3.2. Функции, цели, права и обязанности политических партий

95

Федерации, допускающим возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Ряд ограничений также установлен в отношении невозможности создания партий по национальному, расовому, профессиональному и религиозному признаку. Таким образом, система принципов, определяющих основные начала организации и деятельности партий, не препятствует наличию специальных норм, содержащих уточнения, оговорки и даже изъятия из указанных принципов при условии, что эти ограничения не дезавуируют указанные принципы и согласуются с Конституцией и общепризнанными нормами международного права.

3.2.Функции, цели, права и обязанности политических партий

Одна из ключевых проблем в изучении политических партий – проработка вопросов, касающихся их функционального назначения, целей и направлений деятельности. Под функцией партии обычно понимают одно из главных направлений деятельности этой организации, обусловленное ее внутренней сущностью и целями деятельности. «Создание законченного портрета политической партии требует полного учета не только всех особенностей окружающих их организаций, но и формирования всестороннего представления о функциях, которые партии выполняют в политической системе общества»17, – это замечание Ф.Сорауфа, специалиста по сравнительному изучению политических партий, приобретает особую важность применительно к анализу деятельности российских партий.

Практическая важность этого направления исследования политических партий продиктована потребностью выделить из всего комплекса общественных отношений, связанных с деятельностью политических партий, те, что являются юридически значимыми, нуждающимися в регулировании нормами права. Деятельность политических партий, будучи специфичной формой социального взаимодействия в сфере публичной политики, требует оптимального правового регулирования, с одной стороны, не препятствующего реализации в обществе идеологического и политического многообразия, а с другой – придающего этой деятельности упорядоченность, устойчивость, новые импульсы к развитию.

С учетом вышесказанного, изучение процессов правовой институционализации политических партий предполагает рассмотрение не только

17Sorauf F. The Political Party // Gelb J., Palley M. The Policy of Social Change. L., 1971. Р.32.

96	Глава 3. Основы правового статуса и деятельности политических партий

сложного комплекса вопросов, связанных с правосубъектностью политических партий, но и неотделимых от него вопросов юридического содержания отношений, выражающихся в субъективных правах и обязанностях политических партий.

Вструктуре общественно-политических процессов политические партии выполняют двоякую роль: необходимого элемента политической системы, обеспечивающего воспроизводство политической элиты, организованное участие в выборах, и института политического представительства интересов определенной части общества. Тот факт, что политическая партия по своей внутренней сущности является организацией полифункциональной, объясняется прежде всего многомерностью института партии, выступающего как в роли выразителя интересов части гражданского общества, так и в роли организации, включенной в систему властных отношений. Именно то, что партии отражают политическую волю своих членов, отличает их от других общественных объединений (профсоюзов, молодежных организаций, экологических движений и т.д.).

Всовременной науке сложилось несколько подходов к функциональному назначению партий в политической системе. Так, К.Лоусон понимает назначение партий предельно расширительно, считая, что в зависимости от политической системы и региональной специфики их функции широко варьируются18. Альтернативные точки зрения сводят роль политических партий в основном к завоеванию политической власти путем участия в выборах. Большинство же исследователей разделяют тезис о множественности функций политических партий, расходясь, однако, в определении их количества и в классификационных схемах. Например, Клаус фон Бейме выделяет четыре основные функции политических партий: определение целей; легитимизацию социальной общности в пределах системы, выражение и определение общественных интересов; мобилизацию и социализацию граждан; рекрутирование элиты и формирование правительства19. П.Меркл помимо указанных функций выделяет также функцию «выработки мер по оказанию влияния партий на окружающие их институты и социальную среду», а также на «решение внутрипартийных споров и всякого рода внутренних проблем»20.

На основе анализа различных точек зрения, высказанных в научной литературе, можно выделить следующие функции политических партий.

Электоральная функция, то есть деятельность, направленная на про-

движение кандидатов в органы представительной и исполнительной власти посредством их выдвижения и поддержки на выборах.

