Глава 3

Основы правового статуса и деятельности политических партий

3.1.Понятие и правовая конструкция политической партии

Центральным направлением в изучении процессов становления политических партий является разработка комплекса проблем, касающихся их места и роли в системе государственных и общественных институтов. Поскольку данные проблемы имеют два измерения – правовое и политическое, – их необходимо рассматривать в двух аспектах, первый из которых затрагивает вопрос о нормативно-правовой базе деятельности партий в системе политических институтов России, а второй акцентирует внимание на реальной роли партий в системе властных отношений. Соединенные воедино, они создают целостный портрет такого сложного и внутренне противоречивого явления, как российская многопартийность.

В рамках такого анализа ключевым понятием является статус партии, под которым подразумевается положение этой организации в политической системе общества. При этом следует различать правовой статус, то есть юридически закрепленное место партии в системе государственных

иобщественных организаций, и социальный статус (политико-организа- ционный потенциал), характеризующий степень влияния партии на общество и политику. В отличие от нормативного статуса, закрепленного в законодательстве, социальный статус партии определяется непосредственно в ходе политического процесса. Взаимосвязь социального и правового статуса в целом может быть охарактеризована в диалектике соотношений философских категорий формы и содержания. Юридически оформление социального статуса партии знаменует собой нормативное закрепление ее фактического положения в системе социальных связей. Вместе с тем в ходе правового оформления содержание социального статуса партии может претерпевать определенные изменения.

Правовой статус партии является комплексной собирательной категорией, отражающей ее правовую природу, место в системе государственных

иобщественных институтов, права и обязанности, возможность действовать в качестве субъекта права, социальные связи, основания юридической ответственности. Дифференциация правового статуса политической партии может отражать его различные грани – в зависимости от ракурса исследования. На наш взгляд, в зависимости от степени общности статус-

82	Глава 3. Основы правового статуса и деятельности политических партий

ных характеристик можно выделить общий, специальный и индивидуальный статус политической партии.

Общийстатусполитическойпартии – это статус политической партии как общественного объединения, положение, права и обязанности которого определяются Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством. Он не зависит от текущей политической конъюнктуры, обладает относительной статичностью, является общим для всех партий вне зависимости от их политического и организационного потенциала, социальной базы, политического представительства. Содержание правового статуса составляют те права и обязанности, которые гарантированы федеральным законодательством и могут быть изменены только им же.

Специальный статус охватывает определенные категории политических партий, выделяемых по специальным юридически значимым признакам. Специальный вид статуса базируется на общем правовом статусе политической партии, однако наряду с этим имеет свою специфику, выражающуюся в закрепленных действующим законодательством дополнительных правах и обязанностях, правовых льготах, связанных с наличием либо отсутствием определенных законодательством юридических фактов. Специальный правовой статус партии может проявляться не только в наделении ее носителя дополнительными правами, но и в изъятиях некоторых из них в определенных случаях (например, лишение права на доступ к бесплатному телеэфиру для партий, имеющих задолженность по прошлым выборам).

Анализ положений федеральных законов «О политических партиях» и «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» позволяет выявить следующие разновидности специальных статусов: партии, имеющие представительство в Государственной Думе, в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации; партии, фактически участвующие или не участвующие в выборах; партии, имеющие права на государственное финансирование, партии, лишенные права на бесплатный доступ к СМИ в ходе выборов, и т.д.

Следует отметить, что с принятием Федерального закона «О политических партиях», унифицировавшего требования к их организационной структуре, исключающего возможность создания региональных и местных партий, разновидностей специального статуса политических партий стало меньше. Однако выделение данной категории, по нашему мнению, попрежнему является правомерным.

Индивидуальный статус партии фиксирует ее правовое положение с учетом персонифицированных характеристик (наименование, момент создания, данные государственной регистрации, закрепленная уставом структура высших руководящих органов, численность членов, участие в выборах и представительство в органах государственной власти). В отли-

3.1. Понятие и правовая конструкция политической партии

83

чие от общего правового статуса индивидуальный правовой статус значительно более динамичен: он меняется одновременно с теми юридически значимыми изменениями, которые претерпевает партия в процессе своей деятельности.

