Особенная часть

§ 2. Отрасли публичного права

Конституционное право. Становление конституционного права во Франции связано с принятием первых конституционных актов. Конституционная истории Франции чрезвычайно богата. Невозможно, пожалуй, найти другую такую страну со столь интенсивным и плодовитым конституционным творчеством. Новая и новейшая история Франции принесла ей 16 конституций, около 20 полуконституционных режимов и режимов де-факто. В этом контексте определение Франции как "лаборатории конституций", а французов как "великих потребителей конституций" не только удачная метафора.

Ее конституционный опыт оказывал и оказывает существенное влияние на конституционное развитие многих государств мира. Знаменитая французская Декларация прав человека и гражданина 1789 г. не только положила начало конституционной истории Франции, но во многом определила развитие и современное состояние института прав человека в мире.

Значительную эволюцию претерпело во французской государственно-правовой доктрине и само понятие "конституция". Первоначальное отношение к конституции как юридическому акту, закрепляющему организацию государственной власти, трансформировалось в более широкое и многозначное понимание и восприятие этого документа. Теория проф. М. Ориу о существовании в обществе двух конституций - политической и социальной, - доминировавшая во Франции в период между двумя мировыми войнами, сменилась идеями, интегрирующими в конституции политическое и социальное начало. Противопоставление проф. М. Ориу политической конституции, определяющей организацию и порядок деятельности государства, и конституции социальной - как свода прав и свобод граждан, лишало Декларацию прав человека и гражданина 1789 г. качества юридического документа, превращая ее в простой перечень политических, идеологических и философских принципов, по традиции торжественно подтверждаемых почти каждой писаной конституцией, но не обладающих никакой юридической силой.

В этом контексте ныне действующая во Франции Конституция 1958 г., следуя терминологии М. Ориу, скорее, политическая конституция. Обретением ей качества конституции социальной она обязана деятельности Конституционного совета, своими решениями интегрировавшего в число конституционных источников права Декларацию прав человека и гражданина 1789 г. и положения Преамбулы Конституции 1946 г., фиксирующей значительное число прав и свобод граждан.

Действительно, Конституция V Республики не содержит специального раздела, посвященному правовому положению личности. Формально это объяснялось ее авторами тем, "что составление Декларации прав правительством (проект Конституции подготовлен правительственной комиссией) не соответствует французской политической и юридической традиции". Тем не менее подчеркивалось, что "подтверждение великих принципов необходимо". Эта точка зрения нашла отражение в преамбуле Конституции 1958 г.: "Французский народ торжественно провозглашает свою приверженность правам человека... которые были определены Декларацией 1789 года, подтвержденной и дополненной преамбулой Конституции 1946 года". В самом тексте Конституции зафиксированы только равенство перед законом (ст. 2), свобода образования политических партий (ст. 4), свобода личности (ст. 66). Таким образом, большинство прав и свобод оказались за пределами непосредственно конституционного текста. Заслуга Конституционного совета состоит в том, что своими решениями он интегрировал в конституционное право права и свободы, зафиксированные в Декларации 1789 г. и Преамбуле Конституции 1946 г.

Ныне действующая Конституция 1958 г. установила политический режим, получивший название V Республики*(255). Конституция V Республики сравнительно небольшой по объему документ, состоящий из Преамбулы, 17 разделов (из них два отменены) и 89 статей. Одна из статей включена в Преамбулу, что расценивается французскими комментаторами Конституции как один из аргументов юридической силы Преамбулы.

Последовательность, в которой Конституция излагает структуру высших государственных органов страны, довольно точно отражает их место в конституционном механизме V Республики.

Конституция V Республики принималась на сложном политическом и социальном фоне. Политическая нестабильность, обострение социальной обстановки, вызванное войной в Алжире, обусловили в конечном счете падение IV Республики и принятие новой Конституции. Ее вдохновитель и идеолог генерал де Голль не скрывал своего отрицательного отношения к парламентаризму, усматривая в верховенстве парламента первопричину политической нестабильности IV Республики. Конституция 1958 г. покончила с парламентарной формой правления, введя в стране политический режим, сочетающий элементы президентской и парламентарной республик.

Президент Республики стал ключевой фигурой в государственно-политическом механизме страны. Достаточно взглянуть на перечень его конституционных полномочий, чтобы убедиться в этом. Конституционная реформа 1962 г. введением прямых всеобщих выборов Президента еще более усилила его роль в политической жизни государства. Сила Президента Франции определяется отнюдь не его полномочиями как главы государства, которые в рамках парламентарной республики низводят роль президента до представительских функций. Президент V Республики, получив право председательствовать в Совете Министров (ст. 9), стал фактическим главой исполнительной власти. Тем самым Конституция 1958 г. изменила структуру самой исполнительной власти.

Фигура президента во Франции оказалась во многом сильнее, чем в президентской республике, к примеру в США. Право роспуска нижней палаты парламента - Национального собрания (ст. 12), возможность дистанцироваться от решений Правительства, возлагая ответственность за их исполнение на Премьер-министра, чрезвычайные полномочия Президента (ст. 16) дают основания для характеристики современного политического режима во Франции как "республиканской монархии".

Однако в V Республике сохранены существенные элементы парламентского правления. В частности, исполнительная власть может эффективно проводить свою политику, лишь опираясь на большинство своих сторонников в Национальном собрании. В этой ситуации Президент Республики вынужден формировать Правительство из членов партии или блока партий, победивших на парламентских выборах. Возможность прихода в парламент оппозиционного Президенту большинства, допускавшаяся на протяжении многих лет гипотетически, становится фактом политической жизни Франции в 1986-1988 гг. и 1993-1995 гг. Дважды во время президентства социалиста Ф. Миттерана победа правых партий обеспечила им большинство в Национальном собрании и позволила сформировать свое правительство.

Сложившаяся ситуация выдвинула ряд вопросов, до этого лишь дисскутировавшихся в конституционной доктрине. Речь идет о том, является правом или обязанностью Президента подписание им актов Правительства, принимаемых последним на основе делегирования ему законодательных полномочий Национальным собранием, а также созыв внеочередной сессии парламента. Президент Ф. Миттеран дал ответы на эти вопросы. Летом 1986 г., вскоре после парламентских выборов и формирования правоцентристского правительства, Президент отказался подписать правительственный ордонанс, усматривая в нем нарушение принципов приватизации государственной собственности. В том же году Президент еще дважды отказывался подписывать правительственные ордонансы. Во всех трех случаях Правительство было вынуждено внести подготовленные ордонансы в виде законопроектов в Национальное собрание, и те были приняты парламентом в форме закона. Своеобразие ситуации состоит в том, что Президент, отказавшись подписать ордонансы, обязан в конечном счете подписать законы, принятые парламентом. Во-первых, отказом Президента подписывать упомянутые ордонансы разрешился давний доктринальный спор по поводу ст. 13 Конституции, зафиксировавшей, что Президент Республики подписывает ордонансы и декреты, принятые в Совете Министров. Президент Ф. Миттеран высказался по этому поводу вполне определенно. Во-вторых, принятие правительственного акта в форме закона, а не ордонанса позволяло оппозиции обратиться в Конституционный совет, на предмет конституционности тех или иных его положений, что и было сделано в двух последних случаях. И наконец, Президент подчеркнул и подтвердил свое место в системе высших органов власти в стране при новом соотношении политических сил.

Аналогичная ситуация сложилась с созывом внеочередных сессий парламента. Две статьи Конституции, касающиеся данного вопроса, достаточно лаконичны. Статья 29 устанавливает, что парламент созывается по требованию Премьер-министра или большинства членов Национального собрания с определенной повесткой дня. А в соответствии со ст. 39 сессии открываются и закрываются декретом Президента Республики. На попытку правительства созвать в конце 1986 г. внеочередную сессию Национального собрания Президент Ф. Миттеран недвусмысленно заявил, что Правительство не вправе ни решать вопрос о созыве внеочередной сессии, ни устанавливать ее повестку. Эти полномочия принадлежат только Президенту.

