Глава 2. Анализ развития муниципальной службы российской федерации

2.1. Развитие института муниципальной службы в субъектах рф

^{Полномочия в сфере регулирования муниципальной службы субъектов Российской Федерации и принципы правового регулирования определяются в уставах субъектов Российской Федерации, законах о местном самоуправлении либо в законах о муниципальной службе. Например, ряд субъектов Федерации установил, что государственная гражданская и муниципальная служба осуществляется в соответствии с федеральным и региональным законодательством. Федеральный законодатель четко определил круг вопросов, которые определяют законодатель субъекта Российской Федерации и органы местного самоуправления по регулированию муниципальной службы.}

^{Законодательное закрепление положений о муниципальной службе обусловлено объективными причинами, в частности необходимостью повышения эффективности и престижа муниципальной службы, профессионального уровня муниципальных служащих и подготовки кадров муниципальной службы, формирования эффективной системы управления службой, создания условий для совершенствования ее нормативного правового регулирования и организационного обеспечения, а также открытости муниципальной службы в интересах развития местного самоуправления и гражданского общества.}

^{Отношения, связанные с развитием муниципальной службы, регулируются Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».}

^{В указанном нормативном акте к полномочиям органов местного самоуправления относит организацию подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих. К исключительной компетенции представительного органа муниципального образования закон относит принятие планов и программ развития муниципального образования, в том числе и программ развития муниципальной службы. Бюджетный кодекс Российской Федерации предусматривает некоторые особенности в отношении долгосрочных программ развития муниципальной службы.}

^{Правовые предписания о программах развития муниципальной службы содержатся в законах о муниципальной службе отдельных субъектов Российской Федерации. Однако в них, как правило, воспроизводится предписание Федерального закона о муниципальной службе. Например, Законе Ямало-Ненецкого автономного округа от 22 июня 2007 г. N 67-ЗАО «О муниципальной службе в Ямало-Ненецком автономном округе» предусматривается, что развитие муниципальной службы обеспечивается муниципальными программами развития муниципальной службы и окружными программами развития муниципальной службы, финансируемыми соответственно за счет средств местных бюджетов и краевого бюджета.}

^{Программы развития муниципальной службы не содержат правовых предписаний, регулирующих отношения, связанные с муниципальной службой, однако устанавливают основные направления деятельности по ее совершенствованию и повышению эффективности. Они разрабатываются с учетом основных принципов кадровой политики - профессионализма, компетентности, 40 41 высоких морально-нравственных качеств муниципальных служащих, учета и оценки результатов их служебной деятельности, а также на основе принципа достижения поставленных целей, соразмерности выделенных средств запланированным мероприятиям, проверки выполнения поставленных задач.}

^{Реформа местного самоуправления сопровождается и реформированием муниципальной службы, которое должно проводиться в рамках концепции сбалансированного развития. Она не должна осуществляться посредством одномоментных кардинальных изменений существующей системы муниципальной службы. По этой причине современной реформе муниципальной службы должны быть присущи последовательность и постепенность реализации мероприятий, направленных на повышение эффективности этой службы, ее совершенствование. С этой целью в субъектах Российской Федерации принимаются специальные программы, определяющие перспективу и поэтапное развитие муниципальной службы.}

^{В то же время следует отметить, что программы развития муниципальной службы приняты только в некоторых субъектах Российской Федерации. В большей части из них утверждены планы мероприятий по развитию муниципальной службы, или планы мероприятий по реализации Федерального закона о муниципальной службе, или мероприятия по повышению эффективности муниципальной службы. В ряде субъектов Российской Федерации установлены дополнительные меры по обучению муниципальных служащих, приняты положения о порядке организации и проведения переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих или программы повышения их квалификации.}

^{Программы развития муниципальной службы принимаются субъектами Российской Федерации на различные периоды времени: до одного года - краткосрочные, до пяти лет - среднесрочные, от пяти и более лет - долгосрочные.}

