Глава 3 Проблемы и тенденции развития отечественного законодательства об юридической ответственности государственного служащего за совершение правонарушения

3.1. Проблемы привлечения к юридической ответственности государственного служащего

При применении к гражданским служащим мер ответственности возникает ряд проблем, теоретического и практического характера рассмотрим их более подробно:

Как нами уже выше упоминалось сложность при привлечении к ответственности государственного заключается в определение правовой природы ответственности государственного служащего совершившего проступок между служебной и трудовой. Существуют также споры о природе имеющихся правонарушений как оснований дисциплинарной или административной ответственности гражданского служащего.

В юридической науке сложились различные мнения по разграничению правоотношений на государственной службе на публично-правовые и частноправовые, то есть регулируемые нормами конституционного, административного или трудового права. Нам близка точка зрения Д.Н. Бахраха, А.Ф. Ноздрачева, Л.А. Чикановой, В.А. Юсупова и других, согласно которой «нормами конституционного и административного права регулируются отношения по организации гражданской службы - принципы и содержание службы, права, обязанности и правоограничения гражданского служащего; а нормами трудового права - отношения («внутриорганизационные»), связанные с поступлением на службу, ее прохождением и прекращением государственно-служебных отношений»³⁹.

Современные правовые реалии таковы, что нормативные правовые акты о гражданской службе не только устанавливают множество положений, которые содержатся в трудовом законодательстве, но и определяют, что нормы трудового права применяются к отношениям, связанным с гражданской службой в части, не урегулированной Федеральным законом о гражданской службе. О необходимости применения норм трудового права в отношениях, складывающихся на гражданской службе, указывают правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации и решения судов общих⁴⁰.

Таким образом, на гражданских служащих распространяются общие нормы трудового права о правах, обязанностях, поощрениях и ответственности работников, не связанные с существом содержания государственно-служебных отношений.

Следовательно, «регулирование профессиональной служебной деятельности на гражданской службе нормами административного и трудового права обусловливает, с одной стороны, возможность применения к гражданским служащим и дисциплинарной, и административной ответственности, и уголовной ответственности»⁴¹.

С другой стороны, «публично-правовой характер отношений на гражданской службе определяет особенности институтов дисциплинарной и административной, уголовной ответственности гражданского служащего, корреспондируя в особый правовой институт юридической ответственности гражданского служащего, например служебную ответственность»⁴². Более того, наличие института служебной ответственности объективно обусловлено успешно формирующимся в России служебным правом⁴³.

Проблема ответственности гражданских служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение служебных обязанностей недостаточно разработана в науке и требует основательных исследований. Можно назвать ряд научных работ, имеющих отношение к нашему случаю. Например, И.В. Черепанова, ведя речь о служебно-деликтной ответственности, отождествляет ее с системой норм, регулирующих уголовную и дисциплинарную ответственность государственных служащих⁴⁴.

В.В. Кизилов рассматривает служебные деликты, относя к ним «административные правонарушения, дисциплинарные проступки и неправовые этические нарушения»⁴⁵.

Привлекательна позиция М.Б. Добробабы, согласно которой «правонарушения, связанные с нарушением служебных обязанностей государственными служащими, являются основаниями служебно-дисциплинарной ответственности»⁴⁶. Использование термина «служебно-дисциплинарная», а не «служебная» ответственность несколько сужает правовую природу ответственности, обусловленную, как отмечалось выше, особенностями профессиональной служебной деятельности гражданского служащего.

Представляется, что юридическим основанием служебной ответственности гражданского служащего являются правонарушения, связанные не только с непосредственным неисполнением или ненадлежащим исполнением по его вине возложенных на него служебных обязанностей, но и с несоблюдением ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнения обязанностей, установленных законодательством в целях противодействия коррупции.

Введение понятия служебной ответственности обусловливает создание правового института, в котором гражданский служащий выступает как субъект ответственности, регулируемой нормами либо Федерального закона о гражданской службе или иного специального закона об ответственности гражданского служащего, либо нормами КоАП РФ или УК РФ.