18См.: Lawson K. The Comparative Study of Political Parties. P.2.

19См.: Бейме К. фон. Партии // Политология вчера и сегодня. Вып.4. М., 1992.

С.64.

20Merkl P. Modern Comparative Politics. N.Y., 1970. P.264–268.

3.2. Функции, цели, права и обязанности политических партий

97

Функция политического рекрутирования и социализации, посред-

ством которых в политическом процессе осуществляется вовлечение, первичная селекция и последующая циркуляция политически активной части граждан.

Инновационная функция – выработка политическими партиями альтернативных предложений о возможном решении проблем, а также методов реализации предлагаемых решений.

Аккумулятивная функция – усвоение, синтез и последующее политическое выражение интересов социальных, этнических, возрастных категорий населения в разрабатываемых партией идеологических доктринах и политических программах.

Конституирующая функция – обеспечение институциональных гарантий идеологического и политического многообразия, а также мирного разрешения социальных противоречий посредством деятельности по формированию политической воли граждан, участия в формировании и деятельности органов государственной власти.

В целом перечисленный комплекс функций, реализуемый политическими партиями, составляет выраженное в обобщенной форме фактическое содержание общественных отношений, в той или иной степени опосредуемых правом. Последнее выражается в закреплении в действующем законодательстве положений, определяющих основные цели, необходимые для реализации указанных целей субъективные права и корреспондируемые с ними обязанности политических партий.

Особая важность законодательно закрепляемых целей деятельности политических партий заключается в том, что указанные цели являются, во-первых, юридическим выражением наиболее значимых в правовом отношении функций политических партий, а во вторых, средством выделения важнейших объектов правоотношений, на которые направлена деятельность партий как субъектов права.

Согласно португальскому декрету-закону о политических партиях, они призваны способствовать осуществлению гражданами политических прав и определению национальной политики, в том числе посредством участия в выборах или с привлечением каких-либо других демократических средств; давать оценку программам правительства и администрации и критиковать их действия; участвовать в работе центральных и местных органов власти; способствовать воспитанию своих граждан в духе гражданственности; изучать и обсуждать вопросы национальной и международной жизни и занимать по ним собственную позицию; вносить вклад в развитие политических институтов. Похожим образом формулируются функции политических партий и в законодательстве ФРГ, Мексики, Польши, Латвии.

Общие требования к основным целям политической партии содержит Федеральный закон «О политических партиях». Так, в пункте 1 статьи 3 указанного Закона закреплено, что политические партии создаются «в

98	Глава 3. Основы правового статуса и деятельности политических партий

целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления». Кроме того, в части 4 указанной статьи уточнено, что основными целями политической партии являются:

–формирование общественного мнения;

–политическое образование и воспитание граждан;

–выражение мнений граждан по любым вопросам общественной жизни, доведение этих мнений до сведения широкой общественности и органов государственной власти;

–выдвижение кандидатов на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления, участие в выборах в указанные органы и в их работе.

Необходимо отметить, что содержащийся в пункте 4 статьи 3 Федерального закона «О политических партиях» перечень основных целей партии не полностью согласуется с целями, определенными в пункте 1 той же статьи и являющимися составной частью дефиниции политической партии. В частности, обозначенные в пункте 1 функции формирования политической воли граждан и представления интересов граждан в органах государственной власти и местного самоуправления сведены в пункте 4, соответственно, к реализации задач по формированию общественного мнения, политическому образованию и воспитанию граждан, к участию в выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления и в деятельности указанных органов. Между тем нетождественность указанных понятий очевидна. Кроме того, отнесение к основным целям политической партии участия в выборах именно в законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления не согласуется с пунктом 1 статьи 3, а также со статьей 37 Закона, согласно которой политическая партия может подтверждать свой статус и вовсе не принимая участия в выборах указанных органов (при условии, что она принимала участие в выборах Президента Российской Федерации либо глав исполнительной власти (высших должностных лиц) субъектов Российской Федерации). В целом же, несмотря на отмеченные недостатки, носящие, на наш взгляд, технико-юридический характер (разорванность положений вышеназванных статей создает видимость внутреннего противоречия), указанные в Законе цели в целом корреспондируются с общепринятой классификацией функций политических партий.

