Глава 2 Понятие и виды юридической ответственности государственного служащего за совершение правонарушения

2.1. Понятие юридической ответственности государственного служащего

Рассмотрим понятие юридической ответственности как правовой категории, стоит отметить как нами уже выше указывалось, что порой нарушение моральных принципов даже при соблюдении действующего в определённый исторический период законодательства в последующем для государственного служащего может послужить основанием для юридической ответственности (денацилизация, люстрация и т.д.) ²¹.

В связи, с чем рассмотрим более подробно основания для ответственности государственного служащего.

Под моральной ответственностью понимаются правоотношения, возникающие между государством в лице управомоченных должностных лиц или органов и государственным служащим по поводу нарушения установленных законодательно моральных и этических норм, выражающиеся в обязанности государственного служащего ответить за совершенный им поступок и понести меры воздействия, предусмотренные законодательством²².

Под юридической ответственностью понимаются правоотношения, возникающие между указанными выше субъектами только по поводу нарушения требований, установленных нормативно-правовыми актами.

В Федеральный закон о гражданской службе) установлены юридические основания ответственности государственного гражданского служащего (далее - гражданский служащий) при прохождении службы. Правовыми источниками ответственности гражданского служащего как результата противоправного деяния являются также нормы Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и Уголовного кодекса Российской Федерации.

Рассматривая классификацию проступков гражданских служащих, О.Н. Княгинина предприняла попытку определить следующие основания для наступления дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих²³:

1) должностные – «дисциплинарные проступки, связанные с неисполнением или ненадлежащим исполнением своих должностных обязанностей, направленных на реализацию государственных функций. К ним автор предлагает отнести неисполнение должностных обязанностей в соответствии с должностным регламентом; несоблюдение прав и законных интересов граждан и организаций при исполнении должностных обязанностей; коррупционный проступок; исполнение неправомерного поручения руководителя»;

2) внутриорганизационные – «дисциплинарные проступки, связанные с неисполнением обязанностей непосредственно перед работодателем (представителем нанимателя). Отдельными подвидами таких проступков выступают: нарушение служебного распорядка государственного органа; несоблюдение требований по безопасности исполнения служебных обязанностей; ненадлежащее отношение к имуществу государственного органа»;

3) нарушающие требования к служебному поведению – «проступки, порочащие государственного служащего и государственную службу, совершенные как в служебное время, так и вне его»;

4) нарушающие установленные запреты и ограничения.

Обосновывая публичную природу дисциплинарной ответственности государственных и муниципальных служащих, С.Е. Чаннов условно выделяет их следующие группы:

1) «внутренние», которые посягают на внутренний служебный распорядок органов государственной власти (прогул, опоздание на службу, ненадлежащее выполнение полученного служебного задания, появление на службе в состоянии опьянения);

2) «публичные - дисциплинарные проступки, которые не затрагивают внутренних правил органа государственной власти или местного самоуправления и не связаны с должностными обязанностями служащего, а посягают непосредственно на надлежащее функционирование публичной службы Российской Федерации (нарушение установленных законодательством запретов)»;

3) «смешанные - дисциплинарные проступки, которые посягают одновременно и на правила внутреннего служебного распорядка, и на публичный интерес непосредственно (невыполнение законного приказа вышестоящего руководителя; хищение имущества государственного или муниципального органа, совершенное по месту службы)».

Соглашаясь с автором о недопустимости освобождения от дисциплинарной ответственности виновных служащих, совершивших «публичные» или «смешанные» проступки, как посягающих на публичный интерес, вместе с тем нельзя согласиться с тем, что «внутренние» дисциплинарные проступки наносят государству только косвенный или опосредованный ущерб, поэтому вопрос об обязательности или необязательности привлечения виновного служащего к дисциплинарной ответственности может быть оставлен на усмотрение представителя нанимателя²⁴.

На наш взгляд, любой дисциплинарный проступок наносит ущерб государству в большей или меньшей степени, следовательно, затрагивает публичный интерес, поэтому одним из основных принципов дисциплинарной ответственности должен стать принцип ее неотвратимости.