Рассмотрим данную проблему более подробно на примере привлечения к юридической ответственности судей

Правовое регулирование дисциплинарной ответственности судей осуществляется с определенными особенностями, связанными со спецификой их полномочий. Так, действующим законодательством под дисциплинарным проступком, за который судья, за исключением судей Конституционного Суда РФ, может понести дисциплинарную ответственность, понимается нарушение норм Закона РФ от 26 июня 1992 г. № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации», а также положений Кодекса судейской этики, утвержденного Всероссийским съездом судей⁴⁷ (статья 12.1 данного Закона). Границы содержания дисциплинарного проступка судьи Конституционного Суда РФ расширяются путем дополнения указанных действий нарушением норм Федерального конституционного закона № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»

Следует отметить, что институт дисциплинарной ответственности в юридической науке трактуется неоднозначно. В нем видят как межотраслевой институт, регулируемый нормами различных отраслей права, так и самостоятельный институт деликтно-наказательной отрасли права наряду с входящими в эту отрасль институтами административной и уголовной ответственности. Вместе с тем в науке трудового права институт дисциплинарной ответственности традиционно рассматривается в рамках регулирования правовых норм данной отрасли.

Вместе с тем различные подходы к институту дисциплинарной ответственности находят отражение и в научном анализе отношений с участием отдельных субъектов, связанных со спецификой их деятельности, подлежащих дисциплинарной ответственности.

Что касается судей, то в юридической науке отмечалось, что дисциплинарная ответственность судей представляет собой комплексный межотраслевой правовой институт, регулируемый нормами различных отраслей права. При этом отдельные ученые рассматривают данный институт как элемент особого судоустройственного права ⁴⁸.

В юридической литературе по административному праву высказано мнение о том, что дисциплинарная ответственность судей носит административно-правовой характер внутрикорпоративных отношений статусного сообщества, возникающих после наделения лица полномочиями судьи, что и обеспечивает большую эффективность реализации этого вида дисциплинарной ответственности, чем это было бы возможно в рамках трудового законодательства⁴⁹.

Однако указанные точки зрения, на наш взгляд, представляются спорными, поскольку нормы действующего законодательства свидетельствуют о трудоправовой природе дисциплинарных проступков судей.

Следует отметить, что правовое регулирование трудовых и непосредственно с ними связанных отношений законодателем осуществляется с учетом юридических приемов унификации <11> и дифференциации.

В рамках трудового законодательства на основе унификации определяется так называемое родовое понятие дисциплинарного проступка, за который может последовать применение дисциплинарного взыскания. В силу ст. 192 Трудового кодекса Российской Федерации под дисциплинарным проступком понимается неисполнение или ненадлежащее исполнение лицом по его вине возложенных на него трудовых обязанностей.

В связи с этим содержанием дисциплинарного проступка будут виновные противоправные действия (бездействие) соответствующего субъекта, который находится в трудовых или служебных отношениях, не соответствующие правовым нормам, включая законодательство, нормативные правовые и договорные акты.

Однако, как отмечают В.К. Аулов и Ю.Н. Туганов, «объектом регулирования методами дисциплинарной ответственности судей является не поведение, направленное на порядок и безусловное подчинение приказам, чего не может быть в принципе, исходя из смысла судебной власти как таковой, а порядок общественных отношений, соответствующий интересам судейского сообщества».

Стоит отметить то, что, нельзя безоговорочно согласиться с данным высказыванием, так как поведение как таковое, по сути дела, представляет собой любое действие или бездействие субъекта. Как в рамках установленных правил, регулируемых законом, уполномоченных лиц, так и иных норм, на которых в том числе могут основываться соответствующие приказы, включая те, которые не урегулированы правом, а установлены обществом с целью упорядочения отношений в рамках любого человеческого сообщества.

На наш взгляд, поведение судьи будет заключаться в выполнении (невыполнении) определенных правил (как и любого субъекта, подлежащего дисциплинарной ответственности), в частности предусмотренных статьией 3 Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации». Поэтому специфика правового регулирования деятельности судей путем дифференциации характеризует особый правовой статус судьи в качестве субъекта дисциплинарной ответственности. И то, что комплекс прав и обязанностей судьи дополняется корпоративными нормами судейского сообщества, не означает, что поведение судьи будет выходить за пределы действия норм трудового права.