Реализация статусных характеристик и функционала партий выражается также в комплексе закрепленных за ними прав и обязанностей. В научной литературе права общественного объединения оцениваются как его

3.2. Функции, цели, права и обязанности политических партий

99

возможности по организации своей внутренней деятельности, по влиянию на дела общества, государства, а также по информированию о своих целях

иделах21. В более широком понимании субъективное право партии – это возможность: а) действовать определенным образом в соответствии с направлениями и видами уставной деятельности в рамках, очерченных законодательством; б) требовать соответствующего поведения от правообязанного лица (органов государственной власти, физических и юридических лиц); в) при необходимости обеспечить свои правомерные притязания в надлежащем юрисдикционном порядке; г) пользоваться на основе этого права определенными благами и ресурсами.

По своей природе права политических партий тесно связаны с правами человека и гражданина, закрепленными в Конституции, так как базируются на комплексе политических прав личности (на объединение, на выражение своего мнения, на свободу слова) и призваны обеспечить их полноценную реализацию. Вместе с тем носителем прав, закрепленных за партией, является сама партия как коллективный субъект, а не простая совокупность граждан, являющихся ее членами.

Взависимости от содержания права политических партий разделяются на те, что принадлежат партии с момента ее создания, те, которые возникают у нее с момента регистрации в Минюсте России, и те, которые возникают с момента регистрации ее региональных отделений более чем в половине субъектов Российской Федерации.

Так, право распространять информацию о своей деятельности у политической партии по смыслу пункта 3 статьи 11 Федерального закона «О политических партиях» возникает непосредственно с момента ее создания. Тогда же партия впервые получает право на бесплатный доступ к средствам массовой информации. С момента своего создания политическая партия приобретает и право на проведение организационной и информа- ционно-пропагандистской работы по формированию своих региональных

ииных структурных подразделений. Очевидно, к указанной категории прав относится и право политической партии создавать объединения и союзы с другими политическими партиями и иными общественными объединениями без образования юридического лица (пп. «з» ст. 26).

Обретение партией гражданских прав и обязанностей, связанных со статусом юридического лица, происходит с момента регистрации партии в уполномоченном государственном органе. С момента регистрации политическая партия имеет право учреждать информационные агентства, полиграфические предприятия, средства массовой информации и образовательные учреждения дополнительного образования взрослых; осуществлять предпринимательскую деятельность и др. После регистрации

21См.: Авакьян С.А. Политический плюрализм и общественные объединения в Российской Федерации: конституционно-правовые основы. С.158.

100	Глава 3. Основы правового статуса и деятельности политических партий

политическая партия приобретает гражданскую правосубъектность и вправе в полном объеме осуществлять деятельность по защите своих прав и представлению законных интересов своих членов, а также устанавливать и поддерживать международные связи с политическими партиями и иными общественными объединениями иностранных государств, вступать

вмеждународные союзы и ассоциации. И, наконец, с момента регистрации региональных отделений более чем в половине субъектов Российской Федерации партия приобретает право на участие в выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Взависимости от содержания правоотношений законом может быть предусмотрено наделение определенным правом как всех без исключения политических партий (общие права), так и отдельных категорий партий, удовлетворяющих определенным законом специальным требованиям (дополнительные права). К общим относятся права, перечисленные

встатье 26 Федерального закона «О политических партиях» и статье 27 Федерального закона «Об общественных объединениях». В этом случае основанием для возникновения прав является наличие статуса политической партии (общий статус). Вместе с тем для отдельных категорий партий (партий с так называемым специальным статусом) Закон предусматривает дополнительные права (например, на государственное финансирование, освобождение от сбора подписей в ходе избирательной кампании и т.д.). Основанием для использования данных преференций является наличие конкретных юридических фактов, с которыми Закон связывает возникновение у партии соответствующего субъективного права.

