ИНСТИТУТ ПРАВА И ПУБЛИЧНОЙ ПОЛИТИКИ

С.Е.ЗАСЛАВСКИЙ

ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПАРТИИ РОССИИ

ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОЙ ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИИ

Москва • 2003

УДК 329(470+571):342 ББК 66.69(2Рос)

З36

Под редакцией доктора юридических наук, профессора Государственного университета – Высшей школы экономики

Ю.А.Веденеева

Рецензенты:

доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации Б.П.Елисеев

доктор юридических наук, профессор Государственного университета – Высшей школы экономики И.Г.Шаблинский

Заславский С.Е.

З36 Политические партии России: Проблемы правовой институционализации. — М.: Институт права и публичной политики, 2003. — 300 с.

ISBN 5-94357-017-4

В работе исследуются основные предпосылки, социально-исторические и кон- ституционно-правовые условия возникновения и развития политических партий в современной России, подробно раскрываются правовые механизмы их создания, регистрации, осуществления уставной деятельности, внутренней организации и участия в избирательном процессе. Особое внимание в работе уделено анализу положений Федерального закона «О политических партиях», практике его реализации и применения.

Для широкого круга исследователей (юристов, политологов), а также для всех, кто интересуется проблемами становления российской многопартийности.

УДК 329(470+571):342 ББК 66.69(2Рос)

Мнения и выводы, содержащиеся в работе, отражают личные взгляды автора и не обязательно совпадают с точкой зрения Института права и публичной политики

	©	С.Е.Заславский, 2003
ISBN 5-94357-017-4	©	Институт права и публичной политики, 2003

Содержание

ВВЕДЕНИЕ...................................................................................................................	5
ГЛАВА 1
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТНОШЕНИЙ В СФЕРЕ
ОРГАНИЗАЦИИ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ:
ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ..............................................	7
1.1. ÏОЛИТИЧЕСКАЯ И ПРАВОВАЯ ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИЯ ПАРТИЙ ...........................................	7
1.2. ÏРЕДМЕТ, МЕТОД И МЕХАНИЗМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПАРТИЙ.............	15
1.3. ÏРЕДПОСЫЛКИ И ФАКТОРЫ ПРАВОВОЙ ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИИ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ ........	26
ГЛАВА 2
ОСНОВНЫЕ ЭТАПЫ И ОСОБЕННОСТИ
ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИИ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ
В РОССИИ................................................................................................................	47
2.1. ÏРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ В 1906–1922 ГОДАХ.............................................................	47
2.2. ÑТАНОВЛЕНИЕ ИНСТИТУТА ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ В 1989–1993 ГОДАХ............................	52
2.3. ÏОЛИТИЧЕСКИЕ ПАРТИИ В УСЛОВИЯХ ПЕРЕХОДА К СМЕШАННОЙ
ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЕ (1993–1995 ÃÎÄÛ)...........................................................	63
2.4. ÐАЗВИТИЕ ПАРТИЙНОЙ СИСТЕМЫ И ЭВОЛЮЦИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
О ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЯХ В 1996–2001 ГОДАХ.........................................................	68
2.5. ÔЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН «Î ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЯХ»:
РАЗРАБОТКА, ПРИНЯТИЕ, ОСНОВНЫЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ....................................................	74
ГЛАВА 3
ОСНОВЫ ПРАВОВОГО СТАТУСА И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ.....................................................................................	81
3.1. ÏОНЯТИЕ И ПРАВОВАЯ КОНСТРУКЦИЯ ПОЛИТИЧЕСКОЙ ПАРТИИ ..........................................	81
3.2. ÔУНКЦИИ, ÖÅËÈ, ПРАВА И ОБЯЗАННОСТИ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ.....................................	95
3.3. ÃОСУДАРСТВО И ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПАРТИИ: МЕХАНИЗМЫ ПРАВОВОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ..........	104
3.4. ÊОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ .........................	116