Соотношение общего, родового и индивидуального правового статуса политической партии является частным случаем диалектического соотношения общего, особенного и единичного. Каждая партия является одновременно носителем общего статуса политической партии и соответствующих ему прав и обязанностей, в силу наличия ряда признаков может обладать также специальным статусом, и, наконец, обладает собственным, неповторимым набором персонифицированных статусных характеристик.

Вотечественной юридической науке выдвинуты и иные основания классификации правового статуса политических партий. Так, В.Б.Евдокимов в зависимости от степени правового признания партий государством выделяет три вида статуса: легальный, полулегальный и нелегальный.

Впервом случае партия имеет возможность действовать публично и рассматривается в качестве субъекта прав, признаваемых законодательством за всеми законными организациями, в том числе партиями, во втором партия либо формально не запрещена, но лишена ряда важных прав, либо, находясь под запретом, фактически не преследуется, в третьем она запрещена властями, преследуется и потому действует тайно. Хотя данная классификация, на наш взгляд, при применении не исключает субъективной оценки (особенно в части полулегального статуса), она также является продуктивной, особенно в контексте анализа партийных систем.

Вструктуру правового статуса политической партии входят ее правовая конструкция, основные права и обязанности, определяющие ее консти- туционно-правовую и гражданско-правовую правосубъектность, юридическая ответственность, а также правоотношения общего (статусного) типа. К последним, в частности, относятся вопросы взаимодействия государства и политических партий, принципы деятельности политических партий и т.д.

Сущностные признаки политической партии находят свое сжатое выражение в ее различных определениях. При этом общепризнанного определения политической партии в правовой и политической науке нет. Среди множества определений партии в мировой политической науке наибольшее распространение получили электоральное (Дж.Сартори и др.), структурное (М.Дюверже, М.Я.Острогорский), функциональное (К.Лоусон и др.), структурно-функциональное (С.Нойман). К примеру, Дж.Сартори определяет политическую партию как «политическую группу, активно участвующую в проведении выборов и имеющую благодаря этому возможность проводить своих кандидатов в органы публичной власти»1. В

1 Sartori G. Parties and Party Systems: A Framework for Analysis. P.64.

84	Глава 3. Основы правового статуса и деятельности политических партий

данном случае сущность политической партии видится прежде всего в ее связи с электоральным процессом, обеспечивающим приход к власти определенной группы политиков.

Сторонник функционального подхода К.Лоусон исходит из того, что «политическая партия – это организация индивидов, которая стремится путем выборов или помимо выборов продлить полномочия народа или его части, чтобы осуществить политическое господство над данным учреждением»2. Показательно, что лаконичность своего определения К.Лоусон мотивирует отсутствием возможности разработки комплексной дефиниции партии.

Более развернутое функциональное понятие партии предложено К.Джандой, определившим партию как организацию, стремящуюся получить и удержать власть над процессами в обществе на определенном уровне для защиты и реализации специфических интересов определенных социальных групп, поддержкой которых государство пользуется и на выражение воли которых она претендует. По мнению К.Джанды, одной из главных задач партии является продвижение лиц, представляющих ее, в систему власти и управления.

Электоральное определение партии, фактически являющееся разновидностью функционального определения, основано на выделении электоральной функции как наиболее значимой из всех функций, осуществляемых партией. Из отечественных исследователей подобного подхода придерживается Г.М.Михалева, определяющая политические партии как «общественные объединения, участвующие в выборах на различном – федеральном, региональном и местном – уровне, формулирующие политические цели и стремящиеся к участию в органах власти»3.

Современной науке известны также структурные определения, выводящие сущность партии из специфики ее организационного устройства. Традиции структурного подхода восходят еще к работам М.Я.Острогорского и Р.Михельса, исследовавших закономерности структурной динамики современных им политических партий и тенденции их олигархизации в условиях демократического общества. В современной политической науке это направление представлено прежде всего М.Дюверже, выделившим в качестве важнейших атрибутов партии такие характеристики, как особенности их структуры, длительность существования, факторы организационного устройства.