В целом же можно констатировать, что именно в рамках действующей Конституции Президент и Правительство смогли разграничить сферы своей деятельности таким образом, что позволило избежать кризиса власти в стране. Тем не менее это не снимает вопрос об эффективности подобной структуры исполнительной власти в аналогичных ситуациях в будущем.

Правительство, несмотря на свою зависимость от Президента, наделяется Конституцией довольно широкими полномочиями. В самом общем виде роль Правительства в V Республике сформулирована в ст. 20 Конституции: "Правительство определяет и проводит политику нации. Оно распоряжается администрацией и вооруженными силами".

Формирование правительства и руководство его деятельностью осуществляется Президентом без вмешательства и контроля парламента. Однако фактически для нормального функционирования Правительство нуждается в доверии Национального собрания. Согласно Конституции (ст. 49) решение об отставке Правительства должно быть связано с выражением резолюции порицания Национального собрания по инициативе депутатов, либо в связи с отклонением Собранием программы либо общеполитической декларации Правительства.

При характеристике центральной исполнительной власти в Конституции V Республики используются понятия "Правительство" и "Совет Министров", институциональное содержание которых совпадает. Совет Министров является основным коллегиальным органом Правительства. В его состав входят государственные министры, министры, министры-делегаты и государственные секретари во главе с Премьер-министром. Заседания Совета Министров проходят под председательством Президента Республики. В исключительных случаях Президент может делегировать свои председательские полномочия Премьер-министру. Однако такое делегирование должно, во-первых, иметь официальный характер и, во-вторых, распространяться на конкретное заседание с заранее определенной повесткой дня (ст. 21).

К полномочиям Совета Министров относятся: объявление осадного и чрезвычайного положений; принятие декретов (акты Президента и Премьер-министра); обсуждение правительственных законопроектов; законодательная деятельность путем принятия ордонансов (реализация полномочий, делегированных Правительству парламентом в силу ст. 38 Конституции).

К собственным полномочиям Премьер-министра относятся: право издания регламентарных актов (ст.37); руководство деятельностью Правительства (ст. 21); право присутствия и выступления на заседаниях палат парламента (ст. 31); право требовать созыва внеочередной сессии Национального собрания; право обращения в Конституционный совет по поводу конституционности закона или международного договора, которые, на его взгляд, противоречат Конституции (с. 61); право законодательной инициативы (ст. 39).

Парламент. Очевидное усиление исполнительной власти сопровождалось с изменением роли парламента в системе высших государственных органов. Жестко ограничив предметы ведения, по которым парламент может принимать законы (ст. 34), Конституция тем самым покончила с основным принципом парламентаризма - верховенство парламента в государственном механизме страны. Все полномочия, выходящие за пределы компетенции парламента, отнесены к сфере правительственной компетенции. Роль гаранта нового баланса законодательной и исполнительной властей в стране отведена Конституционному совету - нововведению V Республики. Однако следует отметить, что конституционный механизм защиты сфер законодательной и исполнительной властей от взаимных нарушений далеко не равноценен. Если Правительство в силу ст. 37 вправе обратиться в Конституционный совет, считая, что парламент вторгся в сферу ее полномочий, то в противном случае парламент такого права не имеет, поскольку контроль за актами Правительства, не входит в компетенцию Конституционного совета.

Конституция 1958 г. сохранила двухпалатную систему французского парламента. Нижняя палата - Национальное собрание, - состоящая из 577 депутатов, формируется всеобщими выборами по мажоритарной одномандатной системе. Мажоритарная система выборов Национального собрания была введена в стране ордонансом от 13 октября 1958 г., вскоре после принятия Конституции до прихода к власти социалистов в результате победы на президентских и парламентских выборах в 1981 г. Именно 80-е гг. ознаменованы интенсивными избирательными реформами в стране.

В этих реформах отразились идеологические и политические установки двух основных политических сил Франции: левых, объединившихся вокруг Социалистической партии, и блока правоцентристских партий. С приходом к власти в 1981 г. левых партий во главе с социалистами связан переход от мажоритарной системы выборов в Национальное собрание. Победив на парламентских выборах в 1986 г., правоцентристские партии возвращаются к мажоритарной системе. Примечательно, что, одержав вновь победу на досрочных выборах в 1988 г., социалисты сохранили ныне действующую мажоритарную систему. И по-видимому, неслучайно: именно мажоритарная система обеспечила им дважды успех на парламентских выборах.

Члены верхней палаты - Сената - избираются косвенными многостепенными выборами на девять лет. Каждые три года Сенат обновляется на одну треть. Роль Сената в V Республике мало чем отличается от положения верхней палаты IV Республики - Совета Республики. Сохранение двухпалатной системы, скорее, дань исторической традиции, чем конституционная необходимость. Единственный существенный аргумент в пользу существования верхней палаты состоит в совершенствовании законодательного процесса, более основательной проработки принимаемых парламентом законов. С этой точки зрения Сенат выступает в известной мере как противовес Национальному собранию. Косвенно это подтверждается попыткой Президента де Голля реформировать этот орган, когда Сенат явно не справлялся с функциями, возлагаемыми на него исполнительной властью. Речь идет о многолетнем конфликте между Президентом Республики и Сенатом, приобретшем личностную окраску из-за почти враждебных отношений де Голля и Председателя Сената Моннервилля. Оппозиционно настроенный к президенту Сенат блокировал многие законопроекты, исходящие от исполнительной власти. В 1969 г. Президент де Голль решил провести референдум по проекту конституционной реформы Сената, реорганизовав его таким образом, чтобы кардинально разрешить затянувшийся конфликт и исключить подобные конфликты в будущем, превратив Сенат по существу в консультативный орган. Но избиратели отрицательно отреагировали на инициативу Президента, и генерал де Голль был вынужден уйти в отставку, справедливо расценив результаты референдума как выражение недоверия к его политике со стороны нации.

Конституционный совет. Особая роль в конституционном механизме V Республике отводится Конституционному совету, который состоит из девяти членов, назначаемых на девять лет без права повторного назначения на должность. Бывшие Президенты Республики пожизненно входят в состав Совета по праву. Президент Республики, председатель Национального собрания и председатель Сената назначают в Совет по три члена. Каждые три года Совет обновляется на одну треть. Председатель Конституционного совета назначается Президентом Республики, и его голос считается решающим в случае разделения голосов поровну. С точки зрения возбуждения процедуры конституционного контроля полномочия Совета могут быть разделены на обязательные и факультативные. В обязательном порядке Конституционный совет следит за правильностью избрания Президента Республики и проведения референдума. Конституционный совет объявляет результаты референдума. Обязательно представляются на рассмотрение Совета органические законы до их промульгации и регламенты палат Парламента, который выносит решение об их соответствии Конституции. Конституционный совет также решает вопрос о правильности избрания депутатов и сенаторов, результаты выборов которых оспариваются. Процедура проверки конституционности законов до их промульгации может быть возбуждена Президентом Республики, Премьер-министром, председателем Национального собрания, председателем Сената, 60 депутатами или 60 сенаторами. Таким образом, Конституционный совет не вправе осуществлять контроль законодательной деятельности парламента по собственной инициативе. При оценке деятельности Конституционного совета французскими комментаторами конституционной практики V Республики справедливо подчеркивается его позитивная роль в конституционализации публичных свобод, в придании Конституции характера непосредственно действующего документа.

Судебная власть. Довольно лапидарен конституционный текст в части регулирования судебной власти в стране. Конституция устанавливает, что Президент является гарантом независимости судебной власти (ст. 64). Конституция провозглашает принцип несменяемости судей. В качестве принципа закреплен запрет произвольного лишения свободы. На судебную власть как на хранительницу личной свободы возложено обеспечение уважение этого принципа. Конституция учреждает Высший совет магистратуры, который призван оказывать помощь Президенту Республики как гаранту судебной власти. В этом качестве Высший Совет выступает с предложениями относительно назначения судей Кассационного суда и первого председателя апелляционного суда, он дает заключения на предложения министра юстиции о назначении других судей.