ГЛАВА 4
ПОРЯДОК СОЗДАНИЯ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ ....	120
4.1. ÑОЗДАНИЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ: ПРАВОВЫЕ МЕХАНИЗМЫ И ПОЛИТИЧЕСКАЯ ПРАКТИКА......	120
4.2. ÐЕГИСТРАЦИЯ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ: ТРЕБОВАНИЯ И ПРОЦЕДУРЫ..................................	133
4.3. ÏРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРОГРАММНО-ИДЕОЛОГИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПАРТИЙ...........	143
4.4. ÏРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ХОЗЯЙСТВЕННОЙ И ФИНАНСОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПАРТИЙ..........	156
4.5. ÃОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ И НАДЗОР ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ПАРТИЙ ..............................	164
4.6. ÎСНОВАНИЯ И ПОРЯДОК ПРИОСТАНОВЛЕНИЯ И ПРЕКРАЩЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ	168
ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ........................................................................................
ГЛАВА 5
ВНУТРЕННЕЕ УСТРОЙСТВО ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ..............................	181
5.1. ÀТРИБУТЫ ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИИ ПОЛИТИЧЕСКОЙ ПАРТИИ..........................................	183
5.2. ÏРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНСТИТУТА ЧЛЕНСТВА В ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЯХ .....................	188
5.3. ÑИСТЕМА РУКОВОДЯЩИХ ОРГАНОВ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ ...........................................	197
5.4. ÏРАВОВЫЕ ГАРАНТИИ И МЕХАНИЗМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ВНУТРИПАРТИЙНОЙ ДЕМОКРАТИИ...........	210
5.5. ÏАРТИЙНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ И ОРГАНИЗАЦИЯ РЕГИОНАЛЬНЫХ	214
И МЕСТНЫХ ПАРТИЙНЫХ СТРУКТУР...........................................................................
ГЛАВА 6
ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПАРТИИ В ИЗБИРАТЕЛЬНОМ ПРОЦЕССЕ .......................	221
6.1. ÏРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ ВЫДВИЖЕНИЯ И ОТЗЫВА КАНДИДАТОВ ПАРТИЯМИ...........................	221
6.2. ÈЗБИРАТЕЛЬНЫЕ БЛОКИ И ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ КОАЛИЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ...............	237
6.3. ÏРАВОВЫЕ ФОРМЫ УЧАСТИЯ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ	248
В ИЗБИРАТЕЛЬНОМ ПРОЦЕССЕ В РЕГИОНАХ ................................................................
6.4. ÏОРЯДОК РАСПРЕДЕЛЕНИЯ МАНДАТОВ И КРИТЕРИИ УЧАСТИЯ ПАРТИЙ В ВЫБОРАХ .................	259
ГЛАВА 7
ПАРЛАМЕНТСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ.................	268
7.1. ÄЕПУТАТСКИЕ ОБЪЕДИНЕНИЯ: СТАТУС, ОСНОВАНИЯ И ПРОЦЕДУРА СОЗДАНИЯ......................	268
7.2. ÂНУТРЕННЯЯ ОРГАНИЗАЦИЯ ПАРЛАМЕНТСКИХ ФРАКЦИЙ	282
И ПРОБЛЕМА ПАРТИЙНОГО КОНТРОЛЯ.......................................................................
ЗАКЛЮЧЕНИЕ.........................................................................................................	298

Введение

Политические партии – один из базисных институтов политической системы общества, активно участвующий в формировании и структурировании политических группировок в борьбе за власть, обеспечивающий действенность механизма циркуляции политической элиты. Существование и эффективное функционирование политических партий является важнейшим условием демократического характера политической системы государства, гарантией обеспечения и реализации политических прав его граждан.

Отечественный опыт становления многопартийности показал, что формирование сильных и влиятельных политических партий возможно только при условии существования эффективной системы правового регулирования порядка их создания, уставной деятельности и прежде всего их участия в выборах и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.

