип своего построения; такая схема. приведет к созданию вертикали муниципальных ассоциаций, природа которых на самом деле - добровольно-общественная. Таким образом, новая организационная структура Конгресса может оказаться многоуровневой. Однако при этом важно понимать, что является целью данной конструкции: в качестве цели этой вертикали может быть может быть совершенствование сотрудничества муниципалитетов и эффективное отстаивание интересов муниципальных образований на всех уровнях публичной власти; если же целью реорганизации будет лишь удобство государства в работе с общенациональной структурой, то такая структура окажется просто нежизнеспособной.}

^{В практике финансирования деятельности региональных муниципальных ассоциаций возникают трудности с уплатой муниципальными образованиями членских и иных взносов. Одним из существенных препятствий в работе по выполнению уставных целей ассоциации муниципальных образований является неудовлетворительная уплата членских взносов, которые не очень высоки.}

^{Из-за необязательности многих членов ассоциации даже очень напряженный бюджет как правило выполняется всего наполовину. Для избежания данной ситуации могут применяться некоторые правовые санкции в отношении муниципальных образований, например, исключение из Ассоциации.}

^{Таким образом, региональные ассоциации муниципальных образований представляют собой, с одной стороны, достаточно новый институт в российской правовой практике, с другой - одну из наиболее динамично развивающихся форм межмуниципального взаимодействия. В условиях проведения крупномасштабной муниципальной реформы роль таких ассоциаций может резко возрасти, что должно способствовать более эффективному отстаиванию интересов муниципалитетов. Вместе с тем необходимо учитывать и применять позитивный опыт организации сотрудничества муниципальных образований, имеющийся у действующих всероссийских, межрегиональных и специализированных межмуниципальных объединений. Кроме того, остается немало сложностей с финансовыми и организационными механизмами деятельности региональных ассоциаций муниципальных образований, взаимодействия с Конгрессом муниципальных образований РФ и создания будущего единого общероссийского объединения муниципальных образований. Решение данных вопросов зависит и от подходов законодателя к осуществлению реформы местного самоуправления, и от правоприменительной практики, однако, основной проблемой остается определение того, как и какими темпами осуществлять преобразования, чтобы региональные и иные ассоциации муниципальных образований могли реализовывать свою основную цель - становление и развитие эффективного местного самоуправления.}