2 Lawson K. The Comparative Study of Political Parties. N.Y., 1976. P.3–4.

3Люхтерхандт-Михалева Г.М. Избирательный процесс и партии в российских регионах // Выборы и партии в регионах России: Сб. учебных материалов по курсу «Политическая регионалистика» / Под ред. Г.Люхтерхандт-Михалевой,

С.Рыженкова. М.; СПб.: Летний сад, 2000. (Studia politica; Вып.2). С.143.

3.1. Понятие и правовая конструкция политической партии

85

Оригинальное структурное определение политической партии предлагает Р.Ф.Матвеев, считающий, что партия есть организация, соединяющая общественное движение и течение общественно-политической мысли4.

Отдельными западными исследователями (С.Нойман и др.) предпринимались довольно удачные попытки формулирования комплексного струк- турно-функционального определения партии как «уставной организации политических агентов общества, которые связаны с контролем правительственной власти и которые соревнуются за народную поддержку с другой группой или группами»5. Близким к структурно-функциональному является и определение Ю.С.Гамбарова, содержащееся в его известной работе «Политические партии в их прошлом и настоящем» («…свободные общественные группы, образующиеся внутри правового государства для совместного действия на почве общих всем объединяемым индивидам интересов и идей»6).

Таким образом, под политической партией понимается устойчивая во временном отношении организация, выражающая интересы части общества и ставящая целью борьбу за обладание властью, характеризуемая уставной дисциплиной, фиксированным членством, общностью ценностей и корпоративных интересов7.

Различные теоретико-методологические подходы к определению понятия политической партии формируются как юристами-государствоведа- ми, так и политологами. Безусловно, научные определения политической партии хотя и не несут нормативной нагрузки, но находят свое отражение при разработке и закреплении в нормативных актах правовой конструкции политических партий. При этом в ходе ее разработки происходит операционализация понятия политической партии: в нем находят свое отражение прежде всего юридически значимые признаки, факт наличия или отсутствия которых может быть с достоверностью установлен. В связи с этим значительную методологическую ценность представляет позиция Т.Б.Бекназар-Юзбашева, предлагавшего четко разграничивать общее государственно-правовое значение понятия партии (с позиций рассмотрения политических партий в контексте их взаимодействия со всей системой государственных, общественно-политических и правовых институтов) и

4См.:Матвеев Р.Ф.Теоретическаяипрактическаяполитология.М.:РОССПЭН, 1993. С.107.

5Newmann S. Toward a Comparative Study of Political Parties // Newmann S. Modern Political Parties: Approaches to Comparative Politics. Chicago: University

of Chicago Press, 1957. Р.396.

6 Гамбаров Ю.С. Указ. соч. С.3.

7См.: Заславский С.Е. Институционализация многопартийности в современной России: генезис, механизмы формирования и функционирования, перспективы. Дисс. … канд. полит. наук. М.: МГУ, 1995.

86	Глава 3. Основы правового статуса и деятельности политических партий

конкретно-правовое определение политической партии в законе, форму конкретного выражения партии в праве8.

Невозможность полного отождествления юридического понятия политической партии с понятиями, сформулированными политической и социологической науками, неоднократно отмечена в новейших исследованиях, посвященных политическим партиям, поскольку «перевод соответствующих теоретических положений в нормативный акт требует учета специфики правового регулирования»9. Это замечание может быть справедливым и в отношении определений политической партии, сформулированных правовой наукой. Хотя в последнем случае при определении понятия партии выделяются юридически значимые признаки, последние, как показывает практика, все же не могут рассматриваться как обязательные элементы правовой конструкции, закрепляемой в законодательстве.

