1.3. Планирование, обоснование и нормирование в сфере закупок

В Законе № 44-ФЗ появляется гл. 2 под названием «Планирование». Этим обстоятельством законодатель выделяет планирование в отдельный этап.

Если исходить из анализа положений Закона № 44-ФЗ, выделяются следующие стадии закупочной деятельности: планирование закупок; осуществление закупок; исполнение контракта.

Самой начальной стадией является планирование, которое осуществляется посредством формирования, утверждения и ведения: планов закупок; планов-графиков.

Закон № 94-ФЗ предусматривал создание и утверждение плана-графика (ч. 5.1 ст. 16). Таким образом, Закон № 44-ФЗ предусматривает создание дополнительного документа заказчиком.

Планы закупок формируются заказчиками. Планы закупок, как и план-график, должны соответствовать федеральному закону о бюджете. Законодатель стремится к тому, чтобы каждая покупка, осуществляемая заказчиком, носила плановый характер. Однако предусматривается и определенная гибкость, например, устанавливаются случаи, когда план закупок может быть изменен. Изменения могут быть связаны с изменением закона о бюджете, а также с финансированием заказчика и иными обстоятельствами.

Представляется, что основным документом является план закупок.

План закупок - это тот документ, который отвечает на следующие вопросы:¹

Что приобретается?

С какой целью осуществляется покупка?

В какой промежуток времени это приобретается?

Какие денежные суммы готов выделить заказчик, чтобы приобрести это?

Зачем это приобретается? (Законодатель проводит различие между целью покупки и ее основанием.)

Представляется, что из плана закупок следует план-график. Планы-графики содержат перечень закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд на финансовый год и являются основанием для осуществления закупок. Планы-графики формируются заказчиками в соответствии с планами закупок.

Возникает вопрос: в чем разница между планом закупок и планом-графиком? Представляется, что план закупок носит более общий характер и определяет основные направления закупочной деятельности, тогда как план-график носит более конкретный документ.

Закон № 44-ФЗ вводит процедуру обоснования закупок.

Обоснование закупки осуществляется заказчиком при формировании плана закупок, плана-графика и заключается в установлении соответствия планируемой закупки целям осуществления закупок. Закон № 94-ФЗ предусматривал исключительно обоснование цены, тогда как Закон № 44-ФЗ предусматривает дополнительное обоснование способа совершения закупки.¹

Закон № 44-ФЗ вводит новеллу о нормировании в сфере закупок. Под нормированием в сфере закупок понимается установление требований к закупаемым заказчиком товарам, работам, услугам (в том числе предельной цены товаров, работ, услуг) и (или) нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов (включая соответственно территориальные органы и подведомственные казенные учреждения, за исключением казенных учреждений, которым в установленном порядке формируется государственное (муниципальное) задание на оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ).

Законодатель отмечает, что требования к закупаемым товарам - это требования к количеству, качеству, потребительским свойствам и иным характеристикам товаров, работ, услуг. Цель данной нормы состоит в попытке избежать приобретения избыточных товаров, т.е. приобретения товаров в количестве, превышающем потребности заказчика. Нарушение требований о нормировании также будет восприниматься как приобретение предметов роскоши, которые будут определяться в соответствии с законодательством Российской Федерации. Данный шаг законодателя абсолютно оправдан и целесообразен.

При этом возникает вопрос: что относить к предметам роскоши? Проблема состоит в том, что Закон № 44-ФЗ для определения предмета роскоши отсылает к законодательству Российской Федерации. Однако законодательство Российской Федерации не содержит этого определения.

Упоминания о предметах роскоши встречаются в ст. 25 Гражданского кодекса Российской Федерации¹ и ст. 36 Семейного кодекса Российской Федерации.²

Проявляется тенденция законодателя последовательно указывать в различных источниках понятие, но не давать ему определение.

Единственный источник, который удалось отыскать - это Указ Президента РФ от 27 мая 2007 г. № 665 «О мерах по выполнению Резолюции Совета Безопасности ООН 1718 от 14 октября 2006 г.».³ Данный Указ устанавливает перечень предметов роскоши, транзитное перемещение которых через территорию Российской Федерации (в том числе воздушным транспортом), вывоз с территории Российской Федерации в Корейскую Народно-Демократическую Республику, а также передача КНДР вне пределов Российской Федерации с использованием морских и воздушных судов под флагом Российской Федерации запрещены с 14 октября 2006 г. и впредь до особого распоряжения.

На наш взгляд, данный акт не применим к отношениям, возникающим в сфере закупок. Он создавался с иной целью, кроме того, приведенный перечень носит ограниченный характер.

Аналогичные суждения высказывают и суды. Так, в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 5 ноября 1998 г. № 15¹ Суд ограничивается лишь указанием, не давая четкого ответа. В некоторых случаях при рассмотрении конкретных дел суды все же вынуждены определиться с критериями предмета роскоши. Так, рассматривая дело о жалобе на действия судебного пристава, суд указал, что «...меховая шуба - не единственный предмет зимней одежды Рязанцевой М.П., у нее есть теплая куртка на синтепоне. Поэтому меховая шуба судом осмотрена и она может быть отнесена к предметам роскоши».²

Можно предположить, что критерием отнесения к предметам роскоши, который выделил суд, является возможность заменяемости предмета. Позиция суда верна по сути, однако ее обоснование не выдерживает критики. Представляется, что вина суда в этом минимальна, так как законодатель не удосужился дать судам необходимый инструментарий.

Поэтому представляется правильным определиться с критериями того, что относится к предметам роскоши с целью избежать злоупотреблений как со стороны заказчиков, которые фактически самостоятельно будут определять, что является предметом роскоши, так и контролирующих органов, которые, проявив излишнее рвение, могут допустить ошибку в оценке.

На наш взгляд, роскошь следует определить как процесс избыточного приобретения и потребления экономически полезных благ, превышающий количественные и качественные потребительские свойства и характеристики товаров, работ, услуг.