Проблема правового регулирования носит комплексный характер и не сводится к разработке и принятию законодательных актов, закрепляющих статус политических партий, порядок осуществления ими уставной деятельности. Необходимы анализ действенности и эффективности применения правовых норм на практике, своевременное выявление проблем, требующих своего правового решения, оценка адекватности правовых норм реалиям и тенденциям политической жизни. Очевидно, что переход к многопартийной системе не завершается принятием соответствующих нормативных актов, а предполагает в качестве предпосылок длительный

ине лишенный противоречий процесс организационного и политического становления партий, освоения ими существующего политического пространства: поиск своего места в идейно-политическом спектре общества

иустановление между партиями прочной системы межпартийных контактов. В связи с этим особое значение приобретает изучение институциональных процессов, отражающих качественные сдвиги в развитии института политических партий.

Втеоретико-методологическом отношении актуальность настоящего исследования обусловлена необходимостью всесторонней проработки проблемы правовой институционализации, углубления и систематизации представления о сущности, понятии и правовой конструкции политических партий, формах и механизмах правового регулирования их создания, деятельности и участия в избирательном процессе. Наиболее актуально изучение особенностей современных российских партий – специфики их структуры, функционирования, взаимодействия с органами государствен-

6

Введение

ной власти, общественными объединениями, социальными субъектами и группами интересов.

В прикладном отношении значимость подобного рода исследований обусловлена потребностью выявления в общем массиве норм, регулирующих деятельность политических партий, проблемных положений, пробелов и правовых коллизий, требующих внесения корректив в действующее законодательство, его систематизации. В контексте предстоящего электорального цикла выборов особую важность приобретают вопросы взаимовлияния и взаимной обусловленности норм избирательного законодательства и основных черт конфигурации партийной системы, порядка формирования и алгоритма функционирования представительных органов государственной власти на многопартийной основе.

Настоящая работа, разумеется, не исчерпывает всех аспектов проблем, связанных с правовой институционализацией российских партий, однако наиболее существенные из них, связанные с созданием, деятельностью политических партий, их внутренней организацией и участием в избирательном процессе, нашли в ней свое отражение.

Глава 1

Правовое регулирование отношений в сфере организации и функционирования

политических партий: теоретико-методологические проблемы

1.1. Политическая и правовая институционализация партий

Природа и сущность политической партии с давних времен были объектом острых научных дискуссий. Достаточно сказать, что сопоставительный анализ различных подходов к данной проблеме сам по себе является предметом ряда развернутых монографических исследований1. При этом

вфокусе внимания правоведов обычно оказывался вопрос об отнесении институтов политической партии к структурам гражданского общества или к государственно-правовым институтам.

Оставаясь на позициях объективного анализа, можно утверждать, что

всовременных конституционно-правовых условиях подобная постановка вопроса уже не является продуктивной. Политическая партия тем и уникальна, что, будучи институтом гражданского общества, одновременно является и субъектом, участвующим в формировании и деятельности органов государственной власти.

По своей социальной природе партия является отделенным от государства общественным институтом, призванным представлять и отстаивать в политическом процессе интересы различных социальных слоев гражданского общества, обеспечивать контроль общества за деятельностью государства. Однако, не будучи носителем государственной власти, партия является важнейшим элементом механизма воспроизводства политической власти. Именно критерий достижения и удержания власти «действительно отличает политическую партию от всех прочих общественных союзов»2. Партия обеспечивает организованное участие граждан

вполитической жизни путем выдвижения своих кандидатов на выборах, прямо или косвенно участвует в деятельности органов государственной власти. Таким образом, «с одной стороны, партия предстает как институт

1См., например: Бекназар-Юзбашев Т.Б. Партии в буржуазных политико-пра- вовых учениях. М: Наука, 1988.

2Гамбаров Ю.С. Политические партии в их прошлом и настоящем. 2-е изд. СПб., 1905. С.11.

8Глава I. Правовое регулирование отношений в сфере организации и функционирования политических партий

гражданского общества, то есть как структурный элемент сферы частных отношений, не зависящих от государственной власти, а с другой – она выступает как часть государственно-политической системы»3.