Кроме того, следует иметь в виду, что в трудовом праве общепринято различать общую и специальную дисциплинарную ответственность.

При этом специальная дисциплинарная ответственность предполагает более широкое понятие дисциплинарного проступка и предусматривает ряд дополнительных мер взыскания. В связи с этим за совершение дисциплинарного проступка к судье могут быть применены такие дисциплинарные взыскания, как предупреждение и досрочное прекращение полномочий судьи.

Также следует иметь в виду, что Верховный Суд Российской Федерации при толковании также расширил понятийное содержание дисциплинарного проступка судьи. С позиций Верховного Суда РФ «под дисциплинарным проступком, влекущим дисциплинарное взыскание в виде предупреждения или досрочного прекращения полномочий судьи, следует понимать не только нарушение норм названного Закона и положений Кодекса судейской этики, но и нарушение общепринятых норм морали, обязанностей при отправлении правосудия, правил поведения при исполнении иных служебных обязанностей и во внеслужебной деятельности».

Что же касается дополнения содержания дисциплинарного проступка судьи нормами корпоративной этики и морали, то данная конструкция также не представляет собой «чужеродный» элемент для возможности регулирования данных отношений нормами трудового права.

В частности, в соответствии с п. 8 ст. 81 ТК РФ с работниками, выполняющими воспитательные функции, трудовой договор работодатель может расторгнуть за совершение аморального проступка, не совместимого с продолжением данной работы. Более того, дополнительными основаниями прекращения трудового договора с педагогическими работниками являются: применение, в том числе однократное, методов воспитания, связанных с физическим и (или) психическим насилием над личностью обучающегося, воспитанника и повторное в течение одного года грубое нарушение устава образовательного учреждения.

Таким образом, содержательная составляющая дисциплинарного проступка судьи не может рассматриваться за рамками приемов и способов регулирования норм трудового права.

Необходимым элементом, дающим основания для применения дисциплинарного взыскания, является вина лица, совершившего дисциплинарный проступок, так как отсутствие вины в действиях или бездействии работника не может стать основанием для привлечения его к дисциплинарной ответственности. Например, при ненадлежащем исполнении трудовых обязанностей вследствие недостаточной квалификации, подтвержденной результатами аттестации, и т.п. .

Вместе с тем В.К. Аулов и Ю.Н. Туганов отмечают, что «принципиальное отличие дисциплинарного проступка судей состоит в том, что в своей совокупности нормы права, регулирующие дисциплинарную ответственность судей, не содержат прямого указания на вину как на конструктивный признак состава дисциплинарного проступка»⁵⁰. С их точки зрения, примером, подтверждающим отсутствие в конструкции состава дисциплинарного проступка судьи вины, может служить практика квалификационных коллегий, привлекающих судей к дисциплинарной ответственности за «необоснованное нарушение процессуальных сроков (волокиту)».

Действительно, в практике применения к судьям мер дисциплинарного взыскания встречаются случаи досрочного прекращения их полномочия по причине допущения волокиты.

Но сам факт допущения волокиты не означает отсутствие квалифицирующего признака вины в условиях для привлечения субъекта к дисциплинарной ответственности. В Словаре русского языка под «волокитой понимается недобросовестное затягивание дела или решения какого-нибудь вопроса, а также медленное течение дела, осложняемое выполнением мелких формальностей, излишней перепиской»⁵¹.

Суждение же об отсутствии вины в необоснованном и неправомерном нарушении или затягивании процессуальных сроков рассмотрения дел противоречит сложившейся судебной практике. Более того, судебная практика различает различные виды судебной волокиты (грубая волокита и т.д.)⁵².

Как указал по этому поводу Верховный Суд РФ, при осуществлении правосудия следует соблюдать требования процессуального законодательства о порядке, сроках подготовки и назначения судебных заседаний. Несовместимо с требованиями закона и профессиональной этики назначение в судах первой инстанции рассмотрения нескольких дел на одно и то же время, а также безосновательные отложения рассмотрения дел, в том числе в связи с их ненадлежащей подготовкой к судебному разбирательству. Эти и подобные им нарушения умаляют авторитет судебной власти. Нарушение судьями без уважительных причин процессуальных сроков по делам свидетельствует о пренебрежении ими служебными обязанностями и судейской этикой.