Представляется важной классификация дисциплинарных проступков в зависимости от степени тяжести, что позволит классифицировать должным образом и дисциплинарные взыскания, применяемые за их совершение. В научной литературе обращается внимание на положительный опыт Республики Казахстан, законодательством которой установлена классификация дисциплинарных проступков по степени тяжести. Так, С.А. Шушпанов и Ю.Б. Носова предлагают классифицировать дисциплинарные проступки на незначительные, значительные и серьезные²⁵.

Вместе с тем законодатель в пункте 3 части 1 статьи 37 Федерального закона о государственной гражданской службе говорит об однократном грубом нарушении гражданским служащим должностных обязанностей, поэтому, на наш взгляд, целесообразно классифицировать дисциплинарные проступки в зависимости от степени тяжести на незначительные, значительные и грубые²⁶.

Так, к незначительным проступкам следует относить проступки, совершенные впервые или после снятия ранее наложенного дисциплинарного взыскания и не повлекшие нарушения охраняемых законом прав и законных интересов физических и юридических лиц, а также не причинившие материальный ущерб государству.

Значительные проступки - проступки, совершенные впервые или после снятия ранее наложенного дисциплинарного взыскания и повлекшие нарушение охраняемых законом прав и законных интересов физических и юридических лиц и (или) причинившие материальный ущерб государству.

Грубые проступки - проступки, предусмотренные подпункт «а»-»д» пункта 3 и пункта 6 части 1 статьи 37 Федерального закона о государственной гражданской службе. В научной литературе отмечается, что только данная категория дисциплинарных проступков выделена в служебном законодательстве, при этом их перечни в различных правоохранительных органах могут отличаться.

Важность установления законодательной классификации служебно-дисциплинарных деликтов обусловлена необходимостью установления связи между основаниями дисциплинарной ответственности (отнесением дисциплинарного проступка к той или иной категории), налагаемыми за их совершение дисциплинарными взысканиями и порядком их назначения.

Следует отметить, что определенные шаги в этом направлении уже сделаны законодателем. Так, в дисциплинарном законодательстве выделена особая категория дисциплинарных проступков - коррупционные правонарушения, за совершение которых применяются установленные служебным законодательством дисциплинарные взыскания, регламентируется порядок их применения²⁷.

В рамках заявленной темы подробно остановимся лишь на основаниях привлечения гражданского служащего к ответственности за совершение дисциплинарного проступка и административного правонарушения. Основания привлечения гражданского служащего, относящегося и не относящегося к числу должностных лиц, к ответственности за совершение преступления в настоящей статье не рассматриваются.

В ст. 57 Федерального закона о гражданской службе определено содержание дисциплинарного проступка гражданского служащего: «...неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей...». Аналогичные подходы использованы к определению содержания административного правонарушения как основания административной ответственности гражданского служащего, имеющего статус должностного лица. Должностное лицо подлежит административной ответственности «в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей».

Следовательно, с одной стороны, первичным основанием административной ответственности гражданского служащего как должностного лица является совершение им дисциплинарного проступка. С другой стороны, именно такая обусловленность административной ответственности гражданского служащего предшествующим дисциплинарным проступком, следовательно, дисциплинарной ответственностью, позволяет вести речь о самостоятельном правовом институте юридической ответственности - служебной ответственности, подвидами которой являются дисциплинарная и административная ответственность гражданского служащего.

При этом в рамках действующих нормативных правовых актов складывается практика применения к гражданскому служащему и дисциплинарной, и административной ответственности фактически за одно правонарушение, что, безусловно, не отвечает принципам права. Например, в случае нарушения гражданским служащим установленного законом срока расчета или предоставления документов при прекращении гражданской службы работником он может быть привлечен к дисциплинарной ответственности согласно ст. 57 Федерального закона о гражданской службе²⁸.

В связи с этим же правонарушением гражданский служащий является также субъектом административной ответственности за нарушение законодательства о труде и об охране труда по ст. 5.27 КоАП РФ.

Аналогичные обстоятельства, связанные с основаниями привлечения гражданского служащего одновременно и к дисциплинарной, и к административной ответственности, содержатся, к примеру, в ст. 5.45 КоАП РФ «Использование преимуществ должностного или служебного положения в период избирательной кампании, кампании референдума», а также в соответствующих составах административных правонарушений, предусмотренных законами субъектов РФ об административной ответственности.

