Глава 1 Юридическая ответственность государственного служащего за совершение правонарушения в отечественном и зарубежном законодательстве

1.1.Исторический аспект возникновения ответственности государственного служащего в отечественном законодательстве

Первым законодательным актом, где появилось понятие должностного преступления за которое предусмотрено конкретная ответственность, следует указать Соборное уложение 1649 г.

В главах 7, 10 и 12 подробно и четко была сформулирована ответственность за неправосудие, взяточничество и другие преступления.

К ответственности за взятку по Уложению привлекались не только государственные судьи, но и лица, осуществлявшие правосудие в патриаршем суде, а также «в городеях воеводы и дияки, и всякие приказные люди», за некоторые виды злоупотребления властью наказывались не только государственные лица, но и выборные представители местного самоуправления - губные старосты³.

В эпоху правления Петра I усиливается ответственность за корыстные преступления по должности. Так, по Указу от 17 марта 1714 г. «О фискалах и о их должности» «всякие взятки и кражи казны и прочее» были отнесены законодателем к преступлениям, направленным во вред «государственному интересу»⁴.

В период правления Екатерины II появился «Устав благочиния» от 8 апреля 1782 г. Статья 271 этого Устава преступления по должности уже разделяла на злоупотребление должностью, неисполнение должности, упущение должности. При этом содержание самих видов преступлений полностью не раскрывалось⁵.

В XIX в. основными законами Российского государства в уголовной сфере были Свод законов Российской империи 1832 г. и Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. Свод законов должностные преступления выделил в самостоятельную группу «нарушения по должности», где данному виду преступлений был посвящен специальный раздел «О превышении власти и противозаконном оной бездействии».

Уложение о наказаниях, утвержденное императором 15 августа 1845 г. и введенное в действие с 1 мая 1846 г., оставило эти преступления на том же месте. В 1857 г. в Уложение были внесены некоторые новации, и Уложение вошло в пятнадцатый том Свода законов. После 1866 и 1885 гг. Уложение претерпевало значительные изменения и действовало для преступлений и проступков по службе государственной и общественной в редакции от 1885 до 1903 г.

В Уложении 1903 г. ответственность за должностные преступления была предусмотрена пятым разделом «О преступлениях и проступках по службе государственной и общественной». Однако нормы, регулирующие ответственность за отдельные нарушения по должности, содержались и в других частях Уложения.

При этом следует отметить, что Уложение было первым законодательным актом России, разделившим преступления и проступки на виды и обозначившим объективные и субъективные признаки составов рассматриваемых деяний.

Уложение стремится систематизировать должностные преступления, приведенный перечень четко указывает на лицо, его совершившее, как лицо, наделенное властью либо полномочиями по должности. Но в то же время в разделе нечетко определялись термины «преступление» и «проступок», что предопределяло проблемы в квалификации уголовной ответственности за данные деяния. Следует отметить, что отсутствовали определенные критерии разграничения преступлений от проступков. Дисциплинарные проступки влекли наложение следующих видов взыскания: замечание, выговор, строгий выговор, вычет определенного периода из времени службы, отрешение от должности, исключение со службы.

Проблема разграничения между преступлениями и проступками фактически проводилась по санкциям, установленным за то или иное деяние должностного лица.

Уложение не давало определения и не указывало признаков субъекта должностных преступлений. Как указывал В.Н. Ширяев, «Уложение не имеет даже определенного термина и пользуется наименованиями самыми разнообразными для определения виновников должностных преступлений».

Какое-либо общее определение понятия должностного лица в законе отсутствовало, так, к числу субъектов Уложение относило лиц, занимающих должности как по назначению, так и избранных, а также наемных.

Ответственность за указанные посягательства устанавливалась главой 37 «О преступных деяниях по службе государственной и общественной», она содержала 52 статьи (с 636 по 687). Так же как и Уложение о наказаниях, Уголовное уложение определяло ответственность как за общие, так и за специальные виды должностных преступлений.

В первые годы после революции 1917 г. уголовное законодательство было не кодифицировано. Борьба с преступностью, в том числе и в сфере должностных преступлений, осуществлялась предписаниями декретов, постановлениями Съездов Советов, постановлениями правительства, а также различными инструкциями и положениями. Так, Совет Народных Комиссаров РСФСР 8 мая 1918 г. издает Декрет «О взяточничестве». Декрет впервые ввел понятие «должностные лица», к которым относил: членов правительства, фабрично-заводских комитетов, домкомов, а также членов общественных организаций: кооперативов, профессиональных союзов.

