258	Глава 6. Политические партии в избирательном процессе

туры, порядка деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, но и принципы их формирования), то представители региональной политической элиты, опираясь на трактовку правовых позиций, выраженных в ряде решений Конституционного Суда Российской Федерации, считают определение основных параметров избирательной системы региона своей исключительной прерогативой. В связи с этим вопрос о конституционности императивной нормы, закрепивший смешанный характер избирательной системы, периодически будет подниматься заинтересованными субъектами российской политики.

6.4.Порядок распределения мандатов и критерии участия партий в выборах

Порядок определения результатов выборов по общефедеральному округу представляет собой кульминационный момент избирательного процесса, своего рода таинство превращения голосов, полученных на выборах, в депутатские мандаты. Ключевое значение здесь имеет электоральная формула выборов, в соответствии с которой кандидат признается избранным.

Подсчет голосов и распределение мандатов на выборах депутатов Государственной Думы осуществляется по так называемой квоте Хэйра. Сначала сумма голосов избирателей делится на 225 – число депутатских мандатов, распределяемых по федеральному избирательному округу. Полученный результат есть первое избирательное частное: на него делится число голосов избирателей, полученных каждым федеральным списком кандидатов, допущенным к распределению депутатских мандатов. Целая часть числа, полученного в результате такого деления, есть число депутатских мандатов, которые получает соответствующий федеральный список кандидатов.

Если после произведенных действий остаются нераспределенные депутатские мандаты, производится их вторичное распределение. В этом случае действует правило наибольшего остатка: нераспределенные мандаты передаются по одному тем федеральным спискам кандидатов, у которых оказывается наибольшей дробная часть числа, полученного в результате деления. При равенстве дробных частей (после запятой до шестого знака включительно) преимущество отдается тому федеральному списку кандидатов, за который подано больше голосов избирателей.

На следующем этапе производится распределение депутатских мандатов внутри каждого федерального списка кандидатов – между региональными группами кандидатов и общефедеральной частью федерального списка кандидатов (если таковая имеется). В первую очередь депутатские мандаты распределяются между кандидатам общефедеральной части списка в порядке их очередности. Оставшиеся после распределения депу-

6.4. Порядок распределения мандатов и критерии участия партий в выборах

259

татские мандаты распределяются внутри федерального списка кандидатов между региональными группами кандидатов. В этом случае используется аналогичный механизм распределения. Сумма голосов избирателей, поданных за федеральный список кандидатов в тех субъектах Российской Федерации (группах субъектов), которым соответствуют региональные группы кандидатов, делится на число депутатских мандатов, подлежащих распределению между региональными группами. Полученный результат есть второе избирательное частное, на которое делится число голосов избирателей, поданных за каждую из региональных групп. Целая часть числа, полученного в результате деления, есть число депутатских мандатов, которые получает соответствующая региональная группа. Если в этом случае остаются нераспределенными депутатские мандаты, причитающиеся данному федеральному списку кандидатов, производится их вторичное распределение между региональными группами. В тех случаях, когда число мандатов, полученных региональной группой, больше числа кандидатов, оставшиеся свободными мандаты передаются другим группам.

Наиболее болезненным вопросом совершенствования избирательной системы является проблема наличия и величины заградительного пункта, согласно которому партии и движения, набравшие меньше определенного процента голосов избирателей, исключаются из распределения депутатских мандатов. Заградительный пункт направлен на предотвращение фрагментации партийной системы и может составлять от 1% (в Израиле) до 10% (в Турции) и даже 17% (в Греции).

Между тем избирательная практика показала, что жестко фиксированный заградительный пункт не всегда приемлем, поскольку в условиях соревнования 50 и более избирательных объединений и блоков происходит размывание электората, его «растаскивание» по мелким избирательным объединениям. Поэтому в 1996 году автор, анализируя итоги парламентских выборов 1995 года, выдвигал предложения о замене фиксированногозаградительногопункта«плавающим»,величинакотороговарьировалась бы в пределах от 3 или 4% до 5% в зависимости от количества избирательных объединений, участвующих в выборах.

