Ответы на вопросы к главе 6 Градостроительного кодекса Российской Федерации – «Архитектурно-строительное проектирование, строительство, реконструкция объектов капитального строительства»

Вопрос (37) о правах публичных и частных субъектов в отношении проектной документации

Ответ на этот вопрос позволит лучше понять необходимость перехода от прежней системы регулирования градостроительной деятельности к новой системе, соответствующей правоотношениям, складывающимся в рыночных условиях между публичной властью и частными лицами.

Архитектурно-строительное проектирование выполняется в контексте и по результатам подготовки документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории. Поэтому различия между документами градостроительного проектирования и проектной документацией дополнительно могут и должны быть охарактеризованы особенностями и содержанием тех прав, которые имеют публичные и частные субъекты применительно к этим документам и этой документации.

Вопрос (37.1) о том, как ГрК РФ от 29.12.04 определяет права публичных и частных субъектов в отношении проектной документации

Кто в соответствии с ГрК РФ от 29.12.04 имеет право принимать решения о подготовке проектной документации

Согласно ГрК РФ от 29.12.04 исключительное право принимать решения о подготовке проектной документации имеют не органы власти (как в случае документов градостроительного проектирования¹), а застройщики – то есть физические или юридические лица, которым принадлежит земельный участок. Органы власти могут принимать указанные решения только в том случае, если они являются правообладателями земельных участков, то есть застройщиками. При этом следует принять во внимание два обстоятельства.

1. Право принимать решение о подготовке проектной документации не является первичным правом. Это вторичное, производное право по отношению к праву на земельный участок. Или иначе: возникновение базового права на земельный участок одновременно порождает неотчуждаемое от правообладателя земельного участка право самостоятельно, без дополнительного разрешения органов власти принимать решение о подготовке проектной документации и обеспечивать такую подготовку.

2. И возникновение земельного участка, впервые выделенного из состава государственных или муниципальных земель, и возникновение права частного лица на такой земельный участок происходит в результате завершения действий органов власти. Такие действия в содержательном отношении являются завершенными, когда подготовлен градостроительный план земельного участка. Такой план, в свою очередь, подготавливается в контексте решений документов территориального планирования, нормативного правового акта градостроительного зонирования – правил землепользования и застройки, документации по планировке территории. Таким образом, право на земельный участок (и производное от него право подготавливать проектную документацию) возникает не как абсолютное и неограниченное право, а как право, обусловленное определенными ограничениями и требованиями, установленными публичной властью. На момент возникновения этого базового права, а также производного права подготавливать проектную документацию публичная власть определила все необходимое, что она должна была «сообщить» частному лицу, предоставив ему свободу продолжать действовать в установленных рамках, зафиксированных в градостроительном плане земельного участка. При таком распределении функций и прав застройщикам нет необходимости получать отдельное специальное разрешение на проектирование от органов публичной власти, а этим органам — давать такое разрешение. В противном случае публичная власть фактически «признается» в том, что она не сделала того, что обязана была сделать.

Такова логика процесса регулирования градостроительной деятельности в условиях наличия частных субъектов – правообладателей недвижимости, зафиксированная ГрК РФ от 29.12.04. Однако с этой логикой не всегда согласуются нормы региональных и муниципальных нормативных правовых актов. В чем состоят эти рассогласования и почему они возникают, будет рассмотрено ниже при обсуждении вопроса 37.2, но сначала разберемся, кто может и должен проверять проектную документацию перед ее утверждением.

Кто в соответствии с ГрК РФ от 29.12.04 может и должен проверять проектную документацию перед ее утверждением

Согласно ч. 5 и 6 ст. 48 ГрК РФ от 29.12.04 проектная документация перед ее утверждением застройщиком или заказчиком, действующим по поручению застройщика, проверяется на соответствие:

1. заданию, выданному разработчику проектной документации, заключившему договор с застройщиком или заказчиком, действующим по поручению застройщика. Задание отсутствует в случае, если застройщик сам является разработчиком проектной документации;

2. градостроительному плану земельного участка;

3. результатам инженерных изысканий;

4. техническим регламентам;

5. техническим условиям подключения к сетям инженерного обеспечения – в случае, если объект не может быть использован без подключения к таким сетям.

Поскольку утверждение проектной документации проводится с целью получить разрешение на строительство, то лицо, заинтересованное в получении такого разрешения (то есть застройщик или заказчик) по необходимости также проверяет наличие и должное оформление документов, указанных в ч. 7 и 8 ст. 51 ГрК РФ от 29.12.04, в том числе правоустанавливающих документов на земельный участок, градостроительного плана земельного участка, материалов проектной документации, положительного заключения государственной экспертизы проектной документации.

