1. Публичные учреждения

Особенности статуса. Во Франции публичное учреждение - юридическое лицо по публичному праву, финансируемое публичными фондами, которое должно выполнять миссию общего интереса. Они отличаются от публичных предприятий, которые являются юридическими лицами по частному праву с публичными капиталами, которые не выполняют миссии общего интереса.

Французское право признает за публичными учреждениями определенную административную и финансовую автономию.

Сферы вмешательства публичных учреждений варьируют, но большинство выполняют миссию экономического или социального характера. Публичное учреждение может действовать в сфере: здравоохранения (например, Французское агентство крови); образования (университеты, лицеи); культуры (некоторые музеи); экономики (публичные предприятия, имеющие статус промышленных и коммерческих публичных учреждений).

Одни учреждение единственны в своем роде. Другие, напротив, являются частью "серии" однотипных учреждений, функционирующих по одной и той же модели. Это различие иногда достаточное тонкое: те же университеты, которые часто различны, образуют серию однотипных учреждений, тогда как Лувр и Музей Орсе рассматриваются как публичные учреждения, имеющие уникальный характер.

Помимо разнообразия названий, во всех публичных учреждениях могут быть выделены общие черты. Если нормы, которые применяются к публичным учреждениям, варьируют одна к другой, то судебная практика и доктрина выделяют два основных типа публичных учреждений: публичные учреждения административного характера (ПУАХ) и публичные учреждения промышленного и коммерческого характера (ПУПТХ). В то же время некоторые публичные учреждения совмещают миссию публичной службы административного характера и миссию публичной службы промышленного и коммерческого характера.

Публичные учреждения, юридические лица по публичному праву

Публичные учреждения, в том числе и промышленного и коммерческого характера, являются юридическими лицами по публичному праву. Таким образом, они могут осуществлять определенные права, зарезервированные за публичной властью, именно:

- быть собственниками публичного имущества;

- осуществлять право экспроприации;

- быть наделенными правом административного контроля;

- получать предварительные привилегии.

Принцип закрепленности. Каждое публичное учреждение, в принципе, закреплено за публичной администрацией (государственной или местной), которая его контролирует. Существуют национальные публичные учреждения, закрепленные за государством, и местные публичные учреждения, закрепленные за коммунами, группами коммун, департаментом, регионом или заморским коллективом. Однако уровень администрации закрепления не определяет географической зоны деятельности публичного учреждения. Так, местное публичное учреждение может действовать в национальном масштабе, и даже в международном масштабе по крайней мере, опосредованно.

Этот принцип закрепленности иногда смягчается, когда некоторые публичные учреждения играют роль по кооперации между несколькими коллективами: это типично для публичных учреждений по межкоммунальному сотрудничеству или Национальному центру и центрами управления территориальной публичной службой.

Принцип специализации. В отличие от государства или местных коллективов, которые обладают сферой общей компетенции без ее точного определения, публичные учреждения имеют строго определенные полномочия. Так Национальная школа администрации не может вмешиваться в развитие карьеры бывшего ученика, ее функция ограничивается подготовкой чиновника.

Порядок создания и функционирования. В силу ст. 34 Конституции новый тип публичного учреждения может создаваться только на основании закона. Сами же публичные учреждения обычно создаются национальными декретами и решениями коллектива, которому подчинены местные учреждения. Однако законы иногда предусматривают различные правила.

Публичные учреждения создаются:

- либо на основании всех документов, наделяющих автономией службу, иногда осуществляющую непосредственное заведование государственным имуществом (например, Парижский монетный двор);

- либо на основании преобразования другого публичного учреждения (Национальная службы по воде и водной среде) или юридического лица по частному праву (чаще всего ассоциация, например Академия технологий) или общественностью (группа по общему интересу, например, Национальное агентство исследований);

- либо слиянием двух или нескольких публичных учреждений;

- либо на основании выделения в другое публичное учреждение (Сеть железных дорог Франции).

Любое публичное учреждение имеет устав, в котором зафиксированы его полномочия и способы деятельности. Устав национальных публичных учреждений единственных в своем роде фиксируется декретом, уставы "серийных" публичных учреждений разрабатывается самим учреждением в соответствии с общими законодательными и регламентарными предписаниями и затем одобряется властью. Устав местного публичного учреждения фиксируется решением местного коллектива, за которым оно закреплено. Публичные учреждения могут быть упразднены, если цели, с которыми они создавались, не имеют больше места или если служба попадает под непосредственное заведование частного сектора или уступается ему. Например, Закон об отделении церкви от государства 1905 г. повлек упразднение нескольких культовых публичных учреждений. Публичные учреждения могут также объединяться. Закон может также предписать приватизацию публичного учреждения и его преобразование в акционерное общество (Электрисите де Франс).

Управление публичным учреждением обычно возлагается на два органа:

1) полномочное собрание (чаще всего называемое административным советом), определяющее основные направления деятельности;

2) лицо, ответственное за каждодневное управление: это либо председатель административного совета, либо директор или генеральный директор, не входящий в совет.

Кроме того, некоторые публичные учреждения располагают дирекцией и наблюдательным советом, а также резервным фондом для увольняемых или будущих морских портов.

Публичные учреждения контролируются, как и другие юридические лица по публичному праву. Закон и уставы устанавливают способы контроля. Допускается три варианта:

1) контролирующий орган осуществляет контроль законности;

2) учреждение подпадает под административную опеку (говорят об опекающем органе);

3) учреждение одновременно подпадает под контроль законности и административную опеку, но осуществляемыми различными органами.

Основные виды публичных учреждений. Помимо многих наименований, даваемых законодателем публичным учреждениям, судебная практика и доктрина различает только две их категории:

1) публичные учреждения административного характера (АПУ);

2) публичные учреждения промышленного и коммерческого характера (ПУПК).

Несмотря на явное сближение АПУ и ПУПК, Государственный совет долгое время отмечал, что подобное различие неполно охватывает реальность публичных учреждений. В частности, говорят о публичных учреждениях с двойным лицом, чтобы обозначить некоторые органы, одновременно действующие как публичные учреждения административного характера, так и публичные учреждения промышленного и административного характера.

В целом ПУА подчинены исключительно публичному праву, между тем как ПУПК большей частью регулируются частным правом. Это отличие влечет следующие последствия.

Предмет сравнения	Публичные учреждения административного характера	Публичные учреждения промышленного и коммерческого характера
Режим персонала	Служащие или работающие по договору по публичному праву	Персонал по частному праву, подчиненный трудовому кодексу
Правила отчетности	Подчинение публичной отчетности, разработка бюджета и административного бюджета	Использование правил отчетности предприятий по частному праву, подготовка предполагаемого состояния доходов и расходов и итогового отчета
Торги	Применение кодекса публичных торгов	В принципе свободный выбор производителей и потребителей

Кроме того, практически, это отличие знает многие исключения. Управленческий персонал публичных учреждений промышленного и коммерческого характера в основном служебный, некоторые из них получают по закону право набора служащих, между тем как некоторые публичные учреждения по частному праву пользуются контрактами по частному праву.

Публичные учреждения по частному праву могут вести отчетность согласно отчетному плану, применяемому к предприятиям, а некоторые публичные учреждения промышленного и торгового характера, наделенные публичным бухгалтером, могут быть частично подчинены общему регламенту публичной отчетности.

Несмотря на то что публичные учреждения промышленного и коммерческого характера во многих отношениях близки к юридическим лицам по частному праву, они получают, так же как юридические лица по публичному праву, некоторые привилегии по публичному праву.

Типы публичных учреждений:

- местные публичные учреждения образования - МПУО (которые являются частью ПУА);

- публичные учреждения научного и технологического характера (ПУНТ);

- публичные учреждения научного, культурного и профессионального характера (ПУКП);

- публичные учреждения по научному сотрудничеству (ПУНС);

- публичные учреждения по культурному сотрудничеству (ПУКС);

- экономические публичные учреждения (ЭПУ);

- публичные учреждения по межкоммунальному сотрудничеству (ПУМС);

- публичные учреждения здравоохранения (ПУЗ);

- публичные учреждения культа (ПУК);

- публичные службы жилищ (ПСЖ);

- школьные кассы (местные публичные службы);

- пожарная и спасательная департаментская служба (ПСДС).

Независимые административные органы

Французской политико-правовой идее принадлежит создание парламентом таких оригинальных учреждений, как "независимые административные органы" (Национальная комиссия по информатике и свободам, Комиссия по доступу к административным документам, комиссия по траспарентности и плюрализму прессы, Национальная комиссия по коммуникации и свободам и др.), которые выступают в качестве противовеса (contre-pouvoir), администрации, являя собой, по словам проф. Кермона, "великое умение французского публичного права защитить свободы не усилением судебной власти, а путем насаждения в администрацию независимых инстанций, следуя традиции, магистрально установленной Государственным советом"*(260). Действительно, эти органы играют определенную роль по защите прав и свобод личности и не только.

Институциональная и правовая природа. Несмотря на то что "независимые органы" появились по Франции в 70-е годы, ни закон, ни судебная практика не дают им ясного определения. Согласно докладу Государственного совета 2001 г. независимые административные органы "действуют от имени государства и, не будучи подчинены Правительству, наделяются для осуществления своих задач гарантиями, которые позволяют им действовать вполне автономно; их деятельность не может быть никем, кроме судьи, переориентирована или подвергнута критике".

Выражением "независимые административные органы" охватываются три вида органов, создаваемых законодателем: независимые органы (Посредник Республики, Защитник детей.), независимые административные органы (Комиссия по доступу к административным документам, Национальная комиссия по информатике и свободам...), независимые публичные органы.

Общая черта этих органов состоит в их особом месте в институциональной организации, что направлено на придание им прочных гарантий независимости в реализации определенных задач публичной службы. Тем не менее эти органы не должны становиться разновидностью администрации по общему праву, что подчеркнуто в докладе Государственного совета 2001 г. В докладе П. Жерар, представленном Парламентской службе по оценке законодательства в 2006 г., отмечается, что увеличение количества независимых административных органов может поставить под сомнение легитимность традиционной административной деятельности. Последнее требует от законодателя обоснования новой формы административной деятельности. Первопричина появления независимых административных органов видится в поиске более независимого способа государственного вмешательства в наиболее чувствительные области социальной и экономической жизни. В этом контексте НАО представляется более предпочтительной по сравнению с традиционной администрацией юридической формой в регулировании деятельности новых секторов, открытых конкуренции.

Однако создание и деятельность этих органов породили фундаментальное противоречие. Действительно, согласно ст. 20 Конституции администрация находится в распоряжении Правительства, а НАО изъяты из сферы контроля исполнительной власти. Возникает вопрос: если Конституция отдает администрацию под власть Правительства, то каким образом может быть обеспечена независимость административного органа? Двусмысленность положения состоит в том, что Правительство должно нести перед парламентом ответственность за независимые административные органы, над которыми оно не имеет никакой иерархической власти. В этом справедливо усматривается и сила и слабость независимых административных органов (итоговое исследование по докладу Ж.-М. Потье).

Независимость этих органов вовсе не означает бесконтрольность и не снимает с них ответственность за свою деятельность. Таким образом, речь идет о том, на кого возложен этот контроль и о формах и пределах этого контроля. Являясь частью национальной институциональной системы, независимые административные органы должны соблюдать все ее принципы, в основе которых ст. 15 Декларации прав человека и гражданина 1789 г., согласно которой "общество имеет права потребовать отчет от любого публичного агента администрации". Рассмотрев доклад П. Жерар, Парламентская служба по оценке законодательства заключила, что "демократический контроль над независимыми административными органами не может осуществляться Правительством, не ставя под сомнение гарантии независимости, предоставляемые этим органам, и потому он должен быть возложен на парламент. Усиление подобного контроля позволит примирить требование независимости с принципом ответственности".

По результатам обсуждения доклада Служба приняла следующие 30 рекомендаций, которые сгруппированы по шести направлениям.

1. Улучшение условий осуществления полномочий независимыми административными органами, в том числе:

а) обеспечение присутствия комиссара Правительства при органах наделенных регламентарной властью;

б) создание в НАО, наделенных санкционирующих полномочий, достаточно многочисленных коллегий, для того, чтобы отделить функции преследования и наказания.

2. Рационализация юридического режима и организации НАО.

3. Улучшение условий обращения ВНО.

4. Усиление независимости НАО и предоставление им средств, соответствующих их задачам.

5. Укрепление независимости коллегий и служб НАО.

6. Усиление демократического контроля над деятельностью независимых административных органов.

Среди этих рекомендаций можно выделить следующие:

- Конституционное закрепление (или на уровне органического закона дополняющего ст. 34 Конституции) компетенции законодателя в установление правил, касающихся создания и организации независимых административных и публичных административных органов.

- Регулярное проведение в рамках компетентных комиссий оценки деятельности существующих НАО в целях проведения в случае необходимости их реорганизации.

- Ограничение числа независимых публичных органов, наделенных правом юридического лица, только теми, деятельность которых сводится к взиманию налогов и сборов.

- Предварительная оценка полномочий нового органа, которые не могут осуществляться уже существующими органами.

- Определение в законодательных рамках общих характеристик НАО в отношении их независимости, их санкционирующих процедур и публикации ежегодного доклада.

- Наделение органов, таких как Защитник детей, правом рассмотрения дел по собственной инициативе, если они сочтут это необходимым.

- Предоставление администрации возможности обращения в НАО по любому вопросу, входящему в сферу их компетенции и разрешить НАО доступ к административной экспертизе.

- Установить продолжительность мандата не более шести лет с обновлением коллегии на треть каждые два года.

- Предоставление любому органу права принятия внутренних правил деонтологии для обеспечения независимости его служб.

- Публикация всеми НАО ежегодного отчета, адресуемого председателям обеих палат парламента, председателям финансовых комиссий и председателям компетентных комиссий.

- Определение целей и показателей ее результативности деятельности НАО для улучшения контроля над ними со стороны парламента.

- Заслушивание каждого независимого административного органа компетентными парламентскими комиссиями после публикации их ежегодного доклада.

Отличительные характеристики независимых органов. При характеристике независимых органов выделяется три критерия.

1. Властный. Независимый административный орган может принимать исполнительные решения, что отличает его от судебных инстанций, решения которых имеют властный характер, и консультативной администрации, представляющей только заключения. Однако независимый административный орган может обладать юрисдикционными и консультативными полномочиями, как, к примеру, Банковская комиссия.

Регламентарная власть, которой могут быть наделены некоторые независимые административные органы, может привести к конкуренции с регламентарной властью Премьер-министра, и потому должна быть ограничена, согласно позиции Конституционного совета, строго определенной областью.

Попытки парламента наделить их более широкими полномочиями по контролю над администрацией пресекаются Конституционным советом. Достаточно вспомнить в связи с этим решение Совета, которым были отменены ряд положений Закона N 84-937 от 23 октября 1984 г. об ограничении концентрации, финансовом контроле и плюрализме прессы, касающиеся полномочий Комиссии по траспарентности и плюрализму прессы, учрежденную для контроля за соблюдением закона. Законодатель наделил Комиссию широкими полномочиями по контролю над предприятиями прессы. Однако Конституционный совет практически лишил Комиссию реальных полномочий (признав неконституционными ряд его положений, касающихся именно полномочий Комиссии), превратив ее по существу в наблюдательный орган. Конституционный совет особенно бдителен, когда возникает угроза ограничения исполнительной власти, откуда бы она ни исходила: то ли непосредственно от парламента, то ли от "независимых" органов, им создаваемых. В этих условиях роль этих органов не следует переоценивать.

Тем не менее их власть, единственно связанная с исполнением законов, в значительной степени используется в регулятивных целях. Однако внимательными комментаторами деятельности НАО было замечено, что за своеобразным пониманием независимыми административными органами "регулирования" подчас вуалируется, формально прикрываясь разрешением споров, подлинно административные решения.

2. Административный. Независимые административные органы в целом являются интегральной частью государства, а это означает, что они не являются публичными учреждениями, наделенными статусом юридического лица. Следовательно, они чаще всего не имеют имущества, не могут обращаться к правосудию и заключать контракты. Однако закон может наделить их элементами юридического лица, в частности правом набора персонала или финансовой автономией. Критерий юридического лица, таким образом, становится спорным. Например, Служба по финансовым рынкам, характеризуемая как независимый публичный орган, часто рассматриваемая как независимый административный орган, располагает статусом юридического лица.

3. Независимый. Несмотря на интегрированность в государство, их независимость проявляется в том, что они изъяты из властной иерархии. Эта независимость необходима государству, чтобы придать кредитоспособность и легитимность органам, развивающим чувствительные сферы. Несмотря на то что председатели независимых административных органов часто назначаются Президентом Республики, последние считают своим долгом как можно быстрее подтвердить свою независимость.

НАО чаще всего имеют коллегиальный характер, что не исключает наличие индивидуальных органов, например Защитник ребенка.

Независимые административные органы действуют в различных направлениях, в частности:

- экономического и финансового регулирования;

- информации и коммуникации:

- защиты управляемых от "скверного управления".

Виды независимых административных органов. Независимые административные органы условно делятся на две группы: 1) признанные законом; 2) отвечающие критериям Государственного совета.

В первую группу входит:

- Служба по финансовым рынкам;

- Агентство по борьбе против допингов (независимый административный орган, наделенный статусом юридического лица);

- Национальная комиссия по информатике и свободам;

- Высший аудиовизуальный совет;

- Национальный консультативный совет по этике;

- Агентство по оценке исследований и высшего образования (ранее - Комитет по оценке публичных учреждений научного, культурного и профессионального характера);

- Высшая служба по борьбе против дискриминации и за равенство;

- Служба по регулированию электронных коммуникаций и почт;

- Комиссия по доступу к административным документам;

- Национальная комиссия по счетам избирательной кампании и политическому финансированию;

- Национальная комиссия по контролю над нарушениями безопасности;

- Консультативная комиссия по секретам национальной обороны;

- Совет по предупреждению и борьбе против допингов;

- Служба по контролю над шумовыми злоупотреблениями в аэропортах;

- Национальная комиссия по деонтологии безопасности;

- Посредник Республики;

- Защитник ребенка;

- Генеральный контролер по надзору за местами лишения свободы.

Административные органы, которые могут быть охарактеризованы согласно критериям Государственного совета (доклад Совета 2001 г.) как "независимые":

- Служба ядерной безопасности (создана в 2006 г.);

- Паритетная комиссия по публикациям и агентствам прессы;

- Высший совет агентства Франс-пресс;

- Национальная комиссия по контролю над избирательной кампанией по выборам Президента Республики;

- Комиссия по опросам;

- Комиссия по фискальным нарушениям;

- Центральное бюро по тарификации;

- Посредник по кино;

- Комитет кредитных учреждений и инвестиционным предприятиям;

- Комитет по сотрудничеству и трансфертам;

- Совет по конкуренции;

- Комиссия по контролю над страхованием;

- Комиссия по контролю над взаимопомощью и страховыми институтами;

- Национальная комиссия по торговому оборудованию;

- Дисциплинарный совет финансового управления;

- Комиссия по регулированию энергетики;

- Центральная постоянная комиссия по сельскохозяйственным доходам;

- Банковская комиссия;

- Комиссия по безопасности потребителей;

- Комиссия по финансовой прозрачности политической жизни.

Впервые понятие "независимый административный орган" было применено к Комиссии по информатике и свободам, учрежденной Законом от 6 января 1978 г. об информатике, картотекам и свободам (по предложению законодательной комиссии Сената). Тем не менее содержание этого понятия не раскрывалось. Несколько лет спустя, в 1984 г., к этому понятию апеллирует Конституционный совет, характеризуя Высший аудиовизуальный совет как "независимый административный орган". Конституционный совет счел, что "учреждение административного органа, независимого от правительства, наделенного таким важным полномочием в части свободы коммуникаций, как выдача разрешения для осуществления достаточно важного правомочия по отношению к свободе коммуникации как предоставление радиотелевизионной услуги, предлагаемой населению через кабельную сеть, представляет собой фундаментальную гарантию в осуществлении публичной свободы".

Попытка определить содержательные характеристики была сделана Парламентской службой по оценке законодательства (2006 г.) на основе обсуждения доклада сенатора П. Жерар "Независимые административные органы".

Однако "было бы слишком претенциозным утверждать, что независимые административные органы существуют во всех странах, как отмечает, проф. Ж.-М. Потье в итоговом докладе. И напротив, бесспорно, что речь идет крайне распространенном виде учреждений". Однако быль бы тщетно искать общую модель, поскольку эта модель не существует, добавляет он.

По мнению Ж.-М. Потье, почти во всех рассмотренных в исследовании странах существуют органы близкие к французской модели независимых административных органов. В то же время обнаруживается, что эти органы подчас значительно отличаются от их французских аналогов*(261).

Публичная служба

Французское законодательство достаточно полно и четко регулирует организацию публичной службы в стране. Ее основные принципы закреплены в Конституции, а также в Декларации прав человека и гражданина 1789 г. и Преамбуле Конституции 1946 г., которые интегрированы в конституционные источники права Франции*(262).

Статья 34 Конституции относит "установление категорий публичных учреждений" и "основных гарантий, предоставляемых гражданским и военным государственным служащим" к сфере закона, т.е. компетенции парламента. Декларация прав человека и гражданина провозглашает принцип равного доступа граждан к публичной службе (ст. 6), а Преамбула Конституции 1946 г. - свободное определение условий и труда и право на забастовку.

Французское законодательство проводит различие между государственной и местной публичными службами. "Общий статут публичной службы" включает в себя четыре закона, которые являются его разделами:

1) Закон от 13 июля 1983 г. о правах и обязанностях чиновников;

2) Закон от 11 января 1984 г., содержащий положения статута о государственной публичной службе;

3) Закон от 26 января 1984 г., содержащий положения о местной публичной службе;

4) Закон от 6 января 1986 г., содержащий положения статута о государственной медицинской службе.

Непосредственное отношение к регулированию государственной службы имеют первые два закона, которые являются первым и вторым разделами общего статута. Общий статут служит правовой основой государственной службы в стране. Он применяется ко всем служащим независимо от их должности или ранга в государственной иерархии.

Кроме общего статута существуют особые статуты, которые конкретизируют применение общего статута к служащим административных органов, близких по характеру своей деятельности. В особых статутах фиксируются функциональные обязанности служащих, условия и порядок принятия на службу (требуемый диплом, организация конкурсов), продвижение по службе и присвоение соответствующих чинов и рангов, различные виды служебного положения служащих (откомандирование, переход в распоряжение иной административной службы, внештатная работа). Особый статут принимается декретом Государственного совета после консультации в Высшим советом центральной государственной службы.

К некоторым категориям государственных служащих (полиция, гражданская авиация) применяются специальные статуты, которые принимаются законом. Ряд принципиальных положений, касающихся государственной службы, содержатся в решениях Конституционного и государственной советов.

Структура государственной службы

1. Понятие "государственный служащий". Во французском законодательстве отсутствует понятие "государственный служащий". Закон от 13 июля 1983 г. определяет круг лиц, обладающих статусом чиновника. К ним относятся служащие центральной государственной администрации и администрации регионов, департаментов, коммун и их учреждений, за исключением служащих парламента и судей судов общей юрисдикции.

Правовая доктрина и административная практика различают понятия "служащий" и "чиновник". В отличие от некоторых категорий служащих, которые принимаются по контракту (до трех лет), на повременную работу (не более 120 часов в месяц) или в качестве помощников, правовое положение чиновника характеризуется включение на постоянной основе в штат государственного административного органа на должность, соответствующую его рангу в административной иерархии.

2. Классификация государственных служащих. В зависимости от выполняемых функций и условий приема персоналы (штаты) административных органов подразделяются на четыре категории: А, В, С, Д. В категорию А входят чиновники, занимающиеся подготовкой управленческий решений или руководящей работой и имеющие диплом о высшем образовании. Чиновники категории В выполняют исполнительные функции и набираются из лиц, имеющих специальное образование (диплом бакалавра или равноценный диплом). В эту категорию входят административные секретари, инспектора, учителя и др. Категории С и Д объединяют обслуживающий административный персонал и набираются из лиц, имеющих среднее образование. Следует отметить, что численность служащих категории Д постоянно сокращается.