Двойственная природа политической партии имеет свое нормативное измерение. С одной стороны, политическая партия является добровольным самоуправляющимся негосударственным общественным объединением, создаваемым по инициативе граждан. С другой стороны, тот факт, что основным предназначением партии является ее участие в политической жизни общества, обусловливает потребность в более жестком по сравнению с иными общественными объединениями правовом регулировании порядка ее создания и деятельности.

Политические партии возникают и обретают правовой статус в соответствии с действующим законодательством. Однако логика развития политических партий и партийных систем подчинена и важнейшим социальным закономерностям, зачастую не подвластным законодателю. Закрепление в законодательстве института политических партий предполагает длительный и не лишенный противоречий процесс их организационного и политического становления. В связи с этим особое значение приобретает изучение процессов институционализации политических партий.

Правовая наука определяет институционализацию партий как процесс их правового оформления, становления их роли в государственном механизме, регламентации порядка их образования и деятельности в качестве особого политического и правового института4. При таком подходе основной упор делается на вопросы нормативного регулирования деятельности партий, а сам процесс институционализации рассматривается как цепь последовательных изменений в механизме правового регулирования отношений партийного строительства. В отличие от конституционного права, ограничивающего сферу рассмотрения исключительно вопросами нормативно-правового регулирования партий, в политической науке предметом исследования является сама партия как институт политической системы и субъект политического процесса. Что же касается вопросов ее правовой регламентации, то они рассматриваются не в качестве самодостаточного объекта для изучения, а как составляющая, раскрывающая только одну, хотя, несомненно, важную сторону этого процесса.

Подобное исторически сложившееся разграничение трактовок понятия институционализации означает нечто большее, чем естественное обособ-

3Лапаева В.В. Право и многопартийность в современной России. М: Норма, 1999. С.182.

4См., например: Юдин Ю.А. Политические партии и право в современном государстве. М., 1998. С.5; Евдокимов В.Б. Правовое регулирование политических партий в буржуазных странах: Автореф. дисс. … д-ра юрид. наук. Свердловск, 1990. С.9.

1.1. Политическая и правовая институционализация партий

9

ление понятийного аппарата двух смежных отраслей обществознания. Фактически обе вышеприведенные трактовки – формально-юридическая

иполитическая – имеют право на существование, поскольку фиксируют две стороны одного явления: процесса создания и деятельности политических партий и процесса закрепления в нормах права возникающих в этом процессе общественных отношений.

Всвязи с этим заслуживают внимания предложения ряда исследователей, предлагающих выделять два уровня институционализации: правовую

иполитическую5. Соотношение политической и правовой институционализации во многом подчинено общим закономерностям взаимообусловленности и взаимовлияния общественных и правовых отношений. Так же, как далеко не всякое общественное отношение может быть урегулировано правовыми нормами, многие стороны отношений, возникающих в процессе становления политических партий, могут и не иметь нормативного измерения. К ним, в частности, относятся субъективные причины создания партий и их организационных расколов, проблемы востребованности программных положений партии электоратом, конъюнктурные факторы партийно-политических перегруппировок и др.

Нетождественность понятий политической и правовой институционализации, фиксирующих различные по своей природе, хотя и тесно взаимосвязанные процессы, проявляется также в следующих существенных моментах:

1. Первичность партий как политических организаций по отношению к законодательному определению их правового статуса и порядка деятельности. Указанная асинхронность явствует из того, что процесс создания политических партий, по замечанию Ю.А.Юдина, «обычно предшествует по времени их правовой регламентации». В целом правовая институционализация политических партий, как в свое время отмечал А.Боднар, обусловлена признанием их существенной роли в системе государственной власти и возникающей из этого необходимости ограничений, которые гарантировали бы, что деятельность политических партий не будет выходить за пределы правовой системы6.