Отдельный раздел Конституции посвящен Высокой палате правосудия, которая является судебной инстанцией по обвинению Президента Республики. В результате пересмотра в 1993 г. Конституцией V Республики учрежден новый орган - Палата правосудия Республики, которая рассматривает дела по обвинению членов Правительства.

Территориальная организация. Франция - страна с давней традицией сильной центральной власти, которая в V Республике успешно сочетается в деконцентрацией и децентрализацией, то есть перенесением части бремени государственного управления на периферийные государственные органы и расширением прав местного самоуправления. Раздел Конституции, касающийся организации местного самоуправления, краток. В качестве единиц - "местных коллективов", Конституция рассматривает коммуны, департаменты, заморские территории. Метрополия страны разделена на 22 региона, 96 департаментов (в том числе территория Бельфор со статусом департамента) и около 36 тыс. коммун.

В состав Франции входит пять заморских департаментов (Гваделупа, Мартиника, Гвиана, Сен-Пьер и Микелон, Реюньон), одна территория с особым статусом (Майотт) и четыре заморские территории (Новая Каледония, Полинезия, Уоллес и Футуна, Южные и антарктические территории).

Административно-территориальные единицы наделены статусом местных коллективов с системой выборных органов самоуправления: региональных, генеральных и муниципальных советов.

Перечень местных коллективов не является закрытым. Статья 72 Конституции допускает создание иных территориальных коллективов на основании закона. Процесс регионализации Франции, начатый еще в 1960-е гг., получил свое юридическое завершение в результате реформы местного управления и самоуправления, проведенной 1980-е гг., когда Законом от 2 марта 1982 г. "О правах и свободах коммун, департаментов и регионов" регион получил статус территориального коллектива. Очевидно, что с точки зрения логики конституционного регулирования такая административно-территориальная единица, как регион, требует конституционного закрепления. Попытка пересмотра Конституции в этой части предпринималась Президентом де Голлем в 1969 г., который вынес этот вопрос на референдум одновременно с вопросом о реорганизации Сената. После неудачи на этом референдума попытки повторного рассмотрения этой проблемы не предпринимались.

Конституция допускает изменение законодательного режима и административной организации заморских департаментов, учитывая их особенности. За заморскими территориями признается право на особую организацию с учетом их собственных интересов в сочетании с интересами Республики.

Конституцию V Республики относится к категории жестких и достаточно стабильных конституций. Это проявляется в порядке ее пересмотра, а он, прежде всего, направлен на ограничение чрезмерного конституционного нормотворчества, обеспечивая тем самым стабильность принципиальных ее положений. Однако это не значит, что Конституция, застывший, неприкосновенный документ. С момента ее вступления в действие был принят ряд поправок. Наибольшей активностью в этом плане отмечены 1990-е гг.: 4 раза (1992, 1993 (дважды), 1995 гг.) Конституция подвергалась пересмотру. В результате ее текст пополнился новыми разделами "О Европейских сообществах и Европейском Союзе" и "Об уголовной ответственности членов Правительства". И наоборот, исключены раздел, касающийся Французского Сообщества (конституционно засвидетельствовав нежизнеспособность этого образования), а также раздел о переходных положениях, имевших временный характер. Расширен круг вопросов, по которым граждане могут высказаться посредством референдума; внесены изменения, относящиеся к деятельности парламента (две ежегодные сессии заменены одной, несколько изменен режим парламентской неприкосновенности). Предметом пересмотра стали вопросы привлечения к уголовной ответственности членов Правительства, полномочий Высшего суда магистратуры. Конституционно закреплен статус французского языка как "языка Республики". Следует отметить, что ряд реформ в последние годы был проведен в стране без изменения Конституции. В их числе уже упоминавшаяся реформа местного управления и самоуправления, закрепление особого статуса Корсики и т.д.

Конституционные реформы 2000-х годов*(256). Довольно интенсивным конституционным правотворчеством отмечены и 2000-е гг. Начиная с 2000 г. было принято 10 конституционных законов*(257). Только последним конституционным законом от 23 июля 2008 г. N 2008-724 о модернизации институтов V Республики были изменены 39 статей Конституции, введены девять новых статей, отменены три статьи предыдущих конституционных законов. Впрочем, все это едва ли дает основание говорить о принципиальном пересмотре действующей Конституции, об изменении ее базовых положений.

В рамках предлагаемой статьи рассматриваются конституционные поправки, затрагивающие в основном политические институты, конституирующие Французское государство: Президент, парламент, Правительство, территориальная организация государства, правовой статус личности, что не исчерпывает новеллы, внесенные в Конституцию в рассматриваемый период (конституционный запрет смертной казни, признание европейского ордера на арест, конституционное оформление Хартии окружающей среды).

Хронологически конституционное правотворчество 2000-х г. начинается с сокращения срока президентских полномочий. Поправка к Конституции, принятая в 2000 г., сократила срок президентского мандата с семи до пяти лет и тем самым лишила российских сторонников увеличения срока президентских полномочий традиционной ссылки на французский конституционный опыт в той части. Явно, что французские авторы поправки к Конституции пользовались отнюдь не логикой достаточности того или иного срока президентских полномочий для полноценного руководства государством. В отличие от России, где элементы парламентского правления имеют чисто декоративный характер, во Франции сохранены существенные элементы парламентской республики. Речь идет, прежде всего, о практически парламентском способе формирования Правительства, которое может эффективно проводить свою политику, лишь опираясь на большинство своих сторонников в Национальном собрании.

Возможность прихода в Собрание большинства, оппозиционного Президенту, допускавшаяся на протяжении многих лет лишь гипотетически, трижды становилась фактом политической жизни страны. В 1986 г. с победой правых партий Президент-социалист Ф. Миттеран на более чем двухлетний срок был вынужден сосуществовать с правительством правого большинства в Национальном собрании. Аналогичная ситуация сложилась в 1993 г., когда с победой правоцентристской коалиции на парламентских выборах Президент Ф. Миттеран вновь был "обречен" на двухлетнее сосуществование с оппозиционным парламентом и Правительством. В 2000 г. "повезло" Президенту-правоцентристу Ж. Шираку, которому пришлось разделять свою власть с Правительством социалистов, победивших на парламентских выборах.

В целом, оценивая эти периоды, можно констатировать, что в рамках действующей Конституции президенты и правительства смогли разграничить сферы своей деятельности таким образом, что позволяло избежать кризиса власти в стране. Президенты, сосредоточивали свое внимание в основном на вопросах обороны и внешней политики, бесспорно, закрепленных за ними Конституцией, сохраняя при этом роль "арбитра нации", правительства - на вопросах внутренней политики. Однако, несмотря на то, что некоторые авторы пытались вписать подобные ситуации в логику системы "сдержек и противовесов", едва ли можно отнести подобные периоды сосуществования к безболезненным и полезным с точки зрения управления страной.

Кроме проблем чисто практического свойства в подобных ситуациях, которые решались в рамках действующей Конституции, обозначились проблемы конституционно-доктринального характера. Теория легитимности президентского мандата, с которой выступил в 1985 г. один из правоцентристских лидеров, Р. Барр, заставляет французскую конституционную доктрину вновь обратиться к проблеме источников президентской и представительной власти. Согласно этой теории Президент своим избранием заключает договор о доверии с французским народом, что является основой легитимности его власти. Этот договор считается расторгнутым, если французы дезавуируют главу государства референдумом или парламентскими выборами, то есть отказом в поддержке его инициативы на референдуме, либо предпочтением ему его политических оппонентов в Национальном собрании. Согласно логике этой теории Президент должен расценить подобные ситуации как выражение недоверия ему со стороны французского народа со всеми вытекающими из этого последствиями.