^{В отдельных субъектах Российской Федерации приняты комплексные программы, предусматривающие одновременно развитие региональной государственной гражданской службы и муниципальной службы. Эти программы утверждены высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации (руководителями высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) или приняты в форме закона субъекта Российской Федерации.}

^{В ряде субъектов Российской Федерации целевые программы развития муниципальной службы утверждены отделами (управлениями) кадровой службы высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Например, ведомственная целевая программа «Совершенствование и развитие муниципальной службы в Ямало-Ненецком автономном округе в 2014 - 2016 годах», утвержденная Постановлением Правительства Ямало-Ненецкого автономного округа от 26 марта 2014 г. N 223-П42.}

^{В региональной программе ЯНАО определяются основные цели и задачи развития муниципальной службы. В качестве целей предусматривается совершенствование и повышение эффективности муниципальной службы, оптимизация затрат на содержание муниципальных служащих и развитие материально-технической (ресурсной) базы муниципальной службы. В качестве основных задач, как правило, указываются:}

• ^{разработка правовых механизмов, обеспечивающих развитие муниципальной службы;}

• ^{создание условий для профессионального развития и подготовки кадров;}

• ^{повышение эффективности муниципальной службы;}

• ^{формирование эффективной системы управления муниципальной службой;}

• ^{обеспечение открытости муниципальной службы в интересах развития местного самоуправления и гражданского общества;}

• ^{разработка эффективных механизмов проведения кадровой политики в целях оптимизации кадрового состава муниципальных служащих;}

• ^{улучшение материально-технической базы муниципальной службы;}

• ^{внедрение новых методов планирования, финансирования, стимулирования, мотивации и оценки деятельности муниципальных служащих;}

• ^{повышение степени социальной защищенности и материального обеспечения муниципальных служащих и уровня возлагаемой на них ответственности;}

• ^{применение эффективных методов подбора квалифицированных кадров для муниципальной службы;}

• ^{применение эффективных методов оценки результатов служебной деятельности муниципальных служащих;}

• ^{создание условий для развития муниципальной службы и должностного роста муниципальных служащих;}

• ^{совершенствование программ подготовки кадров для муниципальной службы и профессионального развития муниципальных служащих с использованием современных методов обучения;}

• ^{формирование основ профессиональной этики муниципальных служащих и закрепление этических принципов на законодательном уровне.}

^{С целью формирования единой базы вакантных должностей муниципальной службы в автономном округе, обеспечения эффективного функционирования системы привлечения и отбора кадров на муниципальную службу в автономном округе принято постановление Губернатора автономного округа «О модуле «Банк кадровых возможностей».}

^{В целях совершенствования навыков муниципальных служащих в вопросах противодействия коррупции и освоения ими новых способов решения профессиональных задач в сфере профилактики и противодействия коррупции, 1 и 2 июня аппаратом Губернатора автономного округа совместно с Кадровым ресурсным центром государственной и муниципальной службы Ямало-Ненецкого автономного округа организованы и проведены курсы повышения квалификации в дистанционной форме на тему «Технологии и методы противодействия коррупции в системе муниципальной службы» для должностных лиц кадровых служб, ответственных за работу по профилактике коррупционных и иных правонарушений в администрациях муниципальных образований в автономном округе, в которых приняли участие более 150 муниципальных служащих.}

^{Проведено два заседания совета по вопросам муниципальной службы, на которых были рассмотрены следующие вопросы:}

• ^{о внедрении эксперимента по ротации муниципальных служащих в муниципальных образованиях автономного округа;}

• ^{о результатах проведения мероприятий, направленных на изучение деятельности органов местного самоуправления в автономном округе;}

• ^{о проекте концепции кадровой политики в системе государственной гражданской и муниципальной службы автономного округа;}

• ^{об анкетировании государственных гражданских и муниципальных служащих автономного округа;}

• ^{о деятельности должностных лиц, ответственных за работу по профилактике коррупционных и иных правонарушений в органах местного самоуправления муниципальных образований в автономном округе;}

• ^{о деятельности комиссии по соблюдению требований к служебному проведению муниципальных служащих и урегулированию конфликтов интересов в муниципальных образованиях в автономном округе;}