В Декрете СНК РСФСР от 21 октября 1919 г. «О борьбе со спекуляцией, хищениями в государственных складах, подлогами и другими злоупотреблениями по должности в хозяйственных и распределительных органах» впервые применяется понятие «должностного преступления» и указываются его виды: хищение, подлоги, получение взятки и т.д.

Таким образом, можно сделать вывод, что Октябрьская революция дала толчок развитию уголовного законодательства новой эпохи, а трудности, связанные с гражданской войной, разрухой, в целом с проблемами, сопутствующими становлению нового государства, потребовали нормативно-правового обеспечения борьбы с должностными преступлениями. В полной мере это нашло отражение в УК РСФСР 1922 г., который вступил в действие с 1 июня 1922 г.

При кодификации уголовного законодательства в 1922 и 1926 гг. были уточнены и сформулированы признаки должностных преступлений. Должностные преступления были выделены в самостоятельные главы в Особенной части УК РСФСР 1922 и 1926 г.

Законодатель отдавал настолько важный приоритет в борьбе с должностными преступлениями, что глава «Должностные (служебные) преступления» по УК 1922 г. располагалась сразу же за контрреволюционными преступлениями и преступлениями против порядка управления, что уже само по себе являлось знаковым для того времени, состояла из четырнадцати статей⁶.

В статье 105 впервые давалось определение такому составу преступления, как злоупотребление властью. Далее в статье 106 УК устанавливалась ответственность за превышение власти, а статья 107 предусматривала ответственность за бездействие власти.

Важно то, что статья 105 содержала примечание, которое давало определение понятия должностного лица. Ими являлись лица, занимающие постоянные или временные должности в каком-либо государственном (советском) учреждении или предприятии, а также в организации или объединении, имеющие по закону определенные права, обязанности и полномочия в осуществлении хозяйственных, административных, просветительских и других общегосударственных задач.

Понятие должностного лица по УК РСФСР 1922 г. вобрало в себя определение должностного лица, данное в Декрете от 8 мая 1918 г. «О взяточничестве», уточнив, что к должностным лицам относятся также и временные работники государственных органов.

Само злоупотребление властью трактовалось как «совершение должностным лицом действий, которые оно могло совершить единственно благодаря своему служебному положению и которое, не будучи вызвано соображениями служебной необходимости, повлекло за собой нарушение правильной работы учреждения или предприятия или общественного порядка, или частных интересов отдельных граждан», а часть 2 статьи 105 УК РСФСР 1922 г. предусматривала его квалифицированный вид, если злоупотребление совершено из корыстной или иной личной заинтересованности или повлекло причинение тяжких последствий.

Вторая сессия ВЦИК РСФСР X созыва 10 июля 1923 г. приняла Постановление, существенно изменившее ответственность за злоупотребление властью⁷. Данный декрет отменил уголовную ответственность за злоупотребление властью, превышение власти, бездействие власти и халатное отношение к службе, совершенные без отягчающих обстоятельств, установив за такие действия вместо уголовной дисциплинарную ответственность. Этим декретом были уточнены отдельные признаки составов должностных преступлений.

Уголовном кодексе РСФСР 1926 г. не внес каких-либо существенных изменений в раздел, предусматривающий ответственность за должностные преступления.

Существовавшие ранее в качестве квалифицирующих признаков корыстные мотивы и иная личная заинтересованность стали условием наступления уголовной ответственности за злоупотребление властью или служебным положением.

Субъектом злоупотребления должностными полномочиями по УК РСФСР 1926 г. признавались лица, занимавшие постоянные или временные должности в государственном (советском) учреждении, предприятии, а равно в организации или в объединении, на которые возложены законом определенные обязанности, права и полномочия в осуществлении хозяйственных, административных, профессиональных или других общегосударственных задач.

В последующем с принятием Постановления ВЦИК и СНК РСФСР от 28 мая 1928 г. «Об изменении статей 112, 113, 120, 121 и 128 Уголовного кодекса РСФСР» были внесены новые изменения. Так, были отменены меры дисциплинарного характера и снова установлена уголовная ответственность за злоупотребление властью, превышение власти, бездействие власти и халатное отношение к служебным обязанностям, а также за другие должностные преступления.