Вопрос о критериях юридической значимости признаков понятия политической партии имеет важное прикладное значение. Однако так было не всегда. До середины ХХ века деятельность политических партий в большинстве стран конкурентной демократии регламентировалась в основном в рамках избирательного процесса, соответственно, в отсутствие законодательства о партиях научное понятие политической партии было тождественно его доктринальному правовому определению. По выражению исследователя политических партий начала ХХ века Ю.С.Гамбарова, «политические партии представляют собой не юридический, а только социальный факт, лишенный всякой юридической санкции»10. Однако по мере развития системы источников права и становления института партий как самостоятельной организационной формы общественного объединения вопрос о выделении юридически значимых критериев партии приобрел актуальность.

Современная правовая наука располагает различными вариантами выделения юридически значимых критериев политической партии. По мнению Ю.А.Юдина, анализ современного законодательства позволяет выделить три основных квалифицирующих признака, при отсутствии хотя бы одного из которых общественное объединение теряет юридическое качество партии. Это завоевание политической власти (в рамках и на основе Конституции Российской Федерации) как главная цель участия в политическом процессе, объединение индивидов на основе общности политических взглядов, признания определенной системы ценностей, находящих воплощение в партийной программе, и наличие формализованной постоянно действующей партийной структуры11.

8	См.: Бекназар-Юзбашев Т.Б. Указ. соч. С.37.
9	Юдин Ю.А. Указ. соч. С.37.

10Гамбаров Ю.С. Указ. соч. С.5.

11См.: Юдин Ю.А. Указ. соч. С.37–46.

3.1. Понятие и правовая конструкция политической партии

87

А.С.Автономов определяет политическую партию как общественное объединение, отстаивающее и претворяющее в жизнь интересы представляемого им класса или социальной группы путем борьбы за государственную власть, осуществления ее, участия в ее осуществлении или оказания максимально возможного в конкретных условиях воздействия на ее осуществление, находясь в оппозиции в составе государственного органа или вне их12. Т.В.Шмачкова при определении понятия партии указывает на четыре образующих партию признака: идеологическая направленность партийной деятельности, длительный и многоуровневый характер объединения, нацеленность на завоевание и осуществление власти и апелляция к поддержке народа13.

В работах российских исследователей, посвященных сравнительному государствоведению, встречаются и более детализированные варианты перечня юридически значимых признаков политической партии. В частности, В.Е.Чиркин в числе существенных признаков политической партии, находящих отражение в законодательстве, выделяет ее добровольный, самоуправляемый, устойчивый и автономный характер, общность убеждений и целей ее членов как фактор образования партии, отсутствие целей извлечения прибыли, содействие формированию и выражению политической воли народа путем участия в выборах, осуществляемое на демократических принципах и на основе гласности, публичности и открытости14.

С учетом вышеприведенных точек зрения можно выделить следующие основные признаки политической партии.

1.Партия является разновидностью общественного объединения. Это означает, что партии, равно как и иные виды общественных объединений (профсоюзы, молодежные, женские, национально-культурные объединения), являются добровольными, самоуправляемыми формированиями, созданными по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих уставных целей. В российской правовой системе юридическая значимость соотнесения политической партии

сродовым понятием общественного объединения выражается в том, что на партии распространяются требования законодательства об общественных объединениях в части, не урегулированной специальным законом о политических партиях.

2.По своей организационно-правовой форме партия представляет собой общественную организацию, основанную на институте членства. Таким образом, в основе партийной организации лежит система взаимоотношений между членами политической партии, предусматривающая нали-

12См.: Автономов А.С. Указ. соч. С.221.

13См.: Шмачкова Т.В. Мир политических партий // ПОЛИС. 1992. No1/2.

14См.: Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М.: Юристъ, 1997.

С.??.

88	Глава 3. Основы правового статуса и деятельности политических партий

чие определенных иерархических отношений между различными звеньями организации, партийной дисциплины и субординации, добровольно соблюдаемых ее членами. Кроме того, партию отличает устойчивость организации во времени – она создается на длительный, как правило, неопределенный срок, в этом их отличие от неинституционализированных (лобби) и институционализированных (избирательный блок) коллективных политических субъектов, состав и длительность существования которых меняется в зависимости от поставленной задачи.