В 1998 году во исполнение решения Конституционного Суда Российской Федерации, указавшего на неконституционность ситуации, при которой к распределению депутатских мандатов может быть допущена только партия, преодолевшая пятипроцентный барьер, либо когда число голосов, поданных за партии, преодолевшие пятипроцентный барьер, составило меньше простого большинства, федеральный законодатель установил правило, согласно которому в подобных случаях к распределению мандатов допускаются иные (в порядке убывания голосов) избирательные объединения (блоки), набравший менее 5% голосов, с тем расчетом, чтобы сумма голосов, поданных за партии, допущенные к распределению мандатов, превысила 50%. При этом снижение величины заградительного

260	Глава 6. Политические партии в избирательном процессе

пункта допускалось не ниже чем до 3%; если и в этом случае общее количество голосов не дотягивало до рубежа 50%+1 голос, то выборы признавались несостоявшимися.

В ходе подготовки законопроекта ко второму чтению в сентябре–ок- тябре 2002 года рядом депутатов Государственной Думы были выдвинуты инициативы по пересмотру порога заградительного барьера в сторону его увеличения. Так, депутатом О.В.Морозовым было инициировано повышение уровня заградительного барьера в 2,5 раза с 5% до 12,5%. Этот политический ход, по признанию лидера группы «Регионы России» Олега Морозова, был призван подготовить общественное мнение к идее повышения барьера, но до более реалистических 7%. В результате возобладала точка зрения о необходимости повышения заградительного барьера до 7% (как для избирательных объединений и блоков). Внесенная депутатами А.Исаевым, Ф.Гайнуллиной и К.Косачевым (фракция ОВР) поправка, предлагавшая повысить барьер до 7% только для избирательных блоков, не была поддержана, так как профильный комитет усмотрел в подобном решении ущемление принципа равенства избирательных объединений и избирательных блоков20. При этом норма, согласно которой величина заградительного пункта повышалась до 7% в окончательной редакции закона вступала в силу не с ближайших выборов, а со следующих (на таком решении настаивал председатель Центризбиркома Александр Вешняков). Кроме того, по предложению А.А.Вешнякова поправка о 7-процентном барьере была дополнена нормой, согласно которой в случае, если барьер преодолеет менее четырех списков, к распределению мандатов должны быть допущены списки, получившие менее 7%, чтобы число партий и блоков, прошедших в Госдуму, было не меньше четырех.

Соответствующие предложения были оформлены в виде поправки, совместно внесенной лидерами пяти депутатских объединений (В.В.Володиным– ОВР, О.В.Морозовым– «Регионы России», В.А.Пехтиным– «Единство», Г.И.Райковым– «Народный депутат», И.В.Лебедевым– ЛДПР), а также заместителем руководителя фракции СПС Б.Б.Надеждиным. На пленарном заседании эту поправку поддержали представители «Единства», ОВР, КПРФ, ЛДПР, группы «Народный депутат» («Яблоко» выступило против). Эта норма вступает в силу лишь в отношении парламентских выборов, которые состоятся после 2003 года.

Федеральный закон «О политических партиях» предусматривает обязательность участия политических партий в выборах: партии, не принимавшие участия в выборах в течение 5 лет, подлежат ликвидации в судебном порядке. Выбор именно пятилетнего периода не случаен: он совпадает

20С точки зрения автора, никакого ущемления принципа равенства в данном случае нет. Подобный дифференцированный подход к определению заградительного барьера имеет место в ряде европейских стран, в том числе в Польше.

6.4. Порядок распределения мандатов и критерии участия партий в выборах

261

по времени с электоральным циклом, в течение которого происходит смена составов всех без исключения органов государственной власти и органов местного самоуправления. В этот период партия имеет потенциальную возможность принять участие в проведении практически всех избирательных кампаниях на территории Российской Федерации.

Общим критерием участия партии в выборах является голосование на выборах за выдвинутых политической партией и зарегистрированных кандидатов (список кандидатов). Для того чтобы партия была признана участвующей в выборах, необходимо выполнение ряда условий. Главное условие – это выдвижение кандидатов от партии либо от избирательного блока в состав которого она входит. Участие в выборах кандидатов, являющихся членами партии, но выдвинутых избирателями, в порядке самовыдвижения либо по списку иной партии, не может расцениваться как участие партии в выборах. Также не считается формой участия партии в выборах поддержка ею какого-либо избирательного блока без вхождения партии в его состав на правах учредителей (в том числе и при наличии представителей партии в составе списка кандидатов, выдвинутого блоком по общефедеральному округу).