Таким образом, равный срок президентских полномочий и депутатского мандата (пять лет) практически исключает вышеописанные ситуации "нежелательного сожительства". Внимательный наблюдатель должен был заметить, что вслед за президентскими выборами 2007 г., где победил Н. Саркози, вскоре последовали парламентские выборы, в которых одержали победу его сторонники, тем самым, по логике Р. Барра, еще раз подтвердив легитимность президентского мандата. Да и трудно представить иную ситуацию. В противном случае пришлось бы усомниться в политическом здравомыслии французов, ясность ума которых как одно из достоинств нации отмечал еще Декарт.

Новый этап децентрализации. Начало 2000-х гг. может быть охарактеризовано как новый этап реформы территориальных коллективов во Франции. Их основой стал конституционный закон от 28 марта 2003 г. N 2003-276 о децентрализованной организации Республики, которым на конституционном уровне подтверждены место территориальных коллективов в институциональной организации страны, гарантии осуществления их полномочий. Данным законом конституционно зафиксировано оформление региона в новый территориальный коллектив.

Франция являет собой яркий пример административной децентрализации. Бывший Премьер-министр Правительства социалистов П. Моруа начала 80-х гг. прошлого века, один из вдохновителей реформы местного самоуправления, сравнивал местное управление с корсетом, который был необходим, чтобы конституировать Францию, однако в настоящее время грозит удушить ее*(258). Корсетом, пользуясь сравнением П. Моруа, являлась административно-территориальная организация страны, основными элементами которой в течение более полутора веков были департамент и коммуна. В послевоенные годы со всей очевидностью обнаружилось, что существующая административно-территориальная структура стала тесной с точки зрения как экономической, так и управленческой.

Необходимость создания более крупной административно-территориальной единицы - региона - диктовалась в конечном счете потребностями современного экономического развития страны, когда экономическая концентрация неизбежно влечет концентрацию политическую и административную. В этом плане история создания региона во Франции показательна. Региональное строительство развивалось от создания региональных округов экономической деятельности до превращения региона в административно-территориальную единицу. В этом смысле Закон о правах и свободах коммун, департаментов и регионов можно назвать законом о регионализации, поскольку им, по существу, завершена административно-территориальная модернизация страны. С получением статуса территориального коллектива оформление региона в административно-территориальную единицу практически завершилась.

Следует отметить, что во Франции периодически поднимается вопрос о придании некоторой законодательной автономии регионам, что всегда сопровождается ожесточенными спорами. Высказываются также идеи упразднения генеральных советов департаментов или их включении в региональные советы при сохранении департаментов, как административных подразделений регионов. Все это свидетельствует о том, что процесс регионализации в стране далек от завершения.

Развитие местной демократии. Конституционный закон N 2003276 от 28 марта 2003 г. расширяет право гражданам на принятие решений по вопросам местной жизни. В развитие новых конституционных положений приняты три органических закона.

Органический закон от 1 августа 2003 г. N 2003-705 о местном референдуме конкретизирует условия и процедуры его проведения. Если ранее право на референдум признавалось только за коммунами, то теперь - за всеми территориальными коллективами (регионами, департаментами и коммунами). Закон предусматривает проведение консультаций с населением в связи с созданием территориальных коллективов с особым статусом, изменении территориальных границ территориальных коллективов. Результаты консультации имеют ценность заключения. Статус заморских территорий не может быть изменен без согласия их населения.

Органический закон от 1 августа 2003 г. N 2003-704 об эксперименте, проводимом территориальными коллективам, наделяет последние правом на экспериментирование в пределах их компетенции, на основании закона, которым дается разрешение на проведение эксперимента, его цель и срок (не более пяти лет).

Органический закон от 29 июля 2004 г. N 2004-758, принятый в применение статьи 72-2 Конституции о финансовой автономии территориальных коллективов, уточняет собственные финансовые источники территориальных коллективов, их исчисление и доля в совокупности всех их финансовых ресурсов. Закон устанавливает свободу расходов, право введение новых налогов и сборов в пределах установленных законом, обязательность передачи соответствующих ресурсов при передаче государством полномочий местным коллективам.

Закон от 13 августа 2004 г. N 2004-809 о местных свободах и ответственности конкретизирует сферы, объекты деятельности, а также полномочия, передаваемые государством соответствующим территориальным коллективам: регионам, департаментам, коммунам.

Принятое законодательство рассматривается Правительством как юридическая основа "конкретной фазы II акта децентрализации". Новый этап реформы территориального управления был заявлен в выступлении французского Президента в Тулоне 25 сентября 2008 г., посвященном финансовому кризису. Президент высказался о своем намерении начать реформу местных управленческих структур с 1 января 2009 г., дабы сократить административные уровни и сэкономить финансовые средства в связи с упразднением профессионального налога. Таким образом, экономическая составляющая реформы была четко очерчена, наряду с ее административными критериями*(259). Организация по проведению реформы была возложена на созданный правительственным декретом от 22 октября 2008 г. Комитет по реформе местных коллективов под руководством бывшего Премьер-министра Э. Балладюра. Комитетом был подготовлен доклад под заглавием "Пора решать", проведены многочисленные слушания с участием политических партий, представленных в национальных и европейских выборных учреждениях, председателей палат парламента, представителей крупных объединений, деловых кругов, профессиональных организаций и профсоюзов и т.д.

Практическим результатом этой деятельности стали подготовка и внесение Правительством в парламент трех законопроектов: о реформе территориальных коллективов, об избрании территориальных советников и усилении местной демократии, об избрании территориальных советников в марте 2014 г. и проект органического закона технического характера. Эволюция территориальной организации подчинена трем императивам: сохранить достижения децентрализации, усилить местные свободы и высвободить энергию коллективов. При этом подчеркивается, что сохранение современного состояния вещей невозможно в силу трех причин.

1. Структурные нагромождения: коммуны, межкоммунальные сообщества с собственными фискальными возможностями, межкоммунальные синдики целевого и многоцелевого характера, смешанные синдики (открытые или закрытые), области (pays), регионы, департаменты, государство, Европейский Союз. В течение более чем 30 лет все это наслаивалось, но не структурировалось. И как следствие - запутанность, конкуренция между институтами. "Кто может понять: за что отвечает департамент и за что - регион. Кто знает, к кому обращаться: к генеральному или региональному советнику для решения конкретной проблемы", - вопрошает правительственный сайт страны. Вопросы далеко не риторического характера.

2. Все эти наложения имеют слишком высокую цену, что и определяет необходимость упорядочения местных публичных расходов. Отмечается, что за последние 25 лет расходы местных коллективов увеличивались в 2 раза быстрее, чем национальное богатство.

3. Необходимость вовлечения территориальных коллективов в процесс модернизации. Начиная 1982 г. территориальная организация государства слабо эволюционировала. Увеличение деконцентрированных служб государства реально не связывалось с последствиями передачи полномочий территориальным коллективам. Многочисленные реформы, направленные на рационализацию территориальной организации государства, недостаточно сочетались с взаимодействием государственных и местных служб. Их реализация сдерживалась фактически тем, что они не затрагивали структурных элементов. И потому Правительство приступило к "исторической реформе территориальной организации государства в местном плане". Межминистерская перегруппировка деконцентрированных служб, взаимосогласованность всех ключевых функций отныне объявляются приоритетными, отвечая двойной цели - экономии и эффективности.

Политическая модернизация страны. Особенно объемной является конституционная реформа, проводимая на основании Конституционного закона от 23 июля 2008 г. N 2008-724 о модернизации институтов V Республики. Выполняя свои предвыборные обещания, Президент Н. Саркози декретом от 18 июля 2007 г. N 2007-1108 учредил комитет по разработке конституционного закона под председательством Премьер-министра Э. Балладюра. Проведение реформы политических институтов страны предполагалась по трем направлениям:

1) усиление контроля исполнительной власти;

2) усиление роли парламента;

3) утверждение новых прав.

Все эти направление получили в большей или меньшей степени отражение в Конституционном законе о модернизации политических институтов V Республики, принятом конгрессом обеих палат парламента 23 июля 2008 г.

Основные конституционные новеллы по первому направлению:

- ограничение президентского мандата двумя сроками подряд (ст. 6);

- назначение Президентом ряда чиновников на основе заключения специальных комиссий обеих палат парламента, состав которых определяется органическим законом (ст. 13);

- в части чрезвычайных полномочий Президента (ст. 16). Обращение к парламенту по истечении 30 дней осуществления чрезвычайных полномочий;

- право Президента обращения с устным посланием к парламенту (к конгрессу обеих палат, либо к каждой палате) (ст. 18);

- уточнение полномочий Правительства в области обороны и Президента как верховного главнокомандующего (ст. 5, 20, 21);

- осуществление права помилования Президентом только после заключения специальной комиссии, состав которой определяется законом (ст. 17).

В своем обращении к комитету по подготовке конституционного закона Президент Республики высказался о необходимости обеспечения стабильности правительства. Речь в данном случае шла об "ужесточении" структуры Правительства как в количественном определении его состава, так и в соотношении министров, министров-делегатов, государственных секретарей, по примеру других стран, с четко зафиксированной законом (т.е. парламентом) структурой Правительства. Тем не менее комитет, по существу, отказал Президенту в этой инициативе, сочтя преждевременным установление органическим законом структуры Правительства, что, по мнению, комитета, может быть сдерживающим началом на этапе модернизации государства.

Усиление парламента выражается:

- в ведении ст. 34-1, наделяющей парламент по примеру подавляющего большинства иностранных парламентов правом принятия резолюций, не имеющих юридической силы. Однако закон может придать им нормативный характер;

- увеличении числа постоянных комиссий, формируемых палатами, с шести до восьми (ст. 43);

- новой редакции ст. 42, устанавливающей, что требование срочности рассмотрения правительственного законопроекта может сопровождаться рассмотрением альтернативного проекта, исходящего от парламента;

- усилении самостоятельности палаты при установлении повестки дня (ранее правительственные законопроекты рассматривались в приоритетном порядке, т.е. правительство, по существу, устанавливало повестку дня). Отныне, по меньшей мере, одно заседание в неделю (в том числе и в период внеочередных сессий) посвящено обсуждению вопросов к членам парламента и Правительства.

Кроме того, за палатами парламента признано право обращения в Государственный совет о предоставлении заключения на предлагаемый ими проект закона, в чем им было отказано с 1875 г.

Расширение прав оппозиции. В новой редакции ст. 49 Конституции, по одной неделе предоставляется на рассмотрение правительственных законопроектов и проектов закона, исходящих от парламента, и одно заседание отведено на обсуждение законопроектов оппозиции.

Последнее, именуемое "хартией" прав оппозиции, нашло отражение в регламентах палат. Конкретное выражение этих прав проявилось:

- в троекратном увеличении числа заседаний, проводимых по инициативе оппозиционных групп;

- возможности, предоставленной председателям оппозиционных групп, воспротивиться применению "запланированного законодательного времени" ("temps legislatif programme") в случае обращения Правительства о введении ускоренной процедуры, если шестинедельный срок между внесением и рассмотрением законодательного текста не соблюден;

- возможности, предоставленной председателям оппозиционных групп, добиваться, "продленного запланированного времени" и "исключительного планируемого времени";

- ведении в регламент Национального собрания принципа, предусматривающего право оппозиции на председательство в комиссии по финансам;

- расширении состава бюро комиссий, комиссий по расследованию и контролю, дабы гарантировать в них представительство всех групп.

В части контрольной функции палаты предусматривается:

- создание комитета по оценке и контролю, состав которого должен отражать политический состав палаты и одним из двух вице-председателей должен быть депутат от оппозиции;

- предоставление равного времени большинству и оппозиции при реализации такой формы контроля как вопросы Правительству и министрам;

- право оппозиции на первый устный вопрос Правительству;

- принцип назначения двух депутатов, один из которых принадлежит к оппозиции, по докладам комиссий по применению закона;

- принцип назначения двух депутатов, один из которых принадлежит оппозиции, в качестве докладчиков от комитета по оценке и контролю;

- признание права ("droit de tirage") оппозиционных групп добиваться создания комиссий по расследованию;

- признание права ("droit de tirage"), позволяющего каждой группе добиваться проведения аналитических исследований комитетом по оценке и контролю.

Причины усиления роли парламента и, в частности, расширения прав оппозиции следует искать, по-видимому, не только в стремлении правящего блока партий расширить социальную базу, проводимой им политики. Конституционными реформами начала 2000-х гг. было сделано практически все (снижение срока президентского мандата, синхронизация по времени президентских и парламентских выборов), чтобы не допустить явно не предусмотренного авторами конституции ситуаций "институционального сожительства" оппозиционных друг другу партийных блоков, когда президент - социалист, а большинство в Национальном собрании и формируемое им правительство - правоцентристы или наоборот.

Помимо явных осложнений, создаваемых подобным сосуществованием во власти двух блоков, совместное управление страной двумя оппозиционными силами объективно требовали учета позиций друг друга и, как следствие, принятия сбалансированных решений, отвечающим интересам более широких слоев общества. В этом контексте совместное правление имело, очевидно, позитивный эффект.

Полностью отказаться от данного опыта означало, по-существу, пренебречь мнением и возможностями оппозиции влиять на принимаемые правящими партиями решения, что в конечном счете едва ли отвечало интересам как правящему, так и оппозиционному блокам.

В части прав и свобод личности предусматривается учреждение должности Защитника прав граждан. Конституция пополнилась ст. 71-1, согласно которой:

"Защитник прав следит за соблюдением прав и свобод государственными административными органами, территориальными коллективами, публичными учреждениями, а также любым органом, на который возложена миссия публичной службы, или органом, наделенным органическим законом, ее полномочиями.

Он может принять к рассмотрению жалобу, поданную на условиях, предусмотренных органическим законом, любым лицом, считающим себя ущемленным деятельностью публичной службы или органа, указанного в первой части.

Органический закон определяет полномочия и способы вмешательства Защитника прав. Он определяет условия, на которых ему может оказывать помощь коллегия при осуществлении его некоторых полномочий.

Защитник прав назначается Президентом Республики на шесть лет без права возобновления мандата, после применения процедуры, предусмотренной последним абзацем статьи 13. Его функции несовместимы с функциями члена Правительства и члена Парламента. Иные случаи несовместимости устанавливаются органическим законом.

Защитник прав отчитывается в своей деятельности перед Президентом и Парламентом".

Органический закон и закон о Защитнике прав (в настоящее время находятся на рассмотрении Парламента) должны соответственно детализировать статус Защитника и наделить необходимыми полномочиями в реализацию его задач. Учреждение данной должности ставит ряд вопросов институционального характера. Речь идет в первую очередь о соотношении Защитника с другими органами, на которые возложена защита прав человека. К которым относятся: Медиатор Республики, Защитник детей, Национальная комиссия по информатике и свободам, комиссия по доступу к административным документам, Генеральный контролер по надзору за местами лишения свободы и др.

В отличие от указанных органов Защитнику прав придан конституционный статус, а его компетенция во многом поглощает их полномочия, что неизбежно ставит вопрос либо о пересмотре их функций либо об упразднении некоторых их них. Во всяком случае, закон о Защитнике прав предусматривает, по существу, упразднение должностей Медиатора Республики, Защитника прав ребенка, Национальной комиссии по деонтологии безопасности.

Другой новеллой конституционной реформы 2008 г. является расширение субъектов, которые вправе инициировать процедуру конституционного контроля в ходе применения закона. Конституция V Республики, вводя институт конституционного контроля, исчерпывающим образом, определив круг его субъектов (Президент, Премьер-министр, председатели палат парламента, позже 60 депутатов и 60 сенаторов), признавала только предварительный и абстрактный контроль. Вследствие этого проект закона или его положение, не оспоренное до его подписания Президентом, после подписания и промульгации закона считаются соответствующими Конституции и не могут быть оспорены в Конституционном совете.