Вкачестве общественного объединения политическая партия является обладателем ряда субъективных прав, закрепленных в статье 27 Федеральногозакона«Обобщественныхобъединениях».Крометого,политическая партия имеет ряд дополнительных прав, которые наряду с основными правами, присущими всем общественным объединениям, закреплены

встатье 27 Федерального закона «О политических партиях».

Партия вправе свободно распространять информацию о своей деятельности, пропагандировать свои взгляды, цели и задачи. Это право основано на положениях части 1 статьи 34 Конституции, гарантирующей свободу мысли и слова, и конкретизировано в ряде положений текущего законодательства, в том числе в Федеральном законе от 20 февраля 1995 года «Об информации, информатизации и защите информации», определившем информацию как «сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах независимо от формы их представления».

Партии вправе участвовать в выборах и референдумах в соответ-

ствии с законодательством Российской Федерации. Указанное право предметно раскрывается в законодательстве о референдуме и в избирательном законодательстве и реализуется через ряд предоставленных политическим партиям прав, в том числе:

3.2. Функции, цели, права и обязанности политических партий

101

–на выдвижение кандидатов в депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти, представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц;

–на выдвижение инициативы о проведении общероссийского референдума, референдума субъекта Федерации и местного референдума;

–на выдвижение кандидатур в состав избирательных комиссий различного уровня, а также наблюдателей на выборах.

Кроме того, в субъектах Российской Федерации, законодательство которых предусматривает институт отзыва депутата либо выборного должностного лица, партии могут быть также наделены правом инициирования процедуры отзыва.

Партии вправе создавать региональные, местные и первичные отделения, в том числе с правами юридического лица, принимать решения об их реорганизации и ликвидации, в том числе самостоятельно решать

вопрос о создании местных либо первичных отделений, определении критериев их численности и территориального масштаба деятельности, о целесообразности наделения их статусом юридического лица, определять порядок реорганизации и ликвидации региональных местных и первичных отделений.

Политическая партия вправе организовывать и проводить собрания,

митинги, демонстрации, шествия, пикетирования и иные публичные

мероприятия. Это право основывается на положениях статьи 31 Конституции Российской Федерации, закрепляющей право граждан Российской Федерации собираться мирно и без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование. Поскольку в настоящее время федерального закона, определяющего порядок организации и проведения массовых мероприятий, нет, в правоприменительной практике надлежит руководствоваться Указом Президента Российской Федерации от 25 мая 1992 года «О порядке организации и проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования»22.

Политическая партия имеет право учреждать издательства, информационные агентства, полиграфические предприятия, средства массовой

информации и образовательные учреждения дополнительного обра-

зования взрослых. Данное право реализуется в соответствии с положениями Гражданского кодекса Российской Федерации, Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации».

Партии вправе пользоваться на равных условиях государственными и муниципальными средствами массовой информации. В целях обес-

печения гарантий этого права Федеральным законом «О политических партиях» на «Российскую газету» возлагается обязанность публикации на безвозмездной основе сведений об организационных комитетах по со-

22 Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1992. No22. Ст.1216.

102	Глава 3. Основы правового статуса и деятельности политических партий

зданию партий, о местах и датах проведения учредительных съездов или съездов общественных объединений, преобразуемых в партии, а также основных положений партийных программ.

В рамках выборов и референдумов принимающие в них участие партии наделяются дополнительными правами по доступу к средствам массовой информации. В частности, организации СМИ, учредителями (соучредителями) которых являются государственные и (или) муниципальные органы, организации, учреждения, а также организации СМИ, которые финансируются не менее чем на 15% за счет средств, выделенных федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, обязаны обеспечить партиям равные условия ведения предвыборной агитации.