Необходимо отметить, что ни УК РСФСР 1922 г., ни УК РСФСР 1926 г., не содержали указания на конкретные обязанности должностного лица.

В 30-е гг. XX столетия государство не забыло о должностных преступлениях и продолжало бороться с ними. Был издан ряд постановлений, касающихся в основном борьбы с должностными злоупотреблениями в отдельных отраслях народного хозяйства.

НКЮ РСФСР 5 января и 29 апреля 1937 г. издает специальные Приказы «О судебной практике по делам о должностных преступлениях», запрещавшие судам осуждать за должностные злоупотребления рядовых рабочих и колхозников. С данного акта начинается период отхода от расширительного толкования в определении понятия должностного лица.

Однако все служащие государственных и общественных организаций по-прежнему рассматривались как субъекты должностных преступлений.

Тенденция в ограничении круга лиц, подлежащих уголовной ответственности, была закреплена и в Уголовном кодексе РСФСР 1960 г., вступившем в действие с 1 января 1961 г.

Система должностных преступлений была установлена в главе 7 Уголовного кодекса РСФСР 1960 г. и содержала семь составов⁸.

Под злоупотреблением властью или служебным положением согласно статье 170 УК РСФСР понималось умышленное использование должностным лицом своего служебного положения вопреки интересам службы, если оно совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и причинило существенный вред государственным или общественным интересам либо охраняемым законом правам и интересам граждан.

В качестве квалифицированного вида злоупотребления властью или служебным положением считались действия, если они повлекли тяжкие последствия.

Так, статья 260 УК РСФСР предусматривала ответственность за злоупотребление начальником или должностным лицом властью или служебным положением, превышение власти или служебных полномочий, бездействие власти, если эти деяния совершались систематически либо из корыстных побуждений или иной личной заинтересованности, а равно, если они причинили существенный вред.

С объективной стороны должностное злоупотребление выражалось в использовании должностным лицом своего служебного положения, т.е. права и обязанности, предоставленные по службе, должностное лицо использовало вопреки интересам службы, тем самым причиняя вред или ущерб государственным или общественным интересам, а также правам и интересам граждан.

Следует отметить, что УК РСФСР 1960 г. по определению понятия должностного лица сделал шаг вперед по сравнению с ранее действовавшим законодательством, что отражало, как показала впоследствии практика, уголовную политику того времени.

Кроме этого, он содержал указание на отличие простого служащего от должностного лица через наделение последнего функциями представителя власти, административно-хозяйственными или организационно-распорядительными функциями в государственных или общественных учреждениях, организациях.

Изменения, которые начались в начале 90-х гг., существенно коснулись должностных преступлений. Так, 18 февраля 1993 г. была отменена смертная казнь за получение взятки при отягчающих обстоятельствах⁹. Уголовный кодекс был дополнен статьей 175.1, предусматривающей уголовную ответственность должностного лица за нарушение антимонопольного законодательства в виде неисполнения предписания Антимонопольного комитета РФ.

Таким образом, проследив историю и эволюцию развития законодательства и практики о должностных преступлениях в советский период, можно сделать следующие выводы.

Развитие законодательства о преступлениях, совершаемых лицами в связи с исполнением ими своих служебных обязанностей, характеризовалось стремлением законодателя к построению этих преступлений в самостоятельную систему, с присущими ей признаками, которые также имели свое развитие¹⁰.

Наибольшее влияние на развитие уголовного законодательства о должностных преступлениях оказали общественно-политические процессы, происходившие в стране. Среди наиболее значимых особенно выделяется период начала и середины 20-х гг., когда данная группа преступлений была выделена в самостоятельную главу.

Российское законодательство, отойдя от казуистического определения должностного лица, прошло путь от слишком широкого понимания субъекта должностного преступления к определению субъекта через его функциональные обязанности по службе¹¹.

Определение должностного злоупотребления просуществовало в указанном виде вплоть до вступления в действие УК РФ 1996 г.

Таким образом, понятие «злоупотребление должностными полномочиями» на протяжении длительного исторического периода претерпевало определенные изменения, обусловленные целым рядом факторов. Законодательство любого государства во все времена всегда отражало государственный строй, экономический и социальный уклад общества. Это положение напрямую имеет отношение и к законодательству о преступлениях против государственной власти, интересов государственной службы и такому составу преступления, как злоупотребление должностными полномочиями¹². Этот состав преступления как никакой другой тесно связан с политическим строем страны и его экономикой.