Новая ст. 61-1 позволяет Государственному совету (как высшему органу административной юстиции) и Кассационному суду (высшая судебная инстанция общей юстиции) обратиться в Конституционный совет в случае констатации судом при рассмотрении конкретного дела нарушения тем или иным положением закона конституционных прав и свобод. А Конституционный совет обязан вынести решение в установленный срок.

Таким образом, не только расширяется круг субъектов, имеющих право обращения в Конституционный совет, но и вводится последующий контроль конституционности действующих законов. А это, по существу, является отступлением от действующей в стране доктрины и практики конституционного контроля.

Презумпция конституционности действующих законов явно поколеблена, что объективно требует пересмотра самого понятия законности в деятельности исполнительной власти, когда соблюдение ее закона автоматически подразумевало и соблюдение Конституции. Отказ от презумпции конституционности закона, а следовательно, допущение вероятности его неконституционности расширяет границы законности, в рамках которой должна действовать администрация, распространяя ее и на соблюдение конституции. И как следствие, включение в сферу конституционного контроля нормативных актов Президента (известно, что ордонансы и декреты Правительства подписывается Президентом), а также нормативных актов Правительства.

Действовавший ранее механизм конституционного контроля практически обесценивал право президентского вето. Действительно, свои сомнения в конституционности тех или иных положений законопроекта Президент мог развеять, обратившись в Конституционный совет до его подписания. Возвращение законопроекта в парламент на повторное рассмотрение могло быть вызвано причинами политического характера, что явно или косвенно свидетельствовало о его конфликте с парламентом и Правительством и едва ли отвечало конституционному статусу французского Президента как "арбитра нации". Будучи интегрированным в исполнительную власть и фактически ее главой, Президент должен будет разделить с Правительством и парламентом ответственность за положения закона, признанные неконституционными Конституционным советом по инициативе судебной власти.

Таким образом, расширение круга субъектов и введение последующего конституционного контроля принципиально меняет всю систему контроля, последствия изменений которой авторы конституционной реформы возможно не вполне оценили.

В рамках последней конституционной реформы внесены изменения, касающиеся формирования и деятельности Экономического и социального совета. Изменилось не только его название: Экономический, социальный и экологический совет. Речь идет не только о расширении предметной сферы деятельности Совета, но и о включении в нее вопросов, связанных с окружающей средой. В конечном счете эта конституционная новелла направлена на усиление его роли как инструмента обратной связи между государством и гражданским обществом.

Изменения, вносимые органическим законом ордонанс от 29 декабря 1958 г. N 58-1360 об Экономическом и социальном совете, касаются в первую очередь состава этого органа. Две меры в этой части - омоложение состава и усиление представительства женщин - призваны придать новый импульс в работе Совета. Предлагается снижение возраста для назначения в Совет с 25 до 18 лет. Кроме того, вводятся изменения в формирование состава Совета. Их цель - наиболее полное отражение этим конституционным органом позиций и интересов участников экономической, ассоциативной жизни общества, усиление социальных и территориальных связей, представительство организаций и фондов, действующих в сфере охраны окружающей среды.

Мы остановились на ключевых вопросах, затронутых конституционными реформами, проводимыми в стране с начала 2000-х гг. Во многом о результатах этих реформ, особенно последней, можно судить по мере их реализации. Тем не менее их интенсивность свидетельствует о стремлении Французского государства модернизировать свои институты, в наибольшей мере отвечающим современным условиям и потребностям.

Нельзя не отметить, что политическая модернизация во Франции сочетается с экономической модернизацией. Основополагающим нормативным актом в сфере экономических отношений стал Закон от 4 августа 2008 г. N 2008-776 о модернизации экономики, мобилизующий характер которого отражен в названии его титулов и глав: мобилизовать предпринимателей, мобилизовать конкуренцию как рычаг роста, мобилизовать финансы, поощрять развитие малых и средних предприятий и т.д. Данный закон имеет не только мобилизационный характер, связанный с выходом и преодолением последствий финансового и экономического кризиса, но и, по существу, определяет приоритеты государственной политики в сфере экономики на перспективу. В этом контексте экономическая и политическая модернизация выступают как основа и условие дальнейшего развития Французского государства и общества страны.

Административное право. Административное право занимает особое место в правовой системе Франции, поскольку своим зарождением и развитием в огромной степени обязано судебной практике. Действительно, его основополагающие принципы заложены великими решениями Государственного совета как единственной судебной инстанцией в сфере управления. В немалой степени административное право обязано Трибуналу по конфликтам. Трибунал, разрешая спорные вопросы гражданско-правовой и административной юрисдикций, по существу, определяет предметную область административного права. Определенный вклад в признание административно-правовой сферы внес кассационный суд, который в 1956 г. своим решением Публичное казначейство против Доктора Жери признает административную юрисдикцию, основанную на фундаментальном принципе: законодатель не может противоречить публичному порядку. Суд также подтвердил существование вопросов, которые входят в компетенцию административной юрисдикции, регулируемой административный правом.

Со временем административное право наполняется законодательными актами, число которых постоянно увеличивается. Административное право становится в меньшей степени административным, т.е. продуктом судебной практики, а законодательным и регламентарным, т.е. регулируемым законами и актами исполнительной власти. Количество нормативных актов все более и более увеличивается, акты законодательной власти занимают все больший удельный вес среди них. Чаще всего они воспроизводят принципы, выработанные судебной практикой. Иногда законодатель принимает акты, которые противоречат судебной практике. Однако, творчество законодателя расширяет судебную практику, а судебное толкование может привести к признанию недействительности законодательного акта, тем самым усиливая судебную составляющую административного права. Все это обусловливает оригинальную особенность французского административного права.

Французское административное право появилось как право публичной власти в ее постоянных отношениях с частными лицами. Администрация находится под контролем Правительства, некоторые ее органы подчинены одновременно гражданскому и административному праву. Президент следит за устройством органов административного характера, назначает высших чиновников, вправе принимать декреты, касающиеся администрации. Существуют определенные вопросы, касающиеся публичных свобод, регулирование которых конституцией возложено на законодателя. Все это ведет к расширению нормативной базы деятельности администрации. Ежегодно во Франции принимается более 1200 декретов, издаваемых Премьер-министром, а иногда и Президентом. К этому следует добавить министерские, межминистерские, префекторальные, муниципальные постановления и около 3000 циркуляров, которые разъясняют законы и декреты. Подсчитано, что принятие закона во Франции требует принятия от одного до 60 декретов (т.е. в среднем 12 декретов) по его исполнению. Государственный совет с 1987 г. обращает внимание правительства на чрезмерное регламентарное нормотворчество.

Современное французское административное право регулирует деятельность публичной администрации, которая включает в себя правительственную административную, децентрализованную функциональную администрацию, администрацию органов местного самоуправления, определяет статус публичной службы, порядок разрешения конфликтов в сфере управления, т.е. организацию административной юстиции.

Правительственная администрация, аппарат и службы Премьер-министра. Аппарат Премьер-министра состоит из собственно Кабинета Премьер-министра, генерального секретариата Правительства и генерального секретариата, национальной обороны. Кабинет выполняет многообразные и сложные задачи в сфере государственного управления. В него входят: директор, заместитель директора, чиновники по особым поручениям при Премьер-министре, советники по социальным проблемам, технические советники, советники по особым поручениям и т.д. Основной задачей генерального секретариата является организация межминистерских встреч. Генеральный секретариат национальной обороны был создан в 1862 г., и заменил генеральный штаб национальной обороны. К компетенции этого секретариата относится координация деятельности министерств по проблемам обороны.

Ответственность членов Правительства. В соответствии со ст. 68 Конституции "члены Правительства несут ответственность за действия, совершенные ими при исполнении своих обязанностей, если эти действия на момент их совершения квалифицировались как преступления или деликты". Обвинение членам Правительства, а также их соучастникам в случае заговора против безопасности государства может быть предъявлено только обеими палатами парламента, принявшими открытым голосованием решение абсолютным большинством голосов своих членов. Судит их Высокая палата правосудия на основании уголовного законодательства, действующего на момент совершения указанных деяний.