Партия вправе создавать объединения и союзы с другими политическими партиями и иными общественными объединениями без обра-

зования юридического лица. Реализация этой правовой нормы способствует правовой легитимации межпартийных объединений и союзов, в том числе образуемых в период электорального межсезонья и потому не имеющих возможности быть созданными в качестве избирательных блоков. В данном случае законодатель, предусматривая возможность создания межпартийных объединений и союзов без образования юридического лица, отталкивался от распространенной практики партийного строительства, в соответствии с которой основой для заключения межпартийных союзов и объединений служат нерегистрируемые договоренности между партиями.

Партия имеет право защищать свои права и представлять законные

интересы своих членов. Право на защиту своих прав и представительство интересов своих членов является одним из важнейших прав политической партии как субъекта права. В соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации политическая партия, будучи юридическим лицом, вправе быть истцом и ответчиком в суде. Таким образом, партия вправе самостоятельно осуществлять самозащиту своих прав допустимыми законом способами, в том числе совершать определенные действия, предпринимаемые в целях защиты, обеспечения законных прав своих членов, в частности при рассмотрении в суде гражданского дела, по которому она не является стороной23.

23Представительство партий по гражданским делам не является типичным для российской судебной практики. Подобные случаи носят единичный характер и связаны главным образом с делами о возмещении нанесенного морального вреда, с жалобами на неправомерные действия должностных лиц, а также с делами о защите трудовых прав граждан (в том числе оспаривающих законность своего увольнения с работы ссылками на преследования по политическим убеждениям).

3.2. Функции, цели, права и обязанности политических партий

103

Партии вправе устанавливать и поддерживать международные связи

с политическими партиями и иными общественными объединениями иностранных государств, вступать в международные союзы и ассоциа-

ции. Подобная международная деятельность осуществляется по линии межправительственных организаций и не относится к сфере межгосударственных соглашений.

Партии вправе осуществлять предпринимательскую деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации и уставом политической партии. Однако партия может осуществлять эту деятельность лишь в целях создания финансовых и материальных условий для реализации задач, предусмотренных уставом и программой партии. При этом Закон предусматривает исчерпывающий перечень видов предпринимательской деятельности, которую вправе осуществлять политическая партия, ее региональные отделения и иные структурные подразделения.

Партия также вправе участвовать в выработке решений органов

государственной власти и органов местного самоуправления. Порядок

иобъем такого участия устанавливается соответствующими нормами Федерального закона «О политических партиях» и нормами иных законов

инормативных актов (в положениях избирательного законодательства, регламентах палат Федерального Собрания и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления).

Вышеприведенный перечень прав политических партий не является исчерпывающим. В частности, партия самостоятельна в решении хозяйственных вопросов обеспечения своей деятельности, вправе заключать трудовые договоры, вправе заниматься благотворительной деятельностью и т.д.

Комплекс субъективных прав политических партий немыслим без установления обязанностей, в принудительном порядке определяющих линию необходимого должного поведения политических партий. При этом всему корпусу нормативных правовых актов, регулирующих деятельность общественных объединений присущ определенный дисбаланс предметно обозначенных прав и обязанностей, фиксируемых в законодательстве. В рамках этой уже успевшей сложиться правовой традиции юридические обязанности в основном реализуются за счет норм, закрепляющих юридическую необходимость действий определенным образом. Таким образом, юридические обязанности политических партий предстают как продолжение их прав, законодательно закрепляющих определенную возможность их действий, однако обязанностям присущ момент императивности, что отличает их от субъективных прав. Данная императивность проявляется в необходимости: а) совершать определенные действия либо воздержаться от них; б) реагировать соответствующим образом на правомерные требования управомоченных субъектов; в) в установленных случаях нести ответственность за неисполнение этих требований. В частности, политическая партия обязана: