1.2 Нормативно-правовая база, регламентирующая проведение аттестации

Принцип равенства, действующий при прохождении муниципальной службы, означает, что аттестация муниципальных служащих должна давать равные возможности аттестуемым для объективной оценки их профессиональной деятельности аттестационной комиссией и проводиться на равных основаниях. Действовавший ранее Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»⁷ не содержал норм, устанавливающих прохождение муниципальными служащими аттестации. Вопросы прохождения муниципальной службы, в том числе и аттестация муниципальных служащих, были отнесены к ведению субъектов РФ.

Такое положение, на наш взгляд, создавало неравные условия прохождения аттестации для муниципальных служащих одного субъекта Федерации по сравнению с муниципальными служащими другого субъекта РФ. В настоящее время этот правовой пробел устранен вступившим в силу Федеральным законом «О муниципальной службе в Российской Федерации», которым введена норма, регулирующая порядок проведения аттестации муниципальных служащих органов местного самоуправления на всей территории Российской Федерации.

Действующий Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации»⁸ установил равные для всех муниципальных служащих условия проведения аттестации независимо от того, в каком муниципальном образовании какого субъекта РФ они проходят муниципальную службу. Правовой основой проведения аттестации муниципальных служащих стала статья 18 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», которая также устанавливает случаи, ограничивающие прохождение аттестации некоторыми категориями муниципальных служащих. Так, согласно указанной норме федерального законодательства не подлежат аттестации следующие категории муниципальных служащих: 1) замещающие должности муниципальной службы менее одного года; 2) достигшие возраста 60 лет; 3) беременные женщины; 4) находящиеся в отпуске по беременности и родам или в отпуске по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет; 5) замещающие должности муниципальной службы на основании срочного трудового договора или контракта.

Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ напрямую не указывает цели аттестации служащего, однако, следуя духу указанного закона, можно определить, что основными целями аттестации являются: а) оценка результатов труда муниципальных служащих; б) определение соответствия служащего замещаемой должности (в частности, требованиям должностной инструкции, профессионально-квалификационным требованиям к должности); в) выявление недостатков в уровне подготовки муниципального служащего для выполнения обязанностей по замещаемой должности.

Помимо основных целей аттестации, явственно следующих из указанного закона, можно выделить также и дополнительные:

а) проверка совместимости муниципального служащего с коллективом муниципального органа, а именно: умение работать в коллективе, степень лояльности курсу, проводимому муниципальным органом, и т. д.;

б) определение круга муниципальных служащих, а также перечня должностей, подлежащих, соответственно увольнению и сокращению;

в) проверка мотивации муниципального служащего к работе в определенной должности;

г) определение перспектив развития карьеры муниципального служащего;

д) улучшение управления кадровым составом муниципального органа;

е) повышение эффективности кадровой работы;

ж) повышение ответственности и исполнительной дисциплины муниципальных служащих.

С правовой точки зрения, понятие аттестации муниципальных служащих представляет собой достаточно сложное образование, которое необходимо отличать от сходных понятий аттестации работников иных сфер деятельности. С другой стороны – в любом виде деятельности, в том числе и в муниципальной службе, законодательство имеет дело с одним и тем же субъектом – человеком, принципы поведения которого едины, независимо от сфер трудовой деятельности, а следовательно, и ряд общих положений аттестации можно перенести и на муниципальную службу. Общими как для муниципальной службы, так и для всех видов деятельности станут следующие положения:

а) основанием для проведения аттестации всегда является замещение конкретной должности, а следовательно, наличие трудового правоотношения между физическим лицом и конкретной организацией;

б) объект аттестации – конкретный работник и результаты его труда;

в) инициатива проведения аттестации всегда принадлежит работодателю;

г) аттестация – это форма контроля за деятельностью работника и необходима в первую очередь самому работодателю;

д) аттестация всегда имеет периодичность проведения, сроки которой зависят от того, настолько жестко и точно работодатель желает контролировать деятельность своих работников.

В отличие от аналогичного института законодательства о государственных служащих аттестация муниципальных служащих не имеет специальной регламентации на федеральном уровне.