3.Партия является субъектом публичной политики, которому присущ идеологический образ действий. Партийные цели и задачи формулируются

впрограммных документах и предвыборных платформах и реализуются

вее политической деятельности. Сочетание программно-мировоззрен- ческого и активно-деятельностного компонентов отличает политическую партию, с одной стороны, от сообщества единомышленников (клубов, кружковых объединений), а с другой – от лоббистских структур, руководствующихся в основном конъюнктурными интересами.

4.Партия нацелена на обретение своего политического представительства в органах государственной власти посредством использования институтов непосредственной демократии и на участие в управлении государством через своих представителей. Способом, обеспечивающим политическое влияние партии, является обращение к поддержке граждан, осуществляемое открыто и на состязательной основе.

Указанные юридически значимые признаки практически никогда не воспроизводятся в полном объеме в закрепленной действующим законодательством правовой конструкции партии: национальный законодатель считает нужным выделить те из них, которые, по его мнению, отличают политическую партию от иных государственных и общественных институтов.

Очевидно, что для всесторонности и полноты юридического определения порой в жертву приносятся масштабность и глубина качественных характеристик, используемых в понятии. Логика законодателя, нацеленная на фиксацию юридически значимых сторон общественного феномена, зачастую разнится с подходом, доминирующим в той или иной отрасли научного знания, что служит поводом для взаимных упреков. Так, С.Ф.Черняховский, критически оценивая данное в Федеральном законе «О политических партиях» определение партии, заявил, что последнее «порочно и безграмотно, находится на уровне ответа студента-двоечника на экзамене по политологии»15. Можно, однако, с уверенностью предположить, что схожую реакцию законодателей вызвали бы определения, взятые из вузовских учебников политологии и предложенные для закрепления в законе в качестве нормы-дефиниции. И дело здесь не в качестве того или иного определения, а в различных подходах к его оценке: научно-

15 Черняховский С.Ф. Указ. соч. С.101.

3.1. Понятие и правовая конструкция политической партии

89

эвристическом и правоустанавливающем. Удачное концептуальное определение может в мельчайших нюансах передать всю палитру качественных характеристик политической партии, но вместе с тем эти характеристики могут и не иметь правовой нагрузки (например, определение партии как политической организации, выражающей интересы общественного класса или социального слоя, объединяющей их наиболее активных представителей).

Кроме того, юридическое определение политической партии может иметь место только в законодательстве тех государств, где существует специальное законодательство о партиях. Анализ конституционно-право- вой базы деятельности политических партий выявляет интересную закономерность: в странах с давними многовековыми традициями многопартийности упоминания о партиях в конституциях, равно как и специальные законы, посвященные партиям, отсутствуют, а деятельность партий в зависимости от существа вопроса регулируется в рамках гражданского законодательства либо законов о выборах. В частности, законы о политических партиях отсутствуют в Австралии, Великобритании, Швейцарии. Во Франции правовое регулирование деятельности партий осуществляется в рамках закона о свободе ассоциаций.

Напротив, в странах с относительно недавно сформировавшимися конституционными традициями правовое регулирование партийной деятельности более предметно. В частности, подробные законы о политических партиях приняты в ФРГ (с 1967 года), Португалии (1975 год), Испании (с 1978 года), Бразилии (1979 год), Болгарии (с 1990 года), Бур- кина-Фасо (1991 год), Эфиопии (1993 год), Молдове (1991 год), Украине (2000 год). Необходимость в этом очевидна: в странах с тоталитарным и авторитарным прошлым переход к демократическим формам организации политической власти требовал создания правовых предпосылок для обеспечения политического участия граждан в общественной жизни.