При назначении на должность чиновнику присваивается соответствующий чин (ранг) - звание, которое дает право его обладателю занимать определенные должности, либо присвоение чина считается недействительным, если оно не связано с занятием должности и деятельностью на государственной службе. Каждый чин охватывает несколько ступеней в должностной иерархии. Таким образом, продвижение чиновника по службе происходит повышения ступени и повышения в чине. В случае сокращения должности чиновник имеет право на новую должность на условиях, определяемых статутными положениями соответствующей службы. Возможность перехода чиновника с государственной службы на службу в местную администрацию и наоборот рассматривается законом как основная гарантия его продвижения по службе. Для государственной и местной служб установлена единая табель классификации персоналов, должностей и чинов.

Поступление на государственную службу

1. Допуск к государственным должностям. Французское законодательство дает исчерпывающий перечень оснований, по которым может быть отказано в приеме на государственную службу. К ним относятся: отсутствие французского гражданства; лишение гражданских прав; судимость, исключающая возможность занятия должности на государственной службе; несоответствие требованиям, предъявляемым Кодексом гражданской службы; физическое состояние, препятствующее выполнению служебных функций.

Допуск к государственной службе определяется принципом равенства, закрепленным ст. 6 Декларации прав человека и гражданина, согласно которой все граждане "в равной мере допускаются ко всем постам, публичным должностям и занятиям сообразно их способностям без каких-либо иных различий, кроме тех, которые обусловлены их добродетелями и талантами". Законодательно запрещается дискриминация при приеме на государственную службу по признакам пола. Предпочтение при приеме на службу мужчинам или женщинам может быть сделано только исходя из специфики службы. На основании принципа свободы мнения и совести, провозглашенного Декларацией прав человека и гражданина, не допускаются при приеме на государственную службу мотивы политического, философского или религиозного характера. Кроме того, особые статуты, конкретизируя общий статут, могут содержать особые условия приема на государственную службу в конкретный персонал. Как правило, они касаются возраста, образования и стажа службы. Что касается возраста, то в основном закрепляется не минимальный, а максимальный возрастной порог. Применительно к служащим категории А он составляет обычно 35 лет, служащих категорий В, С и Д - 45 лет.

Особые статуты уточняют также характер и уровень диплома, требуемого при поступлении на службу. Это объясняется стремлением иметь квалифицированный персонал, отвечающий задачам, предъявляемым к конкретной службе. Относительно стажа статуты уточняют, входит ли в него военная служба, время обучения и т.д.

2. Порядок приема на службу. Прием на государственную службу проводится на конкурсной основе. Конкурсы проводятся трех видов: так называемый внешний конкурс для обладателей определенных дипломов; "внутренний" конкурс для чиновников, имеющих установленный стаж государственной службы, или смешанный конкурс, совмещающий два вышеуказанных вида конкурсов. Последний обычно используется для продвижения лиц, находящихся на государственной службе. Конкурс объявляется постановлением соответствующего министра, в котором указывается порядок проведения испытаний, количество должностей, подлежащих замещению, начало регистрации и испытаний. К конкурсу допускается любое заинтересованное лицо, а сама процедура допуска заключается во внесении кандидата в регистрационный список. Регистрация кандидатов подчинена условиям поступления на государственную службу, зафиксированным в общем и особых статутах. Отбор кандидатов на государственную службу проводится специальным жюри, создаваемым органом, набирающим государственных служащих. Список кандидатов передается жюри этому органу, который выносит окончательное решение. Лицо, принятое на государственную службу, не сразу обретает статус чиновника, а после соответствующей стажировки или испытательного срока от шести месяцев до двух лет. Любое лицо, участвовавшее в конкурсе, может обжаловать его результаты в административный суд.

Будучи основным, принцип конкурсного отбора не исключает других способов набора чиновников. Так, согласно Закону от 11 января 1984 г. назначение на высшие должности проводится Правительством. Перечень этих должностей установлен декретом Правительства от 21 марта 1959 г. К ним относятся: генеральный секретарь Правительства, префекты, директор центральной администрации, послы и др. Этот список не является исчерпывающим и может быть дополнен Правительством. Назначение на эти посты проводится, как правило, с учетом политических взглядов и убеждений кандидатов.

При реорганизации или создании нового подразделения администрация может устанавливать временные или особые способы набора служащих. Чаще все это делается переводом чиновников из других учреждений либо на основе списка пригодности или проведения профессионального экзамена.

Для некоторых служб, в основном инспекционных и контрольных, особыми статутами может быть введен прямой доступ, предусмотренный для служащих категории А. Прямой доступ к службе или на основе профессионального экзамена может быть также предусмотрен особыми статутами для служащих категорий С и Д.

Кроме того, существуют так называемые зарезервированные должности, предусмотренные Кодексом военных пенсий жертвам войны, и некоторыми другими актами. На эти должности в виде благодарности, компенсации за инвалидность или возмещения ущерба принимаются только инвалиды, вдовы, сироты войны, военнослужащие. Замещению этой группой подлежат должности категорий В, С и D. Благодаря разнообразию способов приема на государственную службу чиновники, принятые на конкурсной основе, составляют около половины всех государственных служащих. Однако независимо от способа приема все служащие имеют равные права в части продвижения по службе.

Статус государственного служащего

1. Права государственного служащего. Действующее законодательство закрепляет за государственными служащими их права и гарантии. Закон от 13 июля 1983 г. гарантирует служащим свободу мнений. Закон запрещает проводить какие бы то ни было различия между служащими в силу их политических, профсоюзных, философских и религиозных взглядов или этнической принадлежности. Закон запрещает регистрацию в личном деле служащего сведений о его взглядах и принадлежности к каким-либо организациям. Каждый чиновник имеет право на доступ к личному делу на условиях, предусмотренных Законом.

При баллотировании на выборную должность или при избрании чиновника в парламент, в Ассамблею европейских сообществ, в региональный, генеральный или муниципальный советы, в Высший совет Французов за рубежом, в члены Экономического и социального совета, на его продвижение по службе не могут влиять результаты голосования или мнения заинтересованных лиц во время действия выборного мандата.

Закон гарантирует служащим профсоюзные права. Они могут создавать профсоюзные организации, вступать в профсоюзы, представлять их. Профсоюзы служащих имеют право обжаловать в судебном порядке регламентарные акты, наносящие ущерб их коллективным интересам. Профсоюзные организации служащих могут вести переговоры с правительством относительно оплаты их труда, обсуждать с компетентными властями вопросы, связанные с условиями и организацией их труда.

Через своих представителей служащие могут принимать участие в работе консультативных органов по организации деятельности публичных служб, в подготовку статутных правил, в рассмотрении решений, касающихся их продвижения по службе.

Право служащих на забастовку регулируется действующим законодательством. Преамбула Конституции 1946 г. устранила запрет на забастовки государственных служащих. Это положение воспроизведено в Законе от 13 июля 1983 г. Некоторые категории служащих лишены права на забастовку ввиду характера их деятельности. К ним относятся служащие судебных органов, полицейские, сотрудники национальной безопасности и некоторые другие.

При исполнении своих функций служащие пользуются защитой публичной службу, на которой они состоят. Публичная служба возмещает ущерб, причиненный служащим третьим лицам, в случае судебного обжалования их действий, если ущерб нанесен вследствие ошибки, допущенной служащим при исполнении служебных обязанностей. Публичная служба обязана защищать чиновника от угроз, насилия, оскорблений, диффамации, насильственных действий во время исполнения их служебных обязанностей. Публичная служба может представлять интересы служащего в уголовном суде и требовать материальной компенсации за причиненный ему ущерб с лиц, совершивших вышеперечисленные действия.

Каждый служащий имеет право на вознаграждение, которое включает в себя жалованье, выплату на содержание жилища, семейную надбавку к жалованью, а также иные выплаты, установленные законодательными и регламентарными актами. Размер жалованья устанавливается в зависимости от звания и занимаемой должности. На служащих распространяются специальные режимы социального страхования и пенсионного обеспечения. Служащие имеют право на ежегодные отпуска, отпуска по болезни, отпуска по материнству и отпуска, связанные с исполнение родительских обязанностей, отпуска на профессиональную и профсоюзную подготовку.

Служащие, входящие в аналогичные персоналы государственных и местных публичных органов, получают идентичное вознаграждение. Один раз в два года правительство прилагает к проекту финансового закона расходы на выплату чиновничьему корпусу, исходя их расходов за предыдущий двухлетний срок. В отчете указываются источники финансирования на выплату вознаграждения, указываются различные виды доплат и их удельный вес в жаловании служащих.