В соответствии с п.7 ст. 18 федерального закона от 2 марта № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» «положение о проведении аттестации муниципальных служащих утверждается муниципальным правовым актом в соответствии с типовым положением о проведении аттестации муниципальных служащих, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации»⁹.

Таким образом, субъекты Российской Федерации самостоятельно регламентируют порядок проведения аттестации.

Однако общие принципы, этапы проведения аттестации, квалификационные требования, предъявляемые к муниципальным служащим, безусловно, могут быть использованы субъектами Федерации, муниципальными образованиями как при регламентации порядка, так и при проведении аттестации муниципальных служащих.

Прямое применение федеральных законодательных и подзаконных нормативных актов об аттестации государственных служащих к соответствующим отношениям по муниципальной службе не представляется возможным по причине конституционного отделения системы органов местного самоуправления от органов государственной власти, а также ведения специального законодательства о муниципальной службе. Однако это не ограничивает субъекты РФ в принятии законов устанавливающих единый порядок аттестации государственных и муниципальных служащих.

Многие субъекты не приняли к настоящему моменту законы, предусматривающие единую систему квалификационных требований к должностям муниципальной службы. Это затрудняет проведение аттестации муниципальных служащих соответствующими муниципальными образованиями.

К сожалению, для муниципальных служащих право продвижения по службе (на служебную карьеру) в федеральном законе не предусмотрено. Действительно, если успешно пройдя квалификационный экзамен, муниципальный служащий гарантированно представляется к присвоению очередного классного чина, то успешно пройдя аттестацию, единственное, что гарантированно будет подтверждено, – это существующая должность муниципального служащего. А значит, необходимо: либо четкое закрепление положений, что в случае успешного прохождения аттестации муниципальным служащим ему гарантированно будет предоставлена возможность дальнейшего карьерного продвижения путем повышения в должности. Разумеется, в данном случае необходимо соблюдение и некоторых иных условий, в частности, каков должен быть объем работ, выполняемый служащим, а также иные заслуги, за которые служащему выносится оценка: не просто соответствует занимаемой должности, а соответствует с обязательным должностным продвижением; либо установление самостоятельной процедуры карьерного продвижения служащего (по аналогии с квалификационным экзаменом это может быть «карьерный экзамен» или «должностной экзамен»). Основная сложность в данном случае состоит в отсутствии достаточного количества вакантных должностей, что необходимо для регулярного проведения указанной процедуры, в противном случае она рискует превратиться в процедуру, проводимую от случая к случаю, лишь при образовании вакантной должности, что в корне меняет ее сущность и смысл.

Нормы, устанавливающие порядок (процедуру) проведения аттестации, как правило, не предусматривают и санкции за их неисполнение. Исполнение должно обеспечиваться путем включения соответствующих обязанностей в круг должностных обязанностей руководителя, ответственного за проведение аттестации.

Практически всеми актами, регламентирующими вопросы аттестации, устанавливается право на судебную защиту интересов прошедшего аттестацию служащего. Однако нормативными актами не предусмотрено, какие именно «вопросы, связанные с проведением аттестации», могут быть рассмотрены в судебном порядке.

Отсутствие в российском законодательстве обязанности у руководителя по принятию определенного решения в зависимости от вывода аттестационной комиссии лишает муниципального служащего права на обращение в суд с требованием о назначении на вышестоящую должность, повышении размера оплаты труда и т. п.

Процедура аттестации должна обеспечивать возможность для оспаривания выводов аттестационной комиссий по существу. А­ттестация должна в законодательстве субъекта Федерации приобретать следующее значение. Муниципальный служащий, претендующий на более высокую должность, подает заявление на аттестацию для того, чтобы подтвердить свое служебное соответствие по занимаемой должности и получить более высокий квалификационный разряд. А­ то сейчас ведь получается, что у него есть какая-то фиксированная квалификация, соответствующая занимаемой должности, и через каждые три года он должен подтвердить свою квалификацию: по сути дела доказывать, что он не деградировал за этот срок. Например, идти на аттестацию референт муниципальной службы 3-го класса должен для того, чтобы получить референта муниципальной службы 2-го класса, а в следующий раз референта муниципальной службы 1-го класса, и это необходимо законодательно закрепить как в региональном законодательстве о муниципальной службе, так и в уставах муниципальных образований.