Определение статуса политических партий содержится в большинстве конституций, принятых во второй половине XX века. В ряде зарубежных государств (Австрия, Бельгия, Ирландия, Испания, Нидерланды, Португалия, Финляндия, Швеция) статус политических партий непосредственно увязан с закреплением на уровне конституции пропорциональной модели избирательной системы. В некоторых странах вопросы правового регулирования деятельности политических партий и порядка организации и проведения выборов объединены в рамках единого нормативного правового акта (например, в Мексике – федеральный закон о политических организациях и избирательном процессе). В ряде зарубежных государств (Бельгия, Швеция, Финляндия, Италия, Испания) приняты специальные законы о порядке финансирования политических партий. Определение политической партии может быть как лаконичным (например, в Конституции Швеции под партией понимается «любое объединение или группа из-

90	Глава 3. Основы правового статуса и деятельности политических партий

бирателей, которые выступают на выборах под особым наименованием»), так и развернутым, с выделением ряда квалифицирующих признаков.

Согласно закону о политических партиях Федеративной Республики Германии, партии представляют собой объединения граждан, которые постоянно или длительное время оказывают влияние на формирование политической воли в рамках федерации или одной из ее земель, желают участвовать в представительстве народа в Бундестаге или в одном из ландтагов при условии, что они в достаточной мере гарантируют серьезность таких намерений своим фактическим отношением к делу и, в частности, численностью и постоянством организации, числом членов и активной общественной деятельностью. Германский закон также установил, что членами партии могут быть только физические лица.

Согласно Органическому закону Тунисской Республики от 3 мая 1988 года «Об организации политических партий» партией является политическая организация тунисских граждан, объединенных в определенной степени постоянно и не для извлечения прибыли, посредством принципов, убеждений и целей, вокруг которых они группируются и в рамках которых они действуют, ориентирующихся на:

–группировку граждан и организацию их участия в политической жизни страны в соответствии с определенной политической программой;

–участие в выборах, предусмотренных Конституцией, путем выдвижения и поддержки кандидатур.

Согласно Закону Республики Кабо-Верде от 29 сентября 1990 года «О правовом статусе политических партий», партиями являются автономные объединения граждан, которые имеют постоянную и устойчивую организацию и свободно содействуют формированию и выражению политической воли в соответствии с Конституцией, со своими уставами и программами с целью участия народа в Народном национальном собрании или собраниях и других выборных органах местных автаркий.

С принятием Федерального закона «О политических партиях» в системе российского законодательства появилось и юридическое определение партии. В соответствии со статьей 3 Закона партией является общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования

ивыражения их политической воли, участия в общественных акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления.

В основе правовой конструкции политической партии заложены статусные функциональные критерии, отличающие ее от иных организацион- но-правовых форм общественных объединений, а именно:

–публично-правовой характер целей деятельности, выражающийся в обеспечении участия граждан в политической жизни общества;

3.1. Понятие и правовая конструкция политической партии

91

–специфические средства реализации этих целей (формирование и выражение их политической воли, участие в политических акциях, выборах и референдумах, представление интересов в органах государственной власти и органах местного самоуправления).

Кроме того, содержащаяся в пункте 1 статьи 3 комплексная функциональная дефиниция политической партии дополнена в пункте 2 статьи 3 Закона указанием на ряд структурных признаков – требований, которым

вобязательном порядке должна соответствовать партия, претендующая на конституционно-правовое закрепление своего статуса. Это:

–наличие у политической партии региональных отделений более чем

вполовине субъектов Российской Федерации;

–наличие у политической партии не менее 10 тысяч членов;

–установление минимальной численности региональных отделений политической партии более чем в половине субъектов Российской Федерации на уровне 100 членов (в остальных региональных отделениях численность каждого из них не может составлять менее 50 членов);

–нахождение руководящих и иных органов политической партии, ее региональных отделений и иных структурных подразделений на территории Российской Федерации.

Таким образом, правовую конструкцию политической партии образуют прежде всего взятые в целом положения пунктов 1 и 2 статьи 3 вышеназванного закона. При том, что ряд характеристик политической партии не нашел непосредственного отражения в формулировке дефиниции политической партии, они заложены в ряде положений иных статей Федерального закона «О политических партиях».