Кроме того, для того чтобы партия была признана участвующей в выборах, необходимо ее участие на всех основных стадиях избирательного процесса: от выдвижения кандидатов (списка кандидатов) до их участия в голосовании. Соответственно, партия не будет признаваться участвующей в выборах, если избирательной комиссией было вынесено решение об отказе в регистрации либо об отмене регистрации выдвинутых ею кандидатов (списка кандидатов). В случае назначения повторного голосования для признания партии участвующей достаточным основанием является участие кандидата в общих выборах, то есть в так называемом первом туре голосования.

Партия считается участвующей в выборах в любом из следующих случаев проведения голосования за выдвинутых ею (или избирательным блоком, в состав которого она входит) и зарегистрированных: а) федеральный список кандидатов в депутаты Государственной Думы; б) кандидатов в депутаты Государственной Думы не менее чем в 5% одномандатных избирательных округов (учитывая, что выборы осуществляются по 225 одномандатным округам, партия будет признана участвующей в выборах, если выдвинет не менее 12 кандидатов); в) кандидата на должность Президента Российской Федерации; г) кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не менее чем в 10% субъектов Российской Федерации (то есть в 9 субъектах из 89); д) кандидатов (списки кандидатов) в депутаты законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации не менее чем в 20% субъектов Российской Федерации (то

262	Глава 6. Политические партии в избирательном процессе

есть в 18 субъектах из 89); е) кандидатов (списки кандидатов) на выборах в органы местного самоуправления более чем в половине субъектов Российской Федерации (то есть в 45 субъектах из 89). Установление столь жестких критериев признания партии, участвующей в выборах в ходе предстоящей избирательной кампании 2003 года, может привести к следующим последствиям.

Первое. Практически все официально зарегистрированные партии будут участвовать в выборах по общефедеральному округу путем выдвижения собственного списка кандидатов или блокирования с уже существующими политическими партиями. Вместе с тем самостоятельное участие в выборах партии, не имеющей реальных электоральных перспектив, оказывается заведомо нерентабельным, так как к затратам на проведение избирательной кампании добавляется необходимость возмещения понесенных государством расходов на предоставленное эфирное время и организацию выборов. И вряд ли такой вариант покажется кому-нибудь приемлемым, кроме нескольких политических партий, традиционно выступающих на выборах исключительно с целью обозначения своего присутствия в политическом спектре общества (например, Консервативной партии России).

В связи с этим политические партии, не имеющие самостоятельной электоральной перспективы, вынуждены будут в целях минимизации предвыборных издержек блокироваться с иными столь же маловлиятельными партиями (так называемый солидарный проигрыш) либо предоставлять статус партии для строительства избирательных блоков представителям политического и делового истеблишмента, располагающим собственными организационными и финансовыми ресурсами. Однако с введением в избирательное законодательство поправки, ограничивающей количество избирательного блока тремя участниками, возможности малочисленных партий участвовать в выборах «в складчину» резко уменьшаются, в результате часть из них будет вынуждена остаться за бортом избирательной кампании.

Второе. Поскольку одним из признаков участия в выборах является голосование за кандидатов в депутаты Государственной Думы, выдвинутых и зарегистрированных не менее чем в 10% субъектов Российской Федерации (то есть в 23 округах), политические партии будут максимально широко, насколько им позволит имеющаяся ресурсная база, выдвигать – для массовости – кандидатов даже в тех одномандатных округах, где они не имеют никаких шансов.

Характерное для электоральной практики прошедших избирательных кампаний по выборам в Государственную Думу выдвижение кандидатов, являющихся членами политических партий, в качестве независимых кандидатов в дальнейшем, по всей видимости, будет жестко пресекаться большинством политических партий, в том числе и руководством КПРФ,

6.4. Порядок распределения мандатов и критерии участия партий в выборах

263

которая в условиях новых правил игры уже не заинтересована «маскировать» реальные масштабы своего участия в выборах.

Всвязи с этим следует ожидать, что ряд политических партий и движений при принятии и дальнейшей доработке уставов будут предусматривать запрет на участие в выборах в качестве независимого кандидата для своих членов (вплоть до наложения партийного взыскания). В настоящее время некоторые политические партии уже включили в свои уставы положения о недопустимости участия своих членов в выборах в качестве кандидатов, выдвигаемых иными партиями и избирательными блоками.