Это согласуется и с позицией Конституционного Суда Российской Федерации, на основании которой «несменяемость и неприкосновенность судьи, будучи элементами его конституционно-правового статуса и одновременно гарантиями самостоятельности и независимости судебной власти, являются не личной привилегией гражданина, а средством защиты публичных интересов, прежде всего интересов правосудия, цель которого - защита прав и свобод человека и гражданина (статья 18 Конституции РФ), и не только не исключают, а предполагают повышенную ответственность судьи за выполнение им профессиональных обязанностей, соблюдение законов и правил судейской этики».

Вместе с тем само по себе отсутствие вины судьи в нарушении сроков рассмотрения дел не может служить основанием для его привлечения к дисциплинарной ответственности. А в некоторых случаях - и неумышленная вина. Именно по такому пути идет судебная практика.

Например, решением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ было отменено «решение квалификационной коллегии судей Астраханской области о досрочном прекращении полномочий судьи Е. за систематическое нарушение требований Закона РФ «О статусе судей в Российской Федерации» и положений Кодекса чести судьи, выразившееся в волоките и систематической фальсификации процессуальных документов по гражданским делам, а также за некорректное поведение на службе и во внеслужебной деятельности и т.д. При принятии указанного решения, в частности, было учтено, что факты нарушения судьей Е. сроков рассмотрения некоторых дел были связаны с нахождением судьи в очередном отпуске. В ее отсутствие эти дела не были переданы на рассмотрение другим судьям. В результате чего, принимая во внимание в совокупности иные обстоятельства по делу, Судебная коллегия пришла к выводу об отсутствии в действиях судьи умышленной вины, в результате чего может последовать примененное к судье Е. дисциплинарное взыскание».

Исходя из степени вины и других обстоятельств предопределяется соответствующий вид меры дисциплинарного взыскания, которая выносится судье (в виде предупреждения или досрочного прекращения полномочий судьи). Это полностью соответствует принципам, положенным в основу избрания меры дисциплинарного взыскания полномочным субъектом, которую он по закону вправе применить к нарушителю дисциплины труда в рамках трудового права (например, согласно части 5 статьи 192 ТК РФ).

Аналогичным образом должен решаться и вопрос о мере дисциплинарного взыскания, применяемой к конкретному судье, совершившему дисциплинарный проступок. Это никоим образом не противоречит особому конституционно-правовому и в рамках трудового права - специальному трудоправовому статусу судей.

В частности, как указал Конституционный Суд РФ, основанием для привлечения к дисциплинарной ответственности в виде досрочного прекращения полномочий судьи должно быть не любое отступление от требований закона и этических норм, а лишь такое, которое по своему характеру с очевидностью несовместимо с высоким званием судьи, явно противоречит социальному предназначению судебной власти, носителем которой является судья⁵³.

Это также свидетельствует в пользу трудоправовой принадлежности института дисциплинарной ответственности судей.

В целях результативности и целесообразности наказания за совершенный дисциплинарный проступок трудовым законодательством устанавливаются сроки для применения дисциплинарного взыскания. Так, в соответствии со статьей 193 ТК РФ определена юридическая процедура наложения дисциплинарного взыскания, в результате которой нарушение сроков для применения дисциплинарного взыскания свидетельствует о неправомерном и необоснованном привлечении к дисциплинарной ответственности.

Судебная практика исходит из того, что дисциплинарная ответственность судей по основаниям ее возникновения и по порядку применения отличается от дисциплинарной ответственности работников, предусмотренной ТК РФ. Следовательно, при наложении дисциплинарного взыскания на судью не распространяются сроки, установленные статьей 193 ТК РФ. Вместе с тем справедливости ради следует отметить, что, к примеру, Верховный Суд РФ не сразу пришел к данному мнению.