В частности, идеологический образ действий, презюмируемый в отношении политических партий, отражен в требовании об обязательном наличии у партии программы, в которой излагается свое видение целей деятельности партии и путей их достижения. Положения о самоуправляемости и добровольном характере членства в политических партиях закреплены

вперечне принципов деятельности партий до воплощения его в ряде специальных норм (об ограничении срока руководящих органов партии, об избираемости их непосредственно на съезде, о периодическом проведении съездов и т.д.). Ориентированность деятельности партии на участие

вуправлении делами государства выражается в их монопольном праве на самостоятельное участие в выборах в качестве коллективных субъектов избирательного процесса.

Правовая конструкция политической партии является важнейшим элементом ее правового статуса. Однако подобно научному определению партии, формулировка которого еще не раскрывает полностью ее феномен, определение правовой конструкции партии является лишь базовой основой для закрепления ее статуса в системе политических институтов. Более подробно статус политической партии раскрывается в принципах

92	Глава 3. Основы правового статуса и деятельности политических партий

деятельности политических партий, представляющих собой основные правовые ориентиры, которыми партии должны руководствоваться в своей деятельности.

Принцип добровольности, основанный на положении части второй статьи 30 Конституции Российской Федерации, означает, что создание партий, их деятельность и членство в них осуществляется на основе свободного волеизъявления. Принуждение к участию в деятельности политических партий, равно как и насильственное удержание в рядах политической партии, не допускается.

Закрепленный в Законе принцип равноправия, основанный на положениях части четвертой статьи 13 и части первой статьи 19 Конституции Российской Федерации, означает как равенство прав граждан, объединившихся в политическую партию, так и равенство партий перед законом. Государство в своей деятельности создает гражданам, входящим в партии, равные возможности для реализации конституционного права на объединение, на выражение своих политических взглядов и на участие в выборах. Принцип равноправия не отрицает внутрипартийную иерархию, которая существует в политической партии, как и в любой организации. Как справедливо отмечал еще в 1905 году Ю.С.Гамбаров, «принцип организации не только не отсутствует, но, напротив, составляет условие существования и исполнения политической партией ее назначения»16. Соответственно, принцип правового равенства проявляется в том, что отношения вертикальной соподчиненности между рядовыми членами и партийным руководством основаны на закрепленных в уставе партии общих для всех ее членов нормах партийной дисциплины, которым они подчинены в равной мере и на добровольной основе.

Принцип самоуправления, основанный на положении части первой статьи 30 Конституции Российской Федерации о свободе деятельности общественных объединений, означает, что партии самостоятельно и под свою ответственность осуществляют деятельность, связанную с реализацией уставных целей и задач. Государство и его органы не вправе вмешиваться во внутренние дела партий, навязывать им определенную линию политического поведения, кооптировать в руководящие органы партии своих представителей и др., то есть использовать неправовые средства воздействия на партии. Вместе с тем рассмотрение и разрешение государственными органами (судами, органами, осуществляющими контроль за деятельностью партий согласно пункту 1 статьи 38 Федерального закона «О политических партиях») споров между членами партии и ее руководящими органами, касающихся нарушения прав и свобод граждан, не является вмешательством государства во внутрипартийные отношения.

16 Гамбаров Ю.С. Указ. соч. С.108.

3.1. Понятие и правовая конструкция политической партии

93

Принцип законности, основанный на положении части 2 статьи 15 Конституции Российской Федерации, означает, что политические партии всвоейдеятельностиобязанысоблюдатьтребования,установленныедействующим законодательством, обеспечивать соответствие этим требованиям своих программных и организационно-уставных документов.

Принцип гласности партийной деятельности подразумевает ее открытость для общественности, доступность информации о ее деятельности, публичный характер партийных мероприятий и необходимость обнародования важнейших учредительных и программных документов.