Третье. В связи с тем, что одним из возможных условий участия партии

ввыборах является голосование за выдвинутого ею и зарегистрированного кандидата, у лидеров политических партий, планирующих выдвигаться в качестве кандидата на должность Президента Российской Федерации, появляется дополнительный стимул для выдвижения от политической партии, а не от инициативной группы граждан. Особенно это касается кандидатов от политических партий, которые получат свое представительство в Государственной Думе последнего созыва.

Всреднесрочной перспективе также актуальным остается вопрос о доле общего числа депутатских мандатов, отводимой под выборы по общефедеральному округу. В мировой практике известны как смешанные системы с паритетным мажоритарно-пропорциональным представительством, так и смешанные системы с преобладанием мажоритарного начала. По большому счету, решение этого вопроса упирается в разграничение сфер влияния между столичной партийно-политической элитой и элитой региональной. Если же рассматривать это под углом обеспечения должного баланса между территориальной и партийной формами политического представительства, то определенное сокращение количества мест, отводимых под многопартийные выборы, возможно, имело бы положительный эффект на следующих выборах. Кроме того, обеспечение необходимого баланса может быть достигнуто не только путем сокращения удельной доли избираемых по пропорциональной системе, но и путем замены единого общефедерального округа рядом региональных округов с собственными партийными списками. В настоящее время подобное решение, на наш взгляд, неактуально, однако полностью исключать возможности применения такого решения, видимо, не стоит.

В2003 году страна отметила 10-летие с момента введения смешанной мажоритарно-пропорциональной системы. Казалось бы, вопрос о ее легитимности должен был отойти в прошлое. Тем не менее и сегодня, уже после принятия Федерального закона «О политических партиях» и распространения смешанной модели избирательной системы на субъекты Российской Федерации, многие политики и исследователи делают вывод о преждевременности использования механизмов пропорционального представительства применительно к российским условиям. Аргументи-

264	Глава 6. Политические партии в избирательном процессе

руется он, как правило, низким политико-организационным потенциалом партий, их неспособностью внести стабилизирующее начало в процесс взаимодействия различных ветвей власти, а также непомерно высокой ролью партийной элиты в формировании списков избирательных объединений. И надо сказать, что для недовольства существующей избирательной системой имеются достаточно веские основания:

1)в результате избрания по партийным спискам депутатами Государственной Думы становятся, в основном, «столичные» политики, что в регионах зачастую воспринимается с раздражением;

2)смешанная мажоритарно-пропорциональная система породила проблему «антиизбранников», то есть лиц, проигравших на выборах в одномандатных округах, но прошедших по списку избирательного объединения.

Врезультате политик, которому избиратели отказали в доверии, все равно имеет шанс стать депутатом по партийному списку;

3)оборотная сторона проблемы «антиизбранников» – создание «объединений одного депутата», когда лидеры партий и блоков, получая на правах кандидатов «первой тройки» списка большие возможности для легального аккумулирования финансовых средств и преимущественный доступ к СМИ, используют их для персонального избрания в одномандатном округе;

4)проблема неравенства избирательных прав кандидатов, выдвигаемых в одномандатных округах избирательными объединениями и группами избирателей, так как первые имеют сразу несколько возможностей быть избранными в Государственную Думу.

5)механизм выдвижения кандидатов по федеральному списку и закрепления за ним соответствующего места в списке непрозрачен: зачастую в список попадают практически не известные избирателю кандидаты, фактически приобретающие место в обмен на спонсирование избирательной кампании объединения либо блока.

Вместе с тем указанные проблемы не являются характеристиками, имманентно присущими пропорциональной избирательной системе, тем более что указанные сложности и издержки в значительной мере уже являются принадлежностью политической истории, а не политической практики. Итоги десятилетнего применения смешанной мажоритарнопропорциональной системы в российских условиях позволяют однозначно утверждать, что аномалии, которыми на первоначальных порах сопровождалось становление института партийного представительства в избирательном процессе, могут быть преодолены: либо путем установления новых правовых норм, либо естественным путем – за счет формирования у населения навыков электорального поведения и организационно-поли- тического становления самих партий.