2. Обязанности государственного служащего. Закон от 13 июля 1983 г. фиксирует обязанности служащих. Профессиональная деятельность служащих должна быть полностью посвящена выполнению поставленных перед ним задач. Им запрещается заниматься какой бы то ни было деятельностью, связанной с получением дохода. Исключение из этого правила может быть сделано только декретом Государственного совета. Служащие не могут участвовать сами или через своих посредников в деятельности предприятий, находящихся под контролем администрации, в состав которой они входят.

Закон предписывает служащему соблюдать профессиональную тайну. Освобождение от обязанности соблюдения профессиональной тайны может быть сделано руководителем только в случае обеспечения гражданам свободы доступа к административным документам. Закон обязывает служащих удовлетворять запросы граждан на получение информации, содержащейся в административных документах.

В своей работе чиновник обязан следовать предписаниям своего руководства, кроме случаев, когда отданный приказ является очевидно незаконным и может нанести ущерб публичным интересам.

3. Ответственность государственного служащего. Любое упущение, допущенное служащим при исполнении служебных обязанностей, влечет дисциплинарную, а в случаях, предусмотренных законодательством, уголовную ответственность. Дисциплинарные взыскания, налагаемые на служащих, делятся на четыре группы:

1) предупреждение и выговор;

2) понижение в ступени (эшелоне), временное отстранение от должности сроком до 15 дней;

3) лишение звания, временное отстранение от должности сроком от шести месяцев до двух лет;

4) увольнение.

Дисциплинарной властью по отношению к служащему обладает орган, назначивший его на должность. Служащий, против которого возбуждено дисциплинарное дело, имеет право на передачу ему своего личного дела в целом или любых прилагаюшихся к нему документов, а также помощь защитников по своему выбору. Любое дисциплинарное взыскание, кроме предупреждения и выговора, налагается на чиновника только после консультации с дисциплинарным советом. Заключение дисциплинарного совета, как и решение о наложении взыскания, должны быть мотивированы.

Решение о наложении взыскания может быть обжаловано служащим в дисциплинарный совет. Члены совета должны иметь звание не ниже звания чиновника, обратившегося в совет с жалобой. Отстраненный от служебных обязанностей служащий сохраняет право на жалованье и все доплаты, предусмотренные законодательством. Его участь должна быть решена в четырехмесячный срок. Если в течение этого срока никакое решение не было принято, он восстанавливается в должности. Служащему, против которого возбуждено уголовное дело, размер вознаграждения может быть сокращен на половину. Это правило не распространяется на доплаты по исполнению семейных обязанностей - их служащий получает полностью.

За некоторые преступления, специфические для государственной службы, такие как взяточничество, коррупция, подлог или превышение власти, чиновник несет уголовную ответственность.

К гражданской ответственности чиновник может быть привлечен только в случае, когда ущерб нанесен вследствие его личной ошибки; если ущерб причинен служебным проступком, его должна возместить администрация.

Прохождение государственной службы и прекращение служебных полномочий. Французское законодательство различает активную публичную службу и иные состояние на публичной службе. К числу иных состояний службы Закон от 11 января 1984 г. относит: откомандирование, вывод за штат, перевод в резерв, несение военной службы, отпуск по уходу за детьми.

Откомандирование мотивируется государственными интересами. Откомандированный чиновник выводится за штат органа, из которого от командирован, но продолжает пользоваться в нем правами на продвижение по службе и пенсию. Командирование может быть краткосрочным (до шести месяцев) и долгосрочным (до пяти лет) с возможным продлением.

Вывод за штат характеризуется тем, что служащий теряет право на продвижение по службе и пенсию. Он подчиняется правилам своей новой службы. Однако он не утрачивает право на возвращение на прежнюю службу.

Чиновник может быть переведен в резерв по причине продолжительной болезни или длительного отпуска. По окончании срока нахождения в резерве чиновник может быть уволен с согласия паритетной административной комиссии, если он трижды отказался от предлагаемых ему должностей.

При прохождении воинской службы служащий теряет право на получение жалованья в учреждении, из которого он был призван. При прохождении военной подготовки он получает оплачиваемый отпуск.

Отпуск по уходу за детьми предоставляется матери или отцу ребенка сроком на два года.

Продвижение чиновника по службе проводится путем оценки его профессиональных качеств. Оценка проводится его непосредственным начальником по 20-тибалльной шкале. Руководитель службы обязан ежегодно сообщать чиновнику его оценку. Последний подписывает учетную карточку и вправе вносить в нее свои замечания. Вынесенная оценка может быть обжалована чиновником в административном суде в двухмесячный срок. По просьбе чиновника результаты аттестации могут быть также пересмотрены паритетной административной комиссией.

Продвижение чиновника по службе включает в себя продвижение в эшелоне и продвижение в чине. Продвижение в эшелоне сопровождается увеличением жалованья. Продвижение в чине осуществляется также последовательно к более высокому и может быть может быть поставлено в зависимость от продолжительности профессиональной переподготовки в течение службы.

Для некоторых должностей, устанавливаемых решением правительства, продвижение в чине проводится в соответствии с пропорциями, предусмотренными особыми статутами:

- либо на основе отбора, исходя из профессиональных достоинств чиновников, посредством включения в ежегодный список продвижения, составляемый после заключения паритетной комиссии;

- либо посредством профессионального конкурса.

Декреты об особых статутах устанавливают принципы и способы профессионального отбора, в том числе условия, предъявляемые к чину и эшелону, требуемые для участия в нем. Продвижение по службе проводиться в последовательности, предусмотренной табелем о рангах или квалификационными списками. Любой чиновник, получивший повышение в чине, обязан принять должность, которая соответствует его новому званию.

Окончательное прекращение служебных функций, которое влечет утрату статуса чиновника, наступает в случаях:

- выхода на пенсию;

- согласованного ухода в отставку;

- увольнения;

- отставки.

Утрата французского гражданства, лишение гражданских прав, запрещение судебным органом занимать должность на публичной службе, невосстановление в должности вследствие служебного проступка влечет увольнение с публичной службы. При восстановлении гражданских прав, французского гражданства, а также истечении срока запрета на занятие должности заинтересованное лицо может быть допущено к публичной службе на основании заключения паритетной административной комиссии.

После прекращения исполнения служебных функций, кроме случаев увольнения в качестве дисциплинарной санкции, бывший чиновник, а после его смерти - правопреемник, имеют право на пенсию. Пенсионной фонд чиновничества формируется за счет отчислений из жалованья чиновников (7%) и дотаций государства. Размер пенсии ограничен 75% последнего оклада.

Руководство государственной службой. Ответственность за проведение политики в области государственной службы несет Премьер-министр. Согласно ст. 13 Закона от 11 января 1984 г. Премьер-министр следит за исполнением положения статута о государственных служащих. Координацией и выработкой основных направлений в области государственной службы занимается Генеральное управление администрации и государственной службы, учрежденное Ордонансом от 9 октября 1945 г. и реформированное декретом от 3 февраля 1959 г. Управление организует межведомственные конкурсы на замещение должностей; опекает региональные институты администрации, Национальную школу администрации; руководит межведомственными штатами.

Кроме Премьер-министра полномочиями, относительно государственной службы обладают Президент Республики, Правительство и его министры.

В соответствии со ст. 13 Конституции Президент Республики назначает на высшие гражданские и военные должности. Он назначает членов Государственного совета, префектов, послов, высших судебных чиновников, профессоров университетов и др.

Правительство принимает постановления по политике в части государственной службы, утверждает законопроекты, касающиеся положения чиновников, принимает декреты об особых статутах административных служб.

Все министры располагают полномочиями по руководству вверенной им администрацией. Особая роль принадлежит министру экономики и финансов, который в обязательном порядке осуществляет контроль за всеми актами, затрагивающими финансовую сторону деятельности государственной службы.

В соответствии с принципом участия чиновников в самоуправлении и определении условий труда, провозглашенному Законом от 13 июля 1983 г., предусматривается четыре категории консультативных органов, в рамках которых это участие осуществляется: Высший совет государственной публичной службы, паритетные административные комиссии, паритетные технические комитеты, комитеты гигиены и охраны труда.

Высший совет государственной публичной службы является коллегиальным органом, который формируется декретом Правительства на паритетной основе в составе 38 человек: 19 - представители администрации и 19 - представителей служащих, назначаемых на три года. Совет является консультативным органом и высшей дисциплинарной инстанцией по делам государственных служащих.