Закон провозглашает свободу создания и деятельности партий в определении внутренней структуры, целей, форм и методов деятельности в пределах, допустимых действующим законодательством. Партии вправе самостоятельно формировать систему своих руководящих органов (в пределах требований, установленных федеральным законодательством), выстраивать систему сдержек и противовесов между ними, определять оптимальную структуру территориальных подразделений, устанавливать степень формализации внутрипартийной иерархии, закреплять наличие или отсутствие фракций внутри партии и т.д. Свобода партий в отношении целей, форм и методов деятельности означает возможность выбора партиями своей идеологии, определения стратегических приоритетов и тактики их реализации в политическом процессе в той мере, в какой это не нарушает требования статьи 13 Конституции Российской Федерации и пункта 1 статьи 9 Федерального закона «О политических партиях». Это положение реализуется в самостоятельном принятии партией своей программы, невозможности использовать ошибки и неточности в ней для отказа в регистрации партии, в самостоятельном решении вопросов об участии в выборах, а также о форме такого участия (самостоятельно либо в составе избирательного блока), в свободном определении партиями своего отношения к ключевым вопросам внешней и внутренней политики и т.д.

Вместе с тем федеральное законодательство устанавливает ряд специальных требований, направленных на демократизацию внутрипартийной жизни. Такого рода ограничения обусловлены необходимостью защиты основ конституционного строя, прав и законных интересов граждан (в том числе и членов политической партии). В частности, это избираемость руководящих органов партии на съезде, решение вопроса о выдвижении кандидатов от политической партии на съезде партии, тайный характер голосования по кандидатурам и др.

Из принципа законности деятельности партий вытекает, что деятельность партий не должна нарушать права и свободы человека и гражданина, гарантированные Конституцией Российской Федерации. В частности, недопустима деятельность партии, направленная на нарушение прав и свобод человека в зависимости от национальности, языка, отношения к религии или убеждений; на воспрепятствование деятельности иных общественных

94	Глава 3. Основы правового статуса и деятельности политических партий

или религиозных объединений или совершению религиозных обрядов; на насилие над гражданами либо причинение вреда их здоровью, достоинству личности. В случае совершения подобных противоправных действий к партии могут быть применены юридические санкции в соответствии с действующим законодательством.

Для обеспечения гласности партийной деятельности закон провозглашает общедоступность информации об учредительных и программных документах партии, о проводимых ею мероприятиях, финансовой отчетности партий и т.д. Эти требования закреплены в положениях, обязывающих партию публиковать в общероссийских печатных изданиях: 1) свои программы при выдвижении кандидатов (списков кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления; 2) сведения о намерении создать партию;

3)сведения о месте и дате проведения учредительного съезда партии либо «преобразующего» в партию съезда общественного объединения;

4)основные положения программы партии; 5) сведения о создании и ликвидации партии. Гарантией гласности партийной деятельности выступают требования о ежегодной публикации перечня партий и их региональных отделений в общероссийских печатных изданиях и размещении их на специальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети общего пользования (Интернет); о размещении там же перечня зарегистрированных партий, их сводных финансовых отчетов, контактных телефонов постоянно действующих руководящих органов партий и их региональных отделений, иной открытой информации о партиях.

Принцип свободного создания политических партий базируется на положениях части первой статьи 30 Конституции Российской Федерации, закрепляющих право на объединение. Свободный принцип создания политических партий в соответствии со статьей 23 Федерального закона «Об общественных объединениях» означает также недопустимость отказа в государственной регистрации политической партии по мотивам нецелесообразности ее создания. Из смысла данной правовой нормы вытекает, что орган юстиции при решении вопроса о регистрации партии не вправе оценивать политический потенциал партии, масштабность ее электоральных перспектив, наличие (либо отсутствие) у партии социальной базы поддержки и возможность практической реализации положений программных документов.

Вместе с тем статьей 9 Федерального закона «О политических партиях» установлены определенные ограничения на образование и деятельность политических партий, вытекающие из положений части 5 статьи 13 Конституции Российской Федерации. Так, запрещены создание и деятельность политических партий, цели или действия которых направлены на осуществление экстремистской деятельности. Форма и пределы таких ограничений всецело отвечают положениям части 3 статьи 55 Конституции Российской