• ^{о мотивации муниципальных служащих: немонетарный метод;}

• ^{о порядке присвоения классных чинов муниципальным служащим, осуществляющим деятельность на период отсутствия основного работника;}

• ^{о предложениях по внесению изменений в Реестр должностей муниципальной службы;}

• ^{о применении социально-психологических технологий при развитии кадрового потенциала;}

• ^{о размещении информации на Федеральном портале государственной службы и резерва управленческих кадров.}

^{По итогам рассмотрения указанных вопросов, осуществлялась организация работы по исполнению принятых решений, с целью совершенствования и дальнейшего развития муниципальной службы в автономном округе.}

^{Во многих региональных программах развития муниципальной службы содержатся специальные разделы, в которых предусматривается необходимость повышения профессионального уровня муниципальных служащих и эффективности их деятельности, повышения престижа муниципальной службы, усиления исполнительской дисциплины, исключения коррупции и злоупотреблений должностными полномочиями, выработки новых правил профессиональной этики, разработки правовых механизмов совершенствования и развития муниципальной службы, распространения положительного зарубежного опыта развития муниципальной службы. Необходимо отметить, что региональные программы развития муниципальной службы должны предусматривать конкретные мероприятия, направленные на дальнейшее развитие этой службы. Эти мероприятия должны быть связаны: во-первых, с профессиональной подготовкой и переподготовкой муниципальных служащих; во-вторых, с совершенствованием нормативной правовой базы по вопросам муниципальной службы; в-третьих, с проведением исследований и апробацией новых подходов к организации муниципальной службы; в-четвертых, с созданием материально-технических и иных условий эффективного функционирования муниципальной службы; в-пятых, с оказанием методической помощи муниципальным служащим и муниципальным образованиям по вопросам муниципальной службы.}

^{К первой группе мероприятий по развитию муниципальной службы следует отнести:}

• ^{повышение профессионального уровня муниципальных служащих; создание эффективного механизма подбора кадров муниципальной службы;}

• ^{обеспечение должностного роста муниципальных служащих на основе их профессионализма, компетентности и деловых качеств;}

• ^{совершенствование системы непрерывного профессионального образования; выработку стандартов, программ подготовки и профессионального развития кадров муниципальной службы;}

• ^{формирование научной, учебно-методической базы для организации учебного процесса; проведение консультационных занятий, оказание информационных и образовательных услуг муниципальным служащим.}

^{Ко второй группе мероприятий можно отнести:}

• ^{изучение и обобщение федерального и регионального законодательства по вопросам муниципальной службы;}

• ^{определение перечня правовых актов, которые необходимо принять органам местного самоуправления;}

• ^{подготовку типовых проектов правовых актов и направление их в органы местного самоуправления.}

^{Нормативные правовые акты должны обеспечить единый подход к правовому регулированию муниципальной службы на территории субъекта Российской Федерации, внедрение современных методов оценки эффективности муниципальной службы и стимулирование труда муниципальных служащих. Создание материально - технических и иных условий эффективного функционирования муниципальной службы включает: анализ материально-технической базы муниципальной службы; разработку стандартов служебных мест муниципальных служащих и нормативов их размещения, нормативов материально-технического обеспечения муниципальной службы; обеспечение надлежащих условий для качественного исполнения муниципальными служащими своих должностных обязанностей; разработку методик и рекомендаций, связанных с муниципальной службой.}

^{Для методической помощи муниципальным образованиям в вопросах муниципальной службы в региональные программы развития муниципальной службы могут быть включены мероприятия по оказанию органам местного самоуправления помощи в организации и проведении аттестации муниципальных служащих, конкурсов на замещение должностей муниципальной службы, в разработке муниципальных программ развития муниципальной службы и методики оценки ее эффективности, в издании рекомендаций по вопросам муниципальной службы, формировании кадрового резерва, а также в проведении семинаров по вопросам муниципальной службы.}