2. Несовпадение основных фаз, этапов и конечной цели политической

иправовой институционализации, обусловленное качественными отличиями алгоритма, в котором реализуются задачи по созданию, адаптации

исовершенствованию структуры, форм работы партий и порядка реализации управомоченными субъектами функции по законодательному закреплению статуса и правовых основ их деятельности.

5См.: Копыльцов В.Г. Региональные партийные структуры: проблемы институционализации: Автореф. дисс. … канд. полит. наук. М.: РАГС, 1996.

6См.: Боднар А. Реферат академического пособия. Наука о политике. Варшава, 1988. С.2–9.

10Глава I. Правовое регулирование отношений в сфере организации и функционирования политических партий

3.Различия в наборе качественных характеристик, используемых в качестве индикаторов изменения состояния политической партии и системы правовых норм, регулирующих ее деятельность.

Исходным моментом дифференциации политической и правовой институционализации является глубокое качественное различие между понятиями правового института как совокупности норм, регулирующих однородную группу правоотношений, и политического института как самостоятельного элемента политической системы, оформленного в организа- ционно-правовом отношении и предназначенного для решения определенных задач политики. Этим обусловлены различия в методологическом

инструментарии исследования правовой и политической институциона-

лизации, которые рассматриваются в тесной взаимосвязи, однако оцениваются в различных системах понятийных координат, вырабатываемых конституционным правом и политической наукой.

К тому же правовая институционализация политической партии охватывает и вопросы статуса, деятельности партии как субъекта политического процесса, и вопросы ее функционирования как субъекта, осуществляющего хозяйственную деятельность. Последние во многом находятся за рамками политологического анализа, хотя некоторые аспекты (например, вопросы государственного финансирования партий, организации контроля за осуществлением партией разрешенных законом форм предпринимательской деятельности) могут иметь политический подтекст.

Правда, следует признать, что после правового оформления общественных отношений, связанных с созданием и деятельностью партий, термины и понятия, используемые в законодательстве, становятся совместным инструментом как юридической, так и политической науки. Представляется также, что понятие политической институционализации партий является более общим, на определенных этапах включающим в себя правовое признание партии как неотъемлемое условие политической институционализации.

Терминологическое разграничение понятия институционализации политических партий прослеживается в отечественной научной литературе начала 80-х годов в работах В.И.Даниленко, Ю.А.Тихомирова, Ю.А.Юдина. Так, В.И.Даниленко в 1984 году указывал, что юридическая институционализация представляет собой создание развернутой правовой базы деятельности партий, посредством которой организуется и направляется функционирование партий, фиксируются их задачи и цели, порядок создания и регистрации, основные направления их деятельности, решаются вопросы внутренней организации и финансирования7.

7См.: Даниленко В.И. Политические партии и буржуазное государство. М.:

Юрид. лит., 1984. С.85.

1.1. Политическая и правовая институционализация партий

11

По мнению Ю.А.Юдина, «правовая институционализация политических партий – это процесс превращения их в правовой институт путем все более широкого регулирования правом комплекса отношений, связанных

собразованием, организацией и деятельностью партий»8. Вместе с тем Ю.А.Тихомиров еще в 1981 году в своих работах использовал понятие политической институционализации, подразумевая под ним «процесс создания, адаптации и преобразования политических институтов в ходе исторического развития»9.

Традиционно в работах отечественных и зарубежных исследователей политическая институционализация партий определяется как «процесс,

спомощью которого эти организации и происходящие в них процессы приобретают ценность и стабильность» и как «явление, способствующее укреплению внутреннего механизма политических партий, усилению их организованности, повышению эффективности»10. При этом в ходе развития и становления политической науки к середине 90-х годов сложились два подхода относительно определения понятия политической институционализации.

Согласно первому подходу, институционализация представляет собой процедуру внешнего организационного закрепления и упорядочения сформировавшихся общественно-политических интересов. В русле этой логики содержание институционализации составляет переход от осознания потребности в организационном объединении к ее реализации, практическому воплощению. В этом плане сторонники подобного подхода фактически следуют позиции французского социолога П.Бурдье, видевшего в институционализации партий прежде всего институционализацию политического капитала ее создателей, выражающуюся в «объективации этого типа капитала в постоянных институциях, его материализацию в политических постах и средствах мобилизации, а также его беспрерывное воспроизводство посредством механизмов и стратегии»11.