Отсутствие в законодательстве Российской Федерации указания на то, что рекомендации аттестационной комиссии являются основанием для возникновения права на повышение муниципальных служащих в должности (присвоение квалификационного разряда), а также права обжалования решения не представлять их на повышение во многом лишает аттестацию практического смысла как для органов местного самоуправления, так и для муниципальных служащих. Действительно, зачем проводить аттестацию, когда все вопросы назначений и повышений могут быть решены директивным приказом руководителя¹⁰?

Представляется, что закрепление права на повышение по службе в зависимости от оценки интенсивности и качества выполняемой работы позволило бы создать значительные стимулы для повышения муниципальными служащими производительности труда, профессионализма и компетентности при исполнении ими должностных обязанностей. Такое право для муниципальных служащих может быть предусмотрено законом субъекта РФ о муниципальной службе. В качестве примера в данном случае стоит сослаться на подп. 8 п.1 ст. 9 Закона «Об основах муниципальной службы в Свердловской области». В соответствии с указанной нормой муниципальный служащий имеет право на продвижение по службе, увеличение размера денежного содержания с учетом результатов работы, уровня квалификации, стажа работы и служебных заслуг.

Принятие субъектами Федерации законодательства, подобным образом регулирующего порядок прохождения службы, а именно – продвижение по службе, соответствует международной практике регламентации данного вопроса. Так, в основном докладе, сделанном на четвертой сессии объединенного комитета по государственной службе Международной организации труда (МОТ) в 1988 г., отмечалось, что во многих странах деловые качества остаются главным критерием для повышения на государственной службе. Например, в Австралии по закону 1984 г. «О реформе государственной службы» продвижение предусматривается только на основе производительности труда с учетом следующих критериев:

1) способностей, квалификации, опыта, служебной характеристики об уровне исполнения обязанностей (на основе соответствующих критериев) и личных качеств;

2) потенциала для дальнейшего роста на данной должности и обладания способностями для исполнения служебных обязанностей других должностных лиц в данном департаменте. Канадский профсоюз государственных служащих указывает на то, что для его членов возможности продвижения и повышения основаны на совокупности факторов, включающих стаж, способности, образование и квалификацию. При этом профсоюз отмечает, что стаж обычно более важен при повышении по службе работников физического труда, чем административно-технических работников (каковыми, в частности, являются муниципальные служащие).

В Италии повышение по службе по формальным оценкам заменено новой квалификационной системой по деловым качествам, поскольку переход к более высокому профессиональному уровню требует иной квалификации, а также более высокой степени самостоятельности и ответственности.

Законодательная регламентация процедуры (порядка) проведения аттестации необходима для исключения возможности ее использования в качестве инструмента давления на муниципального служащего, а также в целях обеспечения максимально справедливой объективной оценки его деловых качеств. Как в отношении государственных служащих, принципами аттестации муниципальных служащих являются: всеобщность, комплексность, гласность, периодичность, объективность; коллективность и обоснованность оценки и рекомендаций аттестационной комиссии; обязательность принятия по результатам аттестации организационно- правовых мер ответственности и стимулирования¹¹.

На практике доходит до того, что аттестация в отдельных муниципальных образованиях проводится исключительно с целью увольнения неугодных работников.

Содержание и роль аттестации изменяются в соответствии с социально-экономической и управленческой ситуацией.

Объективность проведения и роль аттестации возрастают по мере стабилизации профессиональных механизмов государственного управления и местного самоуправления, усиления государственного и общественного контроля за муниципальной службой, за соблюдением прав человека и социальных гарантий служащего.

Аттестация теряет свое значение (стратегическое и тактическое), превращается в формальную процедуру или средство уст- ранения «неугодных» работников в периоды нестабильной или застойной экономической и политической ситуации в обществе по мере превращения органов власти в зону, закрытую для критики.