Министерства

Нормативные акты. Во Франции исполнительная власть независима от законодательной в создании, реорганизации и управлении министерств, установлении объема их компетенции. Тенденция к снижению и сужению законодательной базы деятельности министерств, проявившаяся в период IV Республики, получила свое логическое завершение в V Республике. Если во времена III Республики министерства создавались и упразднялись на основании закона, то уже в IV Республике полномочия министров Правительства определялись декретами исполнительной власти. А одним из первых декретов Правительства V Республики явился Декрет от 22 января 1959 г., которым закреплялось Право премьер-министра устанавливать полномочия министров по собственному усмотрению.

Несмотря на то что в системе законодательства нет кодифицирующего акта общего действия, содержание статутов отдельных министерств отличается единообразием. Достигается это тем, что в силу сложившихся административных традиций декреты Правительства, определяющие организацию и круг полномочий министерств, на протяжении десятилетий оперируют одними и теми же моделями организационных структур и унифицированной терминологией для обозначения структурных подразделений центрального аппарата министерств. Поэтому представить себе систему законодательства, регламентирующего деятельность министерств, можно на примере одного министерства, в частности Министерства внутренних дел (МВД).

Основным актом, определяющим полномочия министра внутренних дел и организационную структуру центрального аппарата министерства, является Декрет об организации центральной администрации министерства внутренних дел от 19 апреля 1974 г.

Декрет устанавливает основные структурные подразделения министерства, компетенцию глав этих структурных подразделений и закрепляет за министром право определять внутреннюю структуру подразделений, предусмотренных Декретом, и распределять между ними функции.

В развитие Декрета и на его основе министр внутренних дел издал постановление от 13 мая 1974 г., в котором установлена детальная структура каждого из трех главных управлений и распределены между ними функции и обязанности. Декрет и постановление в совокупности составляют (хотя формально они в единый акт не сведены) кодификацию основных норм, регламентирующих деятельность МВД.

Помимо основных актов в систему законодательства, регламентирующего деятельность МВД, входят акты, посвященные отдельным сторонам этой деятельности. Такими актами являются: Закон "О полномочиях министров Временного правительства Республики я об организации министерств" от 24 ноября 1945 г., согласно которому полномочия министров и организация министерств определяются декретами и иными подзаконными актами; Ордонанс от 6 января 1945 г., посвященный финансовым вопросам, в ст. 3 которого содержится положение о том, что учреждение новых ведомств государственного управления допускается только после открытия соответствующих кредитов; Декрет от 26 июня 1974 г., который также распространяет свое действие на всю систему министерств, но затрагивает частный вопрос: определяет круг лиц, которым министры могут делегировать свои полномочия.

Виды министерств. В юридической литературе приводятся различные основания для классификации министерств.

Если в основу классификации положить направления деятельности министерств, то их можно разделить на три крупные категории: 1) министерства военно-политического характера. К ним относятся министерство национальной обороны; министерство внешних сношений; министерство внутренних дел; министерство юстиции; 2) социально-экономические министерства. Это министерства экономики, финансов и бюджета; промышленности; сельского хозяйства, торговли и т.д.; 3) министерства культурно-просветительского характера, такие как министерство образования, культуры, спорта и досуга и др.

Основанием классификации министерств может служить также характер и объем возлагаемых на них полномочий. Базируясь на этих критериях, можно констатировать определенную иерархичность министерств с точки зрения их политической значимости.

Компетенция министерств. Место или роль конкретного министерства в системе государственного управления определяется его компетенцией, компетенция министерства складывается из правомочий, которые можно разделить на следующие группы: 1) организация внутренней структуры министерства и руководство его персоналом; 2) руководство нижестоящими органами (речь идет о периферийных органах министерств); 3) координация деятельности со смежными министерствами и ведомствами по отдельным проблемам; 4) предписание определенных действий гражданам. Объем указанных правомочий у каждого конкретного министерства различен. Следует отметить, что с точки зрения личности последняя группа правомочий имеет особое значение, поскольку при реализации именно этих правомочий непосредственно затрагиваются права и интересы граждан. С юридической точки зрения в данном случае речь идет о праве министерства на нормотворческую деятельность, месте принимаемых ими актов в системе действующего законодательства. Но это - тема специального исследования. В рамках же данной работы ограничимся лишь констатацией, что объем правомочий последней группы у различных министерств далеко не одинаков.

Структура министерств. Руководство министерством осуществляет министр. Министр назначается Президентом Республики по предложению Премьер-министра. Министр выступает в двух качествах: во-первых, как член Правительства и, во-вторых, как руководитель вверенной ему сферы управления. Как глава министерства министр достаточно самостоятелен в организации его внутренней структуры. Во всяком случае, любой проект, касающийся внутренней организации министерства, подготавливается самим министерством, и уж в любом случае ни один декрет по этому вопросу не может быть одобрен без согласия заинтересованного министра. Поскольку организация работы министерства возложена на министра и рассматривается как средство обеспечения выполнения поставленных перед министерством задач, Доктрина требует, чтобы ничто не мешало министру производить реорганизацию служб и их регламентацию. Его полномочия в этой сфере имеют дискреционный характер.

Каждое министерство имеет, в принципе, следующую организацию: кабинет, дирекции (бюро), советы и комитеты, органы инспекции, периферийные службы.

Кабинет состоит из непосредственных сотрудников министра, которых он лично подбирает и которые не обязательно должны быть служащими. Кабинет, как правило, состоит из директора кабинета, начальника кабинета, технических советников и специально уполномоченных лиц. Кабинет министра помогает ему осуществлять, с одной стороны, связь с политическими кругами, с другой стороны, связь с подразделениями министерства, прежде всего с дирекциями, возглавляемыми директорами. Министерские кабинеты возникли еще в III Республике, а их правовое положение было впервые регламентировано Законом 1911 г. и Декретом 1912 г., установившими максимальное число лиц, которые могут входить в министерский кабинет. В большинстве случаев кабинет насчитывает 10 членов: начальник кабинета, директор, глава секретариата и семь других советников или чиновников по особым поручениям.

Кабинет - учреждение весьма своеобразное. Он не является обычным подразделением министерства. Министерский кабинет состоит из сотрудников, ответственных лично перед министром. Работники министерского кабинета назначаются решением министра и уходят в отставку вместе с ним. Их связь с остальными чиновниками проявляется лишь в том, что они пользуются обычным статусом и привилегиями чиновников. Фактически министерские кабинеты включают в себя не только официальных должностных лиц, но и полуофициальных работников, причем практически в том же количестве. Кроме того, в кабинеты входит еще третья категория лиц, которых определяют как "тайных", поскольку их обязанности не определены. В некоторых министерствах министерские кабинеты (в широком смысле) состоят из 100 человек.

Важной функцией кабинета является координация деятельности департаментов на министерском уровне. Это тем более необходимо, ибо очень часто реорганизация министерств приводит к перемещению отдельных департаментов из одного министерства в другое и тем самым нарушает традиционные связи и взаимопонимание на уровне основных подразделений министерств, каким являются департаменты. Положение усугубляется тем, что министры, находящиеся в должности в течение короткого периода времени и обремененные многими политическими проблемами не министерского характера, оказываются не в состоянии координировать работу департамента и понять всю глубину проблем, стоящих перед министерством. В этих условиях единственным органом, который способен принять на себя в рамках министерской организации задачу координации и арбитража, оказывается кабинет министра.

Все министерства имеют иерархическое строение органов управления.