Второй подход, напротив, исходит из понимания политической институционализации как процесса зарождения, формирования и развития политической организации, в ходе которого последняя обретает неотъемлемые структурно-функциональные признаки, характеризующие партию как институт политической системы. Так, Хантингтон определял институционализацию партий как процесс, посредством которого партии упрочиваются,

8 Юдин Ю.А. Указ. соч. С.5.

9Тихомиров Ю.А. Развитие политических институтов в социалистическом обществе // Вопросы философии. 1981. No10. С.14.

10Марченко М.Н. // Политические теории и политическая практика в развитых капиталистических странах: Учеб. пособие. М.: Изд-во МГУ, 1992. С.224.

11Бурдье П. Социология политики / Пер. с фр., общ. ред. и предисл. Н.А.Шматко.

М.: Социо-Логос, 1993. С.215.

12 Глава I. Правовое регулирование отношений в сфере организации и функционирования политических партий

приобретают значение и устойчивость12. Данный подход получил распространение и в российской литературе. А.Н.Кулик под институционализацией российских партий понимает «их организационное оформление и попытки укоренения в меняющейся политической системе»13. Со-

ответственно, при этом подразумевается, что процесс проектирования и рождения политической партии, как и любого института, представляет собой только первый, латентный этап институционализации, своеобразный «нулевой цикл» организационно-политического строительства.

На наш взгляд, указанные подходы не являются взаимоисключающими: создание партии как организации, призванной отстаивать групповые интересы, означает завершение процесса институционализации интересов индивидов и объективацию их политического капитала, но отнюдь не свидетельствует о завершенности процесса институционализации партии, который осуществляется в течение довольно длительного времени уже после ее образования и включает в себя:

1)легитимацию партии, то есть признание партии государством, закрепление за ней соответствующего места в системе властных отношений, определение объема ее полномочий, основ внутрипартийной организации, конституционных прав и обязанностей;

2)формализацию внутрипартийной организации, то есть изменение

еевнутренней структуры, зарождение иерархии, трансформацию горизонтальных связей, появление отношений вертикальной зависимости, появление прослойки партийных функционеров и образование внутрипартийного кадрового ядра;

3)определение функций, целей и задач, то есть кристаллизацию глав-

ных направлений в деятельности этого типа политической организации, вытекающих из ее внутренней сущности;

4) политическое позиционирование, то есть определение партией своих позиций в политическом спектре, выбор и формирование общей стратегической линии и тактики политического поведения.

Политическая институционализация по своей природе – явление динамическое, отличительной особенностью которого является стабильность организационных, идеологических, функциональных и прочих критериев, позволяющих отследить изменения «качества» организации. «Эти признаки, составляющие, так сказать, алгоритм существования партий, непременно присутствуют у партий вне зависимости от исторического периода их развития и конкретных особенностей, своеобразных форм и

12 Huntington S.P. Political Development and Political Decay // World Politics. Vol.17. 1965. No.3. P.394.

13Кулик А.Н. Посттоталитарные партии в политическом процессе: методология исследования // Мировая экономика и международные отношения. 1994. No2.

С.28.

1.1. Политическая и правовая институционализация партий

13

черт, появление которых может быть связано, например, со спецификой национальных, экономических и политических условий их существования»14.

Одной из важнейших задач исследования институционализации политических партий является обеспечение качественной методологии научного анализа, что требует успешного разрешения следующих проблем.