Высший совет в обязательном порядке дает свои заключения на любой законопроект, касающийся статута государственной службы, на любой проект особого статута, а также по любому вопросу, который ставит перед ним Премьер-министр или одна треть членов самого совета. Совет заслушивает ежегодный отчет о состоянии государственной службы, высказывается по вопросам профессиональной подготовки государственных служащих. Высший совет государственной публичной службы координирует деятельность паритетных административных советов и паритетных административных комитетов, для которых он разрабатывает, в частности, типовые внутренние регламенты.

В качестве дисциплинарной инстанции Совет рассматривает жалобы чиновников или паритетных административных комиссий по вопросам увольнения, дисциплины и продвижения по службе.

В каждом штате служащих действуют паритетные административные комиссии, которые формируются на паритетных началах из представителей администрации и представителей чиновников. Комиссии являются представительным коллегиальным консультативным органами и решают вопросы индивидуального характера, касающиеся карьеры чиновника.

Участие чиновников в определении условий их труда обеспечивается через паритетные технические комитеты, которые функционируют при министре или руководителе административной службы. Они создаются на паритетных началах из представителей администрации и представителей профсоюза чиновников. Комитеты наделены консультативными функциями по вопросам статутов, организации и функционирования служб.

Административная юстиция. Создание и развитие административной юстиции во Франции связано с Государственным советом, учрежденным Наполеоном I в 1799 г., который был призван оказывать ему помощь в решении законодательных и административных задач. Помимо консультативной функции с 1806 г. на Государственный совет возложено разрешение споров между администрацией и гражданами. Аналогичными функциями на местном уровне наделяются советы префектур при префектах департаментов, в миниатюре копировавшие роль Государственного совета при главе государства.

За почти 200-летнюю историю административная юстиция претерпела существенную эволюцию. Современная система административной юстиции сформировалась сравнительно недавно, по существу, в послевоенный период. Ее важнейшей вехами стали реорганизация Государственной совета в 1945 г., реформа 1953 г., когда советы префектур были заменены административными трибуналами. И наконец, с созданием с 1 января 1989 г. административных апелляционных судов в стране сложилась ныне действующая трехступенчатая структура административной юстиции, иерархически состоящая из Государственного совета (его специальной секции), пяти административных апелляционных судов и 33 административных трибуналов.

Французское законодательство, регламентирующее организацию административной юстиции в стране, кодифицировано. Последняя редакция Кодекса административных трибуналов и административных апелляционных судов, принятая правительственным декретом N 89-641 от 7 сентября 1989 г.*(263), включает в себя все нормативные акты, в какой-либо мере касающиеся административной юстиции.

Понятие административной юстиции. Понятие "административная юстиция" - скорее доктринальное, чем юридическое. В законодательстве и юридической практике используются понятия "juridiction administrative" - "административное судебное учреждение" и "contentieux administratis" - "судебное разбирательство административных споров". В самом широком смысле административная юстиция во Франции может быть определена как форма судебного контроля за деятельностью администрации, осуществляемого специальными органами - административными судами. Сам термин "административный суд" выступает как обобщающее понятие, охватывающее не только административные трибуналы, административные апелляционные суды, но и некоторые административные органы, наделенные судебными функциями (Высший совет социальной помощи, Центральная комиссия социальной помощи, Высший совет национального образования, Комиссия по делам беженцев, дисциплинарные органы (секции, палаты) ряда профессиональных объединений и некоторые другие).

Термин "административная юстиция" при некоторой двусмысленности довольно точно отражает происхождение и современное состояние этого института во Франции. Административная юстиция - порождение администрации и в настоящее время в значительной мере связана с нею.

Концептуальные основы административной юстиции заложены Законом от 16-24 августа 1790 г. о судебной организации. Неслучайно французские юристы рассматривают этот Закон как основополагающий в создании в стране судебной системы вообще и административной юстиции в частности. Принятие этого Закона было в известной степени реакцией против произвола королевской администрации и судов старого режима. По существу, Закон стал важным элементом в реализации принципа разделения властей. Судебным органом запрещалось в какой-либо форме вмешиваться в сферу законодательной власти. Закон разграничивает судебные и административные функции. Однако разграничение судебных и административных функций проводится таким образом, что выводит администрацию из под судебного контроля. Следствием подобной трактовки принципа разделения властей стало появление в рамках администрации органов, разрешающих конфликты как внутри нее самой, так и между последней и гражданами, чьи права и интересы затрагивались ее актами. С этой точки зрения данный Закон заложил основу дуализма в организации судебной системы страны. Именно в этом Законе - истоки института, получившем в дальнейшем получило название "административной юстиции". Исторически развитие административной юстиции во Франции в большей степени обусловлено эволюцией администрации, чем влиянием судебной власти.

Система органов административной юстиции. В систему органов административной юстиции входят:

а) специализированные органы - административные трибуналы, административные апелляционные суды, Государственный совет;

б) иные административные судебные органы. К ним относятся такие учреждения, как Счетная палата и региональные счетные палаты, Суд по вопросам бюджетной дисциплины и др., а также уже упоминавшиеся различные советы профессиональных объединений и т.д., решения которых могут быть обжалованы в Государственном совете.

Основным элементом системы органов административной юстиции во Франции является административный трибунал. Как уже указывалось, их в стране 33: 26 - в метрополии и 7 - в заморских территориях. Свое название административный трибунал получает по городу нахождения. Каждый трибунал возглавляется председателем. В 15 трибуналах существует одна палата, в остальных - от двух до пяти палат в зависимости от численности населения территории, находящейся под его юрисдикцией. Трибунал Парижа состоит из семи секций, каждая из которых включает в себя две палаты.

Создание в соответствии с Законом от 31 декабря 1987 г. о реформе административных судебных органов, пяти административных апелляционных судов было вызвано в основном перегруженностью Государственного совета кассационными делами. Действительно, накануне реформы в 1987 г. около 24 тыс. дел ждало своего рассмотрения в Государственном совете, тогда как в год Совет способен рассмотреть не более 8 тыс. дел. С 1983 г. до 20% дел рассматривалось спустя более чем три года после подачи в Совет. Не менее удручающая картина царила и в административных трибуналах. Около 100 тыс. дел было зарегистрировано, а средний срок до вынесения решения по делу составлял два с половиной года. Новая судебная инстанция призвана разрешить эти проблемы.

Государственный совет как высший орган административной юстиции выступает в качестве первой и последней инстанции при рассмотрении некоторой категории дел, апелляционного либо кассационного суда при обжаловании решений нижестоящих судов. Совет состоит из 201 действительного члена: одного вице-председателя; шести руководителей секций; 79 Государственных советников; 81 докладчика, в их число входит и генеральный секретарь Совета; 34 аудиторов 1-го и 2-го классов. К ним добавляются 12 внештатных государственных советников, назначаемых на четыре года. Все члены Совета назначаются декретом Президента Республики.

Несмотря на то что различие между консультационными и судебными функциями Совета проводится довольно четко, следует подчеркнуть, что все постоянные члены Государственного совета участвуют в работе секции по рассмотрению споров, которая и выступает в качестве высшего органа административной юстиции во Франции.

Порядок формирования органов административной юстиции. Члены корпуса административных трибуналов и административных апелляционных судов набираются на конкурсной основе из выпускников Национальной школы администрации. Помимо выпускников Национальной школы администрации органы административной юстиции комплектуются путем так называемого внешнего тура, из чиновников гражданской, военной и местной администрации. Назначение на должность членов административных трибуналов и административных апелляционных судов проводится декретом Президента Республики.

По предложению Высшего совета административных судов и административных апелляционных трибуналов в органы административной юстиции могут быть командированы сроком до трех лет судьи общих судов и служащие государственной и местной администрации из числа бывших выпускников Национальной школы администрации.

Иерархия членов корпуса административных трибуналов и административных апелляционных трибуналов включает в себя следующие звания: председатель административного трибунала Парижа, заместитель председателя административного трибунала Парижа; председатель административного трибунала вне класса; председатель административного трибунала; советник вне класса административного трибунала; советник 1-го класса административного трибунала и советник 2-го класса административного трибунала.