Основным элементом министерства является дирекция. Каждая дирекция предназначена для реализации одной из функций министерства. Дирекция рассматривается как автономное подразделение, и руководитель дирекции - директор имеет особый правовой статус. Это подчеркивается тем, что директора (так же, как и ограниченный круг других чиновников) назначаются не актами министров, а декретами Совета Министров. Такой порядок предусмотрен ст. 13 Конституции 1958 г., указывающей, что "директора центральных ведомств назначаются Советом Министров". Директор центрального ведомства оказывается, таким образом, на вершине административной иерархии. Конечно, он действует под руководством министра, но его полномочия вытекают из его назначения непосредственно Правительством. Это обстоятельство, особенно если учитывать частые смены министров, способствует не только стабильности, но и независимости директоров. Оно же влияет и на характер отношений директора с кабинетом министра.

Назначение непосредственно подчиненных директорам лиц - заместителей директоров и помощников директоров, т.е. лиц, являющихся руководителями служб, так же как и назначение директоров, сопряжено с определенными формальностями, до известной степени ограничивающими свободу министров и направленными на усиление стабильности государственного аппарата. В настоящее время, если не учитывать нескольких исключений, назначение этих категорий государственных служащих "производится совместным постановлением Премьер-министра и заинтересованного министра, ответственного за публичную службу".

Дирекции подразделяются на вертикальные и горизонтальные. Дирекции первого вида направлены на реализацию основных функций министерства. Горизонтальные дирекции оказывают лишь опосредствованное воздействие на осуществление министерством его основных функций. Таковы, как правило, дирекции общего управления, персонала и бюджета; служба исследований и предложений; отдел международных отношений. Стремление усилить воздействие государства на различные аспекты социальной и экономической жизни общества приводил к расширению функций отдельных дирекций и, как следствие этого, их разделению. Возрастание числа дирекций, естественно, вызывает желание упростить систему. Один из таких способов - слияние министерств, имеющих близкие функции, в так называемые большие министерства, в рамках которых появилась возможность слияния дирекций, занимающихся общими вопросами управления. Обычно в министерстве бывает не больше 6-10 дирекций. Но лишь в немногих министерствах, например в министерстве юстиции, директора собираются вместе под руководством министра, образуя руководящий орган министерства.

Другим важным звеном министерской структуры являются бюро, которые наряду с дирекциями составляют основу центральной администрации. В дирекцию входят четыре-восемь бюро. Руководители бюро и вышестоящие лица (исключая директоров) составляют так называемую гражданскую администрацию. В соответствии с Декретом от 30 июня 1972 г. эта категория лиц под руководством директора проводит в жизнь установленную последним политику, вырабатывает обязательные для этого инструкции и регламенты, а также подбирает необходимый персонал.

В каждом министерстве существует ряд подразделений, деятельность которых связана с так называемой управленческой техникой. Это подразделения, занимающиеся организацией архивного дела и систематизацией документации, а также информацией, вопросами организации и методов работы, разработкой методов планирования, отчетности и т.п. В системе органов министерства эти подразделения обладают значительной самостоятельностью, поскольку организация и формы деятельности в большей степени зависят от соответствующих межминистерских служб, нежели от руководства министерства, в рамках которого они действуют. Например, в каждом министерстве существуют подразделения, занимающиеся статистикой. Формы и методы их работы определяются Национальным институтом статистики и экономических исследований. С результатами своей работы статистический орган министерства обязан знакомить не только свое руководство, но и Национальный институт. Таким образом, эти службы находятся фактически в двойном подчинении. Двойное подчинение подразделений, занимающихся "управленческой техникой", оказывает влияние на положение их персонала. Работники этих подразделений находятся на службе соответствующих министерств и подчиняются их руководителям, но они значительно теснее связаны с соответствующими межминистерскими службами, каждая из которых либо действительно образует, либо стремится образовать замкнутую группу специалистов-чиновников.

Почти каждое министерство располагает собственными органами инспекции или контроля, которые осуществляют контроль над деятельностью администрации. Инспекции контролируют соблюдение общего порядка, оценивают эффективности деятельности администрации, устанавливают ответственность должностных лиц за недостатки в работе. Однако органы инспекции не имеют права принимать решения.

В несколько ином положении находятся так называемые генеральные инспекции министерств, являющиеся по существу органами министров. Принимаемые ими акты фактически предопределяют решения министров и поэтому не только констатируют состояние дел, но и предполагают определенное решение вопроса.

Как правило, генеральная инспекция действует в рамках своего министерства. Исключениями являются инспекции министерства внутренних дел и министерства экономики и финансов. Генеральная инспекция МВД в случае обращения к ней руководителя другого центрального ведомства может контролировать деятельность соответствующих ведомств. Инспекция министерства экономики и финансов в пределах своей компетенции может осуществить инспекцию любого центрального ведомства.

Иерархический контроль в отличие от инспекции, совершаемой периодически, осуществляется начальниками в отношении подчиненных им по службе чиновников постоянно. Проводя иерархический контроль, начальник имеет право отменять решения своих подчиненных и давать им обязательные для исполнения указания. Иерархический контроль бывает двух видов: осуществляемый в отношении непосредственно подчиненных лиц - в этом случае он может и должен быть в полном смысле постоянным; осуществляемый в отношении лиц, отделенных от контролера несколькими инстанциями - в этом случае он представляет собой одну из форм инспекции.

Финансовый контроль в принципе осуществляется вне рамок обычных служебных отношений. Он проводится работниками министерства экономики и финансов и охватывает все служебные отношения, имеющие финансовые последствия, причем финансовый контроль распространяется не только на органы управления, но также и на публичные предприятия, если они финансируются государством. Законом от 10 августа 1922 г. установлено, что заключения финансовой инспекции, должны анализировать, прежде всего, правильность и целесообразность расходов, а также точность оценок имущества. Финансовая инспекция должна ограничиваться финансовыми вопросами, не затрагивая правовых, технических и иных аспектов.

При рассмотрении функций министерств нельзя ограничиваться анализом деятельности их центрального аппарата. Понять в полной мере деятельность министерства можно лишь тогда, когда учитываются полномочия не только центра, но и местных органов министерств. Делегация министерских полномочий префектам регионов и департаментов в результате реформы 1981 г. привела к тому, что префект, являясь руководителем всех периферийных служб центральной администрации на местах, выступает одновременно в качестве представителя Правительства и каждого министерства в отдельности.

На функции и структуру министерств оказывает влияние не только внутренняя политика. Процесс европейской интеграции привел к тому, что практически во всех министерствах созданы новые службы, регулирующие взаимодействие министерств как центральных ведомств Франции с соответствующими органами Европейского Союза.

Ответственность. Министры несут гражданскую, уголовную и политическую ответственность. Гражданскую ответственность министры несут перед частными лицами и государством.

1. Ответственность перед частными лицами. Деятельность министров подчиняется основному принципу, выраженному в ст. 1382 Гражданского кодекса, об обязанности возмещения причиненного ущерба. Применение этого принципа, однако, связано как с разделением административной и судебной властей, так и с разграничением, проводимым между должностным проступком и проступком, совершенным в качестве частного лица. В этом отношении министры поставлены в одинаковые условиях государственными служащими, изучение положения которых относится к предмету административного права.

2. Ответственность перед государством. Ввиду широких полномочий министров в финансовой области и весьма важных последствий, к которым могут привести их ошибки, небрежность или неосторожность, ряд законов точно определил персональную ответственность министров перед государством. Так, например, финансовый Закон от 25 марта 1817 г. установил, что министры не вправе под свою ответственность производить или разрешать производить платежи сверх сумм отпущенных кредитов. Законом от 15 марта 1850 г. все такие расходы относятся за счет нарушившего закон министра. Эти принципы подтверждены и более поздними финансовыми законами.

В соответствии со ст. 68 Конституции члены Правительства несут уголовную ответственность за действия, совершенные ими при исполнении своих обязанностей, если эти действия на момент их совершения квалифицировались как преступления или деликты. Обвинение им может быть предъявлено только обеими палатами, припавшими открытым голосованием идентичное решение абсолютным большинством голосов своих членов. Судит министров Высокая палата правосудия. Единственной действительной санкцией, предусмотренной в связи с политической ответственностью министров, является потеря должности, принудительное удаление от власти.

Функциональная децентрализованная администрация