Безусловно, выборы по партийным спискам не предполагают голосования непосредственно за кандидата. Означает ли это, что кандидат от по-

6.4. Порядок распределения мандатов и критерии участия партий в выборах

265

литической партии не обладает доверием избирателей? Конечно, нет, поскольку доверие, оказанное партии, одновременно означает и доверие ее кандидату как активному члену ее политической команды. В связи с этим крайне ценным является замечание С.А.Авакьяна, справедливо отметившего, что «у пропорциональной системы иное общее назначение: она построена на доверии избирателей к соответствующим партиям, движениям и отсюда – заранее на доверии к их кандидатам. Избиратель, голосуя по этой системе, выбирает те идеи и программы, которые ему нравятся, и организации, которые эти программы представляют»21. Сторонники возврата к мажоритарной системе выборов нередко апеллируют к тому, что эта система голосования «за кандидата» более понятна избирателю, так как дает возможность персонального выбора. Не отрицая данного обстоятельства, следует отметить, что и мажоритарная система не свободна от серьезных недостатков.

1.Практика формирования российских органов власти на мажоритарной основе показала, что принцип индивидуального личного представительства не только не стимулирует становление многопартийности, но, напротив, искусственно создает «беспартийный» парламент, объективно не заинтересованный в усилении влияния политических партий и движений. В результате развитие политических партий консервируется, их деятельность ведется главным образом на периферии политического пространства.

2.В условиях, когда политическая инфраструктура еще недостаточно развита, а механизмы воздействия избирателей на своих представителей фактически отсутствуют, депутат имеет возможность произвольно менять свою политическую позицию и фракционную принадлежность. Это является причиной хронической нестабильности партийно-фракционной структуры депутатского корпуса, ее несоответствия сложившейся партийной конфигурации и слабой возможности фракций контролировать принятие политических решений их членами.

3.Атомизированный характер депутатского корпуса и слабость «горизонтальных» депутатских структур (фракций, депутатских групп) приводят

ктому, что реальные рычаги власти оказываются в руках руководителей парламентских комитетов и комиссий, а фигуры спикера и его заместителей приобретают огромное политическое значение. Именно внутрипарламентская элита становится решающей силой, определяющей позицию высшего законодательного органа по важнейшим вопросам общественной жизни. К чему это приводит, хорошо известно по опыту работы бывшего Съезда народных депутатов России.

21Авакьян С.А. Федеральное Собрание – Парламент России. М.: Российский юридический издательский дом, 1999. С.43.

266	Глава 6. Политические партии в избирательном процессе

4. В условиях мажоритарной системы объективно возрастает степень привязки избираемых депутатов к интересам своего региона. Это означает не только более тесную связь кандидатов с избирателями, но и усиление их зависимости от руководства субъектов Российской Федерации, на территории которых эти выборы происходят22.

Таким образом, привнесение элементов пропорциональности представительства в избирательное законодательство является (по крайней мере, в ближайшей и среднесрочной перспективе) необходимой мерой, направленной на упорядочение политических отношений. Другое дело, что в вопросах правового регулирования выборов и парламентской деятельности политических партий существует немало «белых пятен», устранение которых – предмет работы законодателей. При этом основными перспективными направлениями совершенствования нормативно-пра- вовой базы, определяющей участие партий в выборах, на наш взгляд, являются:

–уточнение процедуры выдвижения политическими партиями кандидатов в депутаты и на выборные должности в органы государственной власти и органы местного самоуправления;

–определение оснований и порядка отзыва кандидатов, выдвинутых политическими партиями, а также исключения кандидатов из федеральных списков;

–определение правовых стандартов, предъявляемых к структуре партийных списков и порядку размещения в нем кандидатов;

–дальнейшая регламентация правовых основ коалиционно-блоковой политики, проводимой на выборах;

–корректировка правовых механизмов распределения депутатских мандатов, полученных по спискам партий и блоков, в том числе определение оптимальной величины заградительного барьера.

Перечисленные проблемы в значительной мере уже получили свое решение с принятием федеральных законов «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» в новой редакции. Тем не менее пропорциональная система выборов по-прежнему имеет внутренние резервы, реализация которых во многом зависит от того, насколько умело федеральный законодатель сможет задействовать имеющиеся в его распоряжении нормативные стимулы.

22Более подробно см.: Заславский С.Е. Становление многопартийности и реформа избирательной системы // Формирование партийно-политической системы в России. М.: Московский центр Карнеги, 1998.