Председатель вне класса может выполнять функции председателя либо одной из палат административного апелляционного суда либо административного трибунала, перечень которых определен декретом Государственного совета. Председатели могут осуществлять функции либо председателя административных трибуналов помимо вышеуказанных либо председателя палаты административных трибуналов, либо заместителя председателя секции административного трибунала Парижа либо докладчика или правительственного комиссара в административных апелляционных судах.

Советники вне класса и советники 1-го класса выполняют функции докладчика или правительственного комиссара в административных трибуналах и в определенных случаях в административных апелляционных судах. Советники 2-го класса выступают в качестве докладчика или правительственного комиссара в административных трибуналах. Так же как и судьи общих судов, члены корпуса административной юстиции не сменяемы. С согласия председателя суда судьи административной юстиции могут исполнять некоторые административные функции. Однако они не могут участвовать в деятельности других государственных служб, кроме национальной службы. Во время выполнения судебных функций судьи административных трибуналов и административных апелляционных судов не могут, кроме как со своего согласия, получать назначения на новую должность, даже если она связана с продвижением по службе.

За исключением председателя административного трибунала Парижа, продвижение по иерархии членов административных трибуналов и административных апелляционных судов осуществляется путем присвоения очередного звания соответственно рангу, после внесения в список на повышения по службе. Звание советника 2-го класса и советника включает в себя семь рангов, советника 1-го класса или советника вне класса - шесть рангов. Звание председателя и председателя вне класса - четыре ранга, заместителя председателя и председателя административного трибунала Парижа - один ранг. Определены сроки пребывания в каждом ранге. Продвижение в ранге проводится постановлением заместителя председателя Государственного совета.

Управление в сфере административной юстиции. Существенной новеллой реформы административной юстиции в конце 80-х годов является учреждение Высшего совета административных трибуналов и административных апелляционных судов и генерального секретаря административных трибуналов и административных апелляционных судов. На Высший совет возложено решение всего комплекса вопросов, связанных с кадровой политикой в области административной юстиции, т.е. набора судей в корпус административной юстиции, их карьеры, переподготовки, увольнения, наложения дисциплинарных взысканий и т.д. Председательствует в Совете заместитель председателя Государственного совета.

В состав Высшего совета административных трибуналов и административных апелляционных судов входят: 1) глава Инспекции по административным судебным органом; 2) генеральный директор государственной службы; 3) генеральный секретарь Государственного совета; 4) директор судебных служб министерства юстиции; 5) пять представителей членов корпуса административных трибуналов и административных апелляционных судов, избираемых по списку среди членов корпуса, сроком на три года; 6) три лица, не занимающих выборные должности, назначаемых соответственно Президентом Республики, председателем Национального собрания и председателем Сената срок на три года без права повторного назначения.

Совет собирается председателем либо по его собственной инициативе либо по инициативе министра юстиции либо по письменному требованию трех из пяти представителей корпуса членов административной юстиции. В последнем случае Совет собирается в двухмесячный срок после внесения требования. По каждому делу председатель Высшего совета назначает докладчика, которым может быть генеральный секретарь административных трибуналов или один из членов Совета. При рассмотрении вопросов индивидуального характера, касающихся статуса членов административной юстиции, в Совете участвуют его члены в звании не ниже звания административного судьи, чье дело рассматривается Советом. Заключения и предложения Совета выносятся большинством, участвующих в голосовании. По индивидуальным делам по требованию одного их членов Совета проводится тайное голосование бюллетенями. Это правило не применяется при рассмотрении вопросов, связанных с переменой служебного положения.

Генеральный секретарь административных трибуналов и административных апелляционных судов назначается декретом Премьер-министра по предложению Высшего совета из членов административной юстиции сроком на пять лет. Генеральный секретарь несет ответственность: за обеспечение секретариата Высшего совета, управление и комплектование персонала канцелярий административных судов, координацию материального и технического обеспечения и ведения документации. С этой целью он готовит повестку дня заседания Совета и информирует Совет по вопросам, входящим в его компетенцию. При выполнении своих функций секретариату оказывают содействие службы секретариата Государственного совета, а также в случае необходимости аналогичные службы министерства юстиции и министерства внутренних дел.

Юрисдикция органов административной юстиции

Принцип территориальной подсудности распространяется на деятельность административных трибуналов и административных апелляционных судов. Территориальная подсудность административных трибуналов ограничена судебными округами, которые охватывают от двух до семи департаментов (департамент - административно-территориальная единица во Франции). Территориальная юрисдикция административных апелляционных судов зависит от числа административных трибуналов, жалобы на постановления которых они вправе рассматривать в качестве апелляционной инстанции.

Что касается предметной подсудности, то во Франции могут быть обжалованы все без исключения акты управления, имеющие целью создать, упразднить или изменить правовое состояние или субъективные права физических лиц независимо от характера акта. Обжалованы могут быть только акты исполнительной власти и притом обязательно изданные. Право обжалования действий органов управления и должностных лиц принадлежит всем заинтересованным лицам. Допускаются коллективные жалобы на акты или действия, затрагивающие одновременно интересы нескольких лиц. В нормативных актах нет общего определения или исчерпывающего перечня круга субъектов, имеющих право обжалования.

Административные трибуналы правомочны рассматривать все категории дел против органов управления, за исключением тех, которые отнесены к компетенции Государственного совета, выступающего в качестве первой и последней инстанций.

К компетенции административных апелляционных судов отнесено рассмотрение жалоб на решения административных трибуналов, за исключением обжалования в целях оценки законности, решений о муниципальных и кантональных выборах и обжалования превышения власти при принятии регламентарных актов. В последних случаях обжалование осуществляется в Государственном совете.

Государственный совет может выступать в качестве первой, апелляционной и кассационной инстанций. В качестве первой и последней инстанций Государственный совет выносит решения: по жалобам в целях отмены декретов Премьер-министра или Президента Республики, а также нормативных актов, принятых министрами; по спорам касающимся статуса высших государственных должностных лиц, назначаемых декретом Президента Республики; жалобам о законности административных актов, сфера применения которых шире компетенции одного административного суда; спорам, возникающим вне территорий, подпадающих под юрисдикцию административных судов (за границей или в открытом море). Реформа административной юстиции конца 80-х гг. в значительной степени "разгрузила" Государственный совет от апелляционной функции, оставив за ним лишь некоторые категории дел, не подпадающих под юрисдикцию административных апелляционных трибуналов.

В качестве кассационной инстанции Государственный совет рассматривает жалобы на постановления административных апелляционных судов и иных административных судебных органов, для которых Совет выступает в качестве высшей судебной инстанции. Вопрос о целесообразности принятия жалобы к рассмотрению решается Комиссией по принятию дел к производству в Государственном совете. Если постановление не подлежит обжалованию или если нет серьезных мотивов для обжалования, Государственный совет отказывает в приеме дела к производству. Исследовав материалы дела, Государственный совет может принять решение об аннулировании постановления нижестоящего органа и направлении дела на новое рассмотрение того же органа в новом составе или иного административного судебного органа того же порядка. Кроме того, Государственный совет вправе разрешить спор по существу, если того требуют интересы правосудия. При повторном обжаловании Государственный совет выносит окончательное решение, не подлежащее более обжалованию.

Административным трибуналам и административным апелляционным судам предоставлено право направлять материалы дела на заключение Государственного совета в том случае, когда при рассмотрении обстоятельств дела возникают сложные, вызывающие споры, вопросы применения права, ранее не встречавшиеся в судебной практике. Материалы дела согласно специальному постановлению трибунала или суда, не подлежащему обжалованию, направляются в Государственный совет, который дает заключения в трехмесячный срок. На тот же период откладывается рассмотрение спора по существу.

Процедура рассмотрения дел органами административной юстиции. В зависимости от характера спора заявитель выбирает соответствующий вид обжалования. Наиболее распространенными видами жалоб являются обжалование в связи с превышением власти и полное обжалование. Обжалованием в связи с превышением власти любое заинтересованное лицо может добиться через административный суд отмены незаконного административного решения. При этом в задачу суда входит выяснение, нарушает ли данный акт статью закона, на которую ссылается заявитель. По выяснению этого суд может отклонить жалобу либо аннулировать (полностью или частично) обжалованный акт, который в последнем случае считается недействительным с момента принятия. Полное обжалование отличается от предыдущего как своим предметом, так и средствами, которые могут быть использованы для удовлетворения заявления об аннулировании. Посредством этого вида обжалования заявитель может, ссылаясь на ущемление своих прав, не только потребовать аннулировать незаконное решение, но и признать наличие неправомочных действий, а также определить размер ущерба, нанесенного заявителю в данном конкретном случае. Полномочия суда в этой ситуации шире, чем при аннулировании спорного решения: он может не только отменить оспариваемый акт, но и определить материальные права заявителя, обязав административный орган, ответственный за принятое решение, возместить причиненный ущерб либо снять с заявителя наложенное взыскание.