В современный период роль аттестации возрастает – как одного из механизмов создания высокопрофессиональной муниципальной службы.

В ходе аттестации должны быть решены следующие задачи:

– оценка состояния кадрового состава;

– приведение фактического статуса работников администраций в соответствие с правовым статусом, определенным федеральным законом, законами субъектов РФ и уставом муниципального образования;

– определение перспектив и реальных механизмов системной работы по рациональному использованию и развитию кадров.

Недостаточно широкое практическое применение аттестации объясняется не только юридическими проблемами, но и нехваткой у муниципальных образований финансовых средств, необходимых для его проведения. Решение данной проблемы А. Ф. Копотилов видит в объединении муниципальными образованиями финансовых ресурсов для проведения аттестации. Такое объединение, по его мнению, может быть произведено в трех формах¹²:

1) создание межмуниципальной аттестационной комиссии на уровне района, объединения или ассоциации муниципальных образований;

2) объединение финансовых средств нескольких муниципальных образований для приглашения независимых экспертов, которые будут последовательно аттестовывать служащих этих муниципальных образований;

3) комплексное использование двух названных способов.

Объективность оценки квалификации муниципального служащего находится в зависимости от количества и научной обоснованности критериев (факторов), учитываемых при проведении аттестации.

Под критерием оценки аттестации подразумеваются требования, предъявляемые к служащему по занимаемой должности, а также конкретизация деловых и личных качеств, необходимых для эффективного выполнения служащими своих должностных обязанностей.

Особого внимания заслуживают аттестации, проведенные с помощью независимых экспертов. Научная разработка критериев оценки и процедур аттестации, участие независимых экспертов позволили значительно повысить эффективность ее проведения.

Например, в Нижегородской области разработана инновационная технология психологического анализа личности с участием независимых экспертов, применяемая при отборе и оценке кадров администраций Нижнего Новгорода. По такому же методу составляются социально-психологические характеристики служащих Владимирской области.

В Калининградской области накоплен определенный опыт разработки и реализации методик оценки кадров муниципальной службы. Обязательное участие в работе аттестационной комиссии независимых экспертов, не являющихся ни государственными, ни муниципальными служащими и соответственно независящими от государственного или муниципального органа, будет способствовать не только повышению объективности оценки самой комиссии, но также предотвращению явлений формального проведения аттестации.

Таким образом, рассмотрев базовые составляющие анализируемого понятия, можно заключить, что аттестация муниципальных служащих – это законодательно установленная процедура оценки соответствия муниципальных служащих замещаемым должностям, а также определения необходимости их для государственного или муниципального органа, не способствующая прямому (непосредственному) карьерно-должностному продвижению.

Составляющая из задач аттестации, так же, как и составляющая целей, подтверждает вывод о том, что аттестация – это процедура, способствующая эффективному функционированию самого муниципального органа. На карьерное же продвижение служащего она оказывает лишь косвенное влияние.

На основе анализа управленческой и кадровой ситуации и опыта проведения аттестаций в субъектах российской Федерации с точки зрения теоретических основ становления профессиональной и эффективной муниципальной службы, повышению роли аттестации в деле формирования высококвалифицированного корпуса муниципальных служащих будет способствовать законодательное закрепление следующих моментов:

1) установление четкого централизованного (на федеральном и региональном уровне) порядка проведения аттестации, включающего в себя императивные нормы, подлежащие неукоснительному выполнению, и диспозитивные нормы, позволяющие органам местного самоуправления решать отдельные вопросы по своему усмотрению;

2) отнесение рекомендаций аттестационной комиссии к основаниям возникновения права на повышение муниципальных служащих в должности (присвоение квалификационного разряда), реализуемого по приказу (распоряжению) руководителя;

3) установление права муниципального служащего обжаловать решение аттестационных комиссий не представлять его на повышение;

4) привлечение независимых экспертов к работе аттестационных комиссий. ГЛАВА 2. ПОРЯДОК ПРОВЕДЕНИЯ АТТЕСТАЦИИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