Приведенные примеры, демонстрируя особую природу дисциплинарной и административной ответственности на гражданской службе, обнажают проблему законодательного закрепления института служебной ответственности гражданского служащего.

Актуальность законодательного закрепления служебной ответственности гражданского служащего обусловлена также активно развивающимися в системе государственного управления процессами предоставления государственных и муниципальных услуг.

К сожалению, недостаточно четко разграничены основания ответственности государственного служащего в соответствии с положениями Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»²⁹, Федерального закона о гражданской службе и ст. 5.63 КоАП РФ «Нарушение законодательства об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»³⁰.

Законодательное закрепление института служебной ответственности гражданского служащего могло бы быть обеспечено путем использования по аналогии уже сложившегося и успешно функционирующего института ответственности военнослужащих и лиц, имеющих специальные звания, которые по административно-правовому статусу являются государственными служащими военной и правоохранительной службы (ст. 2.5 КоАП РФ). В этой связи необходимо принять Дисциплинарный кодекс гражданского служащего. В КоАП РФ определить гражданского служащего в качестве специального субъекта административной ответственности; предусмотреть разделение проступков гражданского служащего на административные правонарушения, за совершение которых гражданские служащие несут дисциплинарную ответственность в соответствии с Федеральным законом о гражданской службе и иными нормативными правовыми актами, регулирующими порядок прохождения гражданской службы, и на административные правонарушения, за совершение которых они несут административную ответственность на общих основаниях.

Проблема законодательного обособления института служебной ответственности гражданского служащего обусловлена также выделением в системе правонарушений, связанных с гражданской службой, коррупционных правонарушений.

Коррупционные правонарушения - это деяния, связанные с несоблюдением гражданским служащим ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнения обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции Федеральными законами «О государственной гражданской службе Российской Федерации», «О противодействии коррупции», «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» и другими федеральными законами.

Большей степенью общественной опасности характеризуется коррупционное правонарушение, предусмотренное ст. 59.2 Федерального закона о гражданской службе, как основание утраты доверия гражданским служащим. В установленном Законом порядке гражданский служащий подлежит увольнению в связи с утратой доверия за непринятие мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого он является; непредставлением сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также членов своей семьи либо представлением заведомо недостоверных или неполных сведений; участием на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией за исключением случаев, установленных Федеральным законом; осуществлением предпринимательской деятельности; вхождением в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории России их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором России или законодательством Российской Федерации; нарушением гражданским служащим, членами его семьи запрета открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории России, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами.

Если неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим служебных обязанностей может являться основанием дисциплинарной и (или) административной ответственности как разновидностей служебной ответственности, то какое же правовое значение имеют коррупционные правонарушения? Путем толкования положений главы 12 «Поощрения и награждения. Служебная дисциплина на гражданской службе» Федерального закона о гражданской службе, в том числе ч. 7 ст. 59.3, можно сделать вывод о том, что законодатель относит коррупционные правонарушения в большей степени к юридическим основаниям дисциплинарной ответственности как разновидности служебной ответственности гражданского служащего. Следовательно, справедливо относить коррупционные правонарушения к особой категории дисциплинарных проступков, за совершение которых к гражданским служащим применяются дисциплинарные взыскания³¹.

Таким образом, неисполнение либо ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине служебных обязанностей, совершение коррупционных правонарушений, связанных с прохождением службы, являются основаниями служебной ответственности, разновидностями (подвидами) которой выступают дисциплинарная и административная ответственность, а также уголовная ответственность.

Недостаточная полнота и четкость правовых категорий в системе нормативных правовых актов, регулирующих ответственность при прохождении гражданской службы, а также при предоставлении государственных услуг, позволяют вести речь о законодательном закреплении правового института служебной ответственности гражданских служащих.

Таким образом, юридическая (служебная) ответственность государственного служащего - это правовой институт в системе юридической ответственности; юридическим основанием юридической ответственности является неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим по его вине служебных обязанностей, совершение коррупционного правонарушения, связанного с прохождением службы; дисциплинарная, административная, а также уголовная ответственность относятся к разновидностям (подвидам) служебной ответственности гражданского служащего.