Жалобы на органы управления или должностных лиц подаются на гербовой бумаге (без оплаты государственной пошлины или гербового сбора). Никаких требований к форме жалобы, подаваемой в органы административной юстиции, не предъявляется. Однако в ней должны быть обязательно указаны анкетные данные жалобщика, обжалуемые действия и негативные последствия для жалующегося. Если обжалуется опубликованный акт, то следует указать место его опубликования; если же обжалуется неопубликованный акт, то должны быть приложены его копия или подлинник.

Жалобы подаются, как правило, по месту нахождения того органа, акты которого обжалуются. В тех случаях, когда спор касается недвижимости, - по месту ее нахождения.

Жалоба должна быть составлена и подписана адвокатом, представляющим интересы жалобщика. Жалобы, касающиеся нарушений прав пенсионеров, а также на конкретные действия должностных лиц жалующийся может составлять сам или пользоваться при этом бесплатной помощью адвоката.

Единственное формальное требование, ограничивающее права жалобщика, - это срок подачи жалобы. Он равен двум месяцам с момента совершения обжалуемых действий или издания обжалуемого акта. Течение срока исчисляется для общих регламентарных актов с момента их опубликования, а для индивидуальных актов - с момента вручения актов или извещения об их издании. Акт или извещение считается врученным, даже если лица, которым они адресованы, отказываются их принять.

Судебный процесс в органах административной юстиции состоит из стадии судебного расследования и стадии вынесения судебного решения. Административный трибунал, получив жалобу, обязан направить ее копию главе того ведомства, в систему которого входит орган, действия или акты которого обжалуются (министру или префекту). О жалобах, поданных в секцию Государственного совета по рассмотрению споров, как в суд первой инстанции, сообщается Премьер-министру и министру, действия или акты которого обжалуются.

Подача жалобы не приостанавливает исполнение спорного акта. Но по специальному заявлению жалобщика судебный орган имеет право, когда это не затрагивает интересы публичного порядка и государственной безопасности, вынести постановление о приостановлении действия акта, если его исполнение повлечет вред, который в последствии не может быть возмещен или исправлен. Практически органы управления, как правило, сами воздерживаются от исполнения обжалуемых актов, опасаясь возможного возмещения ущерба.

После получения жалобы орган административной юстиции, в компетенцию которого входит ее рассмотрение, приступает к сбору необходимых данных. Для этого он имеет право истребовать из государственных органов любые документы (в том числе и секретные), получать показания свидетелей (устные вопросы в этой стадии, как правило, не практикуются) проводить экспертизы.

Кроме того, сторонам назначается срок, в течение которого они обязаны предоставить материалы, необходимые для слушания дела. Нарушение этого срока жалобщиком рассматривается как отказ от жалобы. Если же материалы не представляются в срок органом, на который подана жалоба, то дело может быть назначено к рассмотрению.

Все материалы, собранные органами административной юстиции по собственной инициативе или переданные им сторонами, сообщаются последним. После этого стороны могут представить памятные записки.

По окончании этой процедуры председатель суда передает все материалы назначенному им докладчику и правительственному комиссару, каждый из которых готовит заключение.

Процесс в органах административной юстиции состязательный, публичный и письменный, со значительными элементами устного. Это означает, что все аргументы и контраргументы сторон, свидетельские показания и заключения экспертов представляются в период подготовки дела в письменном виде. Вместе с тем в заседании суда выступают докладчик и правительственный комиссар со своими заключениями; заслушиваются доводы сторон, выступления представителей государственных органов (не являющихся стороной в споре), заключения экспертов и даже (достаточно редко) показания свидетелей, при этом суд может удалить из зала суда стороны и их представителей.

В отличие от других административных судебных органов, судопроизводство в Государственном совете осуществляется исключительно в письменной форме. Частные лица не имеют права участвовать в судебном заседании. Конфликтующие стороны в нем представляют только адвокаты, да и те довольно редко заслушиваются. Присутствуя на заседании адвокаты ссылаются на представленную ими письменную аргументацию по материалам дела.

Решение по жалобе выносится коллегиально. Мнение правительственного комиссара играет большую роль (особенно если оно не совпадает с мнением докладчика), так как хотя он не представляет прокуратуру, но фактически осуществляет от имени государства функции общего надзора за соблюдением законности органами управления.

Решение должно быть мотивированно. В нем излагается позиция сторон, анализируются доказательства и юридические основания, дается решение спора по существу. Несмотря на то что судебные издержки, как правило, оплачиваются проигравшей стороной, суд обязан указать, взыскиваются ли они полностью (суд правомочен освободить проигравшую сторону от оплаты издержек полностью или частично).

Апелляционные и кассационные жалобы на решения судов первой инстанции в двухмесячный срок после их вынесения вносятся в административный апелляционный суд или в секцию Государственного совета по рассмотрению споров. Такие жалобы должны быть составлены и поданы при помощи адвоката и за их рассмотрение взимается государственная пошлина (исключение составляют жалобы по спорам, касающимся нарушения прав избирателей и налогоплательщиков).

Несмотря на возможность обжалования, постановления органа административной юстиции подлежат немедленному исполнению. Подача жалобы не приостанавливает исполнения, если нет специального на то разрешения административного трибунала. Такое решение или отказ приостановить исполнение могут, в свою очередь, обжалованы в секцию Государственного совета по рассмотрению споров, которая правомочна принимать решения по таким жалобам.

Председатели административных трибуналов и административных апелляционных судов имеют право на вынесение единоличного решения по срочным делам. Их решение, подлежащее немедленному исполнению, может быть обжаловано в двухнедельный срок после уведомления о его вынесении.

Органы административной юстиции правомочны либо отклонить жалобу, либо признать обжалуемый акт недействительным полностью или частично. При этом они не могут принимать решение о возмещении ущерба и об исправлении нанесенного вреда или о наложении взыскания на виновных лиц. Объясняется это тем, что цель обжалования актов или действий органов управления заключается с точки зрения французской системы административного права не в наказании виновного, а в отмене неправильных актов и действий, которые с момента вынесения решения административного суда рассматриваются как несуществовавшие. Иски о возмещении ущерба или восстановлении прежнего состояния должны возбуждаться самостоятельно и обычными рассматриваются гражданскими судами, для которых решения органов административной юстиции имеют преюдициальное значение.

Наложение взыскания на виновных должностных лиц находится в зависимости от характера вины в компетенции соответствующих органов управления или судов.

Разграничение юрисдикции между административной и общей юстицией. Коллизиции, связанные с разграничением юрисдикции административного суда и общего суда, призван разрешать специальный орган, созданный в 1848 г., - Трибунал по конфликтам. Трибунал по конфликтам - паритетный судебный орган, в котором судебная и административная власти обладают равным представительством. Формируется Трибунал из трех членов Кассационного суда и трех государственных советников назначает Государственный совет. Эти шесть судей избирают еще двух судей (и по той же процедуре - двух заместителей постоянных судей). Председательствует в Трибунале министр юстиции. Процедура рассмотрения дела в связи с необходимостью разграничения юрисдикции в Трибунале по конфликтам может быть возбуждена как представителями администрации, так и судебной власти в зависимости от природы конфликта. В зависимости от стороны, ставящей вопрос о разрешении конфликта, различаются позитивные конфликты, инициируемые администрацией, и негативные конфликты, обусловленные заинтересованностью обеих сторон в разрешении спора между ними по поводу подсудности*(264). В первом случае вопрос о конфликте может быть поставлен только префектом департамента, поскольку в его основе лежит стремление администрации оградить себя от вторжения судебной власти с сферу ее полномочий. Во втором случае сторонами в возбуждении процедуры рассмотрения конфликта могут быть как административный, так и судебный орган или оба одновременно. Таким образом, допускается обращение общих и административных судов в Трибунал по конфликтам для урегулирования затруднений по вопросам подсудности.