По мере накопления материалов судебной практики и в процессе совершенствования законодательства в сфере правового регулирования деятельности судей Верховный Суд РФ кардинально изменил свою позицию.

Это обстоятельство нашло отражение и в научной литературе. В связи с чем в работах отдельных ученых была высказана точка зрения об отсутствии юридического значения срока давности при применении дисциплинарных взысканий к судьям.

Позволим себе не согласиться с данным положением. Так, Конституционный Суд РФ указал, что в процессе исследования все обстоятельства совершенного дисциплинарного проступка, в том числе срок давности совершенного дисциплинарного проступка, должны оцениваться в совокупности с характером совершенного деяния квалификационной коллегией судей при вынесении решения о наложении на судью дисциплинарного взыскания.

Не можем согласиться и с тем, что, по мнению отдельных ученых-правоведов, единственным признаком дисциплинарной ответственности судей, совпадающим с аналогичным в структуре родового понятия ответственности, следует считать применение дисциплинарной ответственности к членам организационно оформленного трудового коллектива при условии надлежащего оформления данной принадлежности. Объединение субъектов трудового права, подпадающих под действие его норм в рамках дисциплинарной ответственности в современных условиях, в определенную общность (коллектив работников) не связывается законодателем с коллективной организацией труда. Так, нормы трудового законодательства не препятствуют применению норм в рамках общей дисциплинарной ответственности к работникам, находящимся в трудовых отношениях с работодателями - физическими лицами, даже в тех случаях, когда эти работники не объединены в какой-либо организованный коллектив.

Что же касается того, что применение дисциплинарных взысканий к судьям законодателем отнесено к компетенции органов судейского сообщества (Высшая квалификационная коллегия судей РФ, квалификационные коллегии судей субъектов РФ), это также не свидетельствует об административном характере дисциплинарной ответственности для данной категории работников.

Например, в рамках специальной дисциплинарной ответственности общепризнанным в науке трудового права является установление в юридических нормах особого органа или определенного круга лиц, наделенных полномочиями по применению дисциплинарных взысканий.

Это отграничивает специальную дисциплинарную ответственность от общей, при которой правом применять дисциплинарные взыскания наделены работодатели (либо непосредственно, либо в лице их полномочных представителей) (часть 1 статьи 192 ТК РФ). Больше того, неотъемлемым признаком административной ответственности, по утверждению ученых-административистов, является то, что применение мер административно-правового принуждения связано с административными правонарушениями. К тому же за административное правонарушение применяются меры административного наказания, установленные Кодексом РФ об административных правонарушениях.

Таким образом, анализ норм действующего законодательства демонстрирует нам то, что правовые нормы, регулирующие дисциплинарную ответственность судей, находятся в сфере действия трудового права. Причем дисциплинарная ответственность судей имеет все признаки принадлежности к специальной трудоправовой дисциплинарной ответственности, которая применяется только в тех случаях, когда не может применяться общая дисциплинарная ответственность. Во-первых, это связано со спецификой субъекта, к которому применяются меры специальной дисциплинарной ответственности, с определенными видами применяемых дисциплинарных взысканий, наличием особого круга лиц или органов, обладающих правом привлечения к дисциплинарной ответственности, и с другими обстоятельствами, характеризующими правовой статус субъекта, подлежащего дисциплинарной ответственности .

Во-вторых, подтверждением трудоправовой принадлежности дисциплинарной ответственности судей являются положения ст. 22 Федерального закона «О статусе судей в Российской Федерации», согласно которой законодательство Российской Федерации о труде распространяется на судей в части, не урегулированной указанным Законом, что, собственно, полностью соответствует критериям дифференциации правового регулирования в трудовом праве.

Таким образом, основной проблемой при привлечении к юридической ответственности государственных служащий в России является неопределенность ее правовой природы и наличие разных видов государственных служащих. Так, система государственной службы включает в себя: государственную гражданскую службу, военную службу и государственную службу иных видов, к которой относится, в том числе служба в правоохранительных органах.

Отнесение государственного служащего к тому или иному виду должно учитываться при порядке наложения наказания и порядке обжалования действий по привлечению к ответственности.