^{В ряде субъектов Российской Федерации в программах развития муниципальной службы предусматривается формирование на конкурсной основе кадрового резерва муниципальных служащих, выработка критериев объективной оценки выполнения трудовых договоров (контрактов) по результатам проведения аттестации или квалификационного экзамена муниципальных служащих.}

^{В отдельных субъектах Российской Федерации региональная программа муниципальной службы предусматривает риски, которые могут возникнуть в процессе ее реализации вследствие, например, изменения федерального законодательства о муниципальной службе, недостаточной координации действий по реализации программы. Этими предписаниями, по существу, отражается относительная устойчивость программы к воздействию этих факторов риска для реализации программы развития муниципальной службы.}

^{Необходимо отметить, что во многих субъектах Российской Федерации программа развития муниципальной службы предусматривает систему контроля за ее выполнением. В отдельных субъектах Российской Федерации в целях осуществления контроля за исполнением программы развития муниципальной службы устанавливается общий контроль за ходом ее реализации. Определяются конкретные лица, осуществляющие контроль, сроки, форма и порядок представления отчетов о ее выполнении.}

^{Финансирование реализации региональных программ муниципальной службы за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации вытекает из содержания Федерального закона о местном самоуправлении. В соответствии с этим предписанием в случае и порядке, которые установлены федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, могут дополнительно финансироваться за счет бюджетов субъектов Российской Федерации. Возможность выделения средств из бюджета субъекта Российской}

^{Федерации муниципальному образованию на развитие муниципальной службы также вытекает из предписания Федерального закона о местном самоуправлении. В соответствии с ним высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) нормативным правовым актом предоставляется право предусмотреть выделение за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации грантов муниципальным образованиям в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей. Такие показатели могут быть и в сфере муниципальной службы.}

^{Анализ региональных программ развития муниципальной службы позволяет отметить разнообразие их структуры. По своей структуре многие программы не представляют собой намеченный к планомерному осуществлению, объединенный единой целью и приуроченный к определенным срокам комплекс взаимосвязанных задач и адресных мероприятий с указанием используемых ресурсов и источников их получения, исполнителей, достигаемых результатов и контроля за реализацией мероприятий.}

^{Проведенный анализ позволяет отметить недостаточный опыт разработки региональных программ развития муниципальной службы. На это определенное влияние оказывает отсутствие методических рекомендаций по их разработке, что приводит к принятию только программ по подготовке и переподготовке муниципальных служащих.}

^{В целях обеспечения единого подхода субъектов Российской Федерации к разработке региональных целевых программ развития муниципальной службы возникает необходимость подготовки специальных методических рекомендаций по их разработке. При этом должны быть учтены приоритетные направления развития муниципальной службы. Методика должна включать в себя требования, предъявляемые к структуре программы, содержанию каждого раздела программы, расчет различных показателей, определяющих основные ее параметры, систему управления ходом ее реализации, мониторинг выполнения программных мероприятий. При разработке программ развития муниципальной службы, как представляется, должны учитываться следующие базовые положения:}

1. ^{муниципальная служба связана с местным самоуправлением, поэтому она оказывает существенное воздействие на развитие гражданского общества, в силу чего должна быть открытой и прозрачной для населения муниципального образования;}

2. ^{муниципальная служба может развиваться в полной мере при условии ее постоянного совершенствования и развития местного самоуправления;}

3. ^{программы развития муниципальной службы должны разрабатываться с учетом предписаний Федерального закона о муниципальной службе и региональных законов о муниципальной службе, достижений, полученных в ходе реализации предыдущих программ, а также программ развития муниципальной службы других субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, с учетом зарубежного опыта муниципального управления;}

4. ^{программы должны обеспечивать достижение оптимального эффекта в развитии муниципальной службы;}

5. ^{мероприятия, предусмотренные в программе, должны быть реально выполнимыми с учетом лимита денежных средств, выделяемых из бюджета субъекта Российской Федерации.}

^{Таким образом, целевая программа развития муниципального службы в субъектах РФ способствует эффективному функционированию института муниципальной службы.}