1. Проблема адекватности научного знания об институционализации

политических партий фактическому состоянию их организационного и политического развития. В этом плане одной из главных трудностей является необходимость преодоления неизбежного дефицита первичной информации о деятельности партий. Ограничение источниковой базы лишь перечнем действующих и утративших силу нормативных актов и научной литературой по данной проблеме зачастую приводит к тому, что за пределами научного исследования остается целый пласт первичной не систематизированной, а возможно, даже не документированной фактической информации. Между тем анализ политических партий должен предусматривать соотнесение публично-правовых норм, закрепленных действующим законодательством, с положениями локальных правовых актов – уставов политических партий, положений о деятельности руководящих органов и т.д. Поэтому огромную научную ценность представляют и материалы, не являющиеся нормативными, в частности резолюции руководящих органов партии, организационно-распорядительные документы политических партий и государственных органов, осуществляющих их государственную регистрацию и контроль за их уставной деятельностью, не принятые проекты учредительных документов партии (как отклоненные, так и находящиеся в стадии принятия), а также мониторинговые данные.

2. Проблема соотношения многоуровневого характера процессов

институционализации политических партий и ограниченности пред-

мета исследования. Научный анализ процесса правовой и политической институционализации политических партий осуществляется на различных уровнях, что ставит исследователя перед необходимостью определиться

ввыборе наиболее продуктивного из них либо использовать их в оптимальном сочетании.

Применительно к исследованию политической институционализации первый уровень составляет изучение процессов политико-организацион- ного становления отдельных политических партий. В этом плане каждая партия неизбежно проходит в своем развитии определенный цикл действий (инициирование создания партии, создание партии, ее регистрация

ворганах юстиции, участие в выборах и т.д.). Развитие любой партии может осуществляться как по восходящей, так и по нисходящей линии, вплоть до полного прекращения ее деятельности. Изучение процессов

14 Бекназар-Юзбашев Т.Б. Указ. соч. С.74.

14 Глава I. Правовое регулирование отношений в сфере организации и функционирования политических партий

становления и развития даже одной отдельно взятой партии представляет определенную научную ценность, по крайней мере в прикладном отношении. Второй уровень анализа – изучение процессов институционализации группы партий, обладающих схожими структурно-функциональными (кадровые, массовые партии), идеологическими (коммунистические, либеральные, социал-демократические) либо статусными (парламентские, внепарламентские) характеристиками. И, наконец, третьим уровнем анализа может служить изучение структуры, качественных характеристик партий и особенностей развития партийной системы страны или региона.

Аналогичным образом процесс правовой институционализации политических партий также может рассматриваться на уровне анализа нормативных и распорядительных документов, связанных с одной партией, либо посредством сравнительного анализа положений учредительных партийных документов. В зависимости от ракурса изучения проблем правовой институционализации партий исследователь может рассмотреть весь комплекс правовых норм в их единстве и взаимосвязи либо ограничиться рассмотрением определенных сторон правового регулирования их деятельности, не охватывая весь комплекс норм, связанных с институтом политических партий.

3. Проблема соотношения междисциплинарного подхода и специ-

альных методов исследования при изучении процессов институциона-

лизации политических партий. Междисциплинарный политико-правовой подход в изучении процессов институционализации партий, предполагающий применение элементов метода экстраполяции научного знания в области политической науки и конституционного права, обусловлен сложностью и многоплановостью природы института политических партий, многообразием форм их деятельности.

В частности, использование политико-правового подхода оправдано при анализе положений программ партий в рамках исследования истори- ко-генетических аспектов их становления и развития. Не случайно большинство политико-правовых исследований принадлежат перу ученых, имевших базовое юридическое образование, являвшихся преподавателями юридических дисциплин либо имевших опыт практической работы в качестве юристов (М.Вебер, М.Дюверже, М.Я.Острогорский15). Думается, что глубина научного анализа в работах этих авторов была бы на порядок ниже, если бы последние заботились не о всеобъемлющем исследовании проблемного поля, связанного с деятельностью партий, а об огораживании в нем собственного участка, соответствующего профилю юридической науки.

15Так, М.Я.Острогорский по окончании Санкт-Петербургского университета одно время служил в Министерстве юстиции, а впоследствии был депутатом I Государственной думы (прим. авт.).