Проектная документация перед ее утверждением проверяется (может проверяться) следующими лицами:

1. застройщиком. Застройщик может проверять проектную документацию по всем указанным выше пяти позициям или только по некоторым из них (например, по наиболее значимым для застройщика позициям «а» и «б»). Застройщик может направить проектную документацию на негосударственную экспертизу, заключив договор с организацией, аккредитованной в порядке, установленном Правительством РФ¹ (ст. 50 ГрК РФ от 29.12.04);

2. заказчиком. Заказчиком является доверенное лицо застройщика, действующее по соглашению либо на основании доверенности. Заказчик, как и застройщик, может проверить проектную документацию по всем указанным выше пяти позициям или только по некоторым из них, направить проектную документацию на негосударственную экспертизу. Заказчик должен обеспечить процесс проверки проектной документации как в содержательном отношении, так и в организационном – направить документацию в орган государственной экспертизы (в установленных случаях), проверить комплектность и правильность оформления всех документов, предоставленных разработчиком (разработчиками) проектной документации, документов, направляемых для получения разрешения на строительство;

3. разработчиком (разработчиками). Лицом, осуществляющим подготовку проектной документации, обеспечивается соответствие проектной документации всем пяти позициям, указанным выше, в процессе ее подготовки, а также по завершении подготовки, перед передачей заказчику, застройщику на утверждение;

4. должностными лицами органов, уполномоченных на проведение государственной экспертизы проектной документации или подведомственных таким органам государственных учреждений — в случаях, когда в соответствии с ГрК РФ от 29.12.04 проектная документация подлежит государственной экспертизе. Предметом проверки проектной документации в данном случае является ее соответствие требованиям технических регламентов и результатам инженерных изысканий (позиции «г» и «д», изложенные выше).

После указанной проверки, посредством которой установлен факт соответствия проектной документации всем установленным требованиям, такая документация утверждается застройщиком или заказчиком. После утверждения проектной документации застройщиком или заказчиком перед выдачей разрешения на строительство орган, уполномоченный выдать такое разрешение, проверяет проектную документацию на соответствие градостроительному плану земельного участка. Кроме этого указанный орган проверяет также наличие документов, определенных ч. 7 ст. 51 ГрК РФ от 29.12.04, прилагаемых к заявлению застройщика или заказчика на выдачу разрешения на строительство, в том числе:

1) правоустанавливающие документы на земельный участок;

2) градостроительный план земельного участка;

3) материалы, содержащиеся в проектной документации:

4) положительное заключение государственной экспертизы проектной документации – применительно к соответствующим объектам.

Кто в соответствии с ГрК РФ от 29.12.04 имеет исключительное право утверждать проектную документацию и какую ответственность за утвержденную документацию несет лицо, ее утвердившее

Согласно ч. 15 ст. 48 ГрК РФ от 29.12.04 проектная документация утверждается застройщиком или заказчиком.

Утверждение проектной документации предполагает ответственность. Какого рода ответственность может быть у застройщика, заказчика в связи с утверждением проектной документации? Утвердив проектную документацию, застройщик (заказчик), по существу, берет на себя перед публичной властью обязательство в том, что объект будет построен в полном соответствии с проектной документацией. Это не декларативное обязательство, не влекущее за собой последствий за неисполнение. ГрК РФ от 29.12.04 такие последствия вводит. В п. 6 ч. 3 ст. 55 ГрК РФ от 29.12.04 содержится норма, согласно которой застройщик к заявлению о выдаче разрешения на ввод построенного объекта в эксплуатацию прилагает среди прочего документ, подтверждающий соответствие параметров построенного объекта проектной документации. Этот документ подписывается застройщиком (заказчиком) и лицом, осуществившим строительство. При отсутствии указанного документа, а также при отсутствии указанного соответствия не будет выдано разрешение на ввод объекта в эксплуатацию (подп. 1 и 4 ч. 6 ст. 55 ГрК РФ от 29.12.04).

Указанные нормы ГрК РФ от 29.12.04 важны еще в одном отношении. Они создают гарантии того и побуждают застройщиков («под страхом» невыдачи разрешений на ввод объектов в эксплуатацию) к тому, чтобы объекты строились в полном соответствии с утвержденной проектной документацией. Если это так, то проектная документация может и должна стать основой для «кабинетной» подготовки документов, без трудоемких и небесплатных инвентаризационных измерений на построенном объекте, необходимых для государственного технического учета вновь построенных, реконструированных объектов в целях регистрации застройщиками прав собственности на них. Тем самым ГрК РФ от 29.12.04 подготовлены правовые и содержательные основания для упразднения в перспективе дублирующей функции инвентаризационных измерений, снятия еще одного из избыточных административных барьеров на рынке жилищного и иных видов строительства.

Вопрос (37.2) о том, как некоторыми региональными актами неверно определяются права публичных и частных субъектов в отношении документов градостроительного проектирования и проектной документации

До сих пор случается, что закрепленное нормами как ГрК РФ от 07.05.98, так и ГрК РФ от 29.12.04 положение о том, что застройщик имеет исключительное право утверждать проектную документацию, «опровергается» некоторыми региональными и местными нормативными правовыми актами. Почему это происходит и к каким последствиям приводит?

Наиболее наглядный, но далеко не единственный пример — Положение о едином порядке предпроектной и проектной подготовки строительства в г. Москве, утвержденное Распоряжением мэра Москвы от 11 апреля 2000 года № 378-РМ (с последними изменениями от 11 июля 2006 года). Анализ показывает, что этот нормативный правовой акт диаметрально противоположным образом трактует два ключевых вопроса, однозначно решенных ГрК РФ от 29.12.04:

1. вопреки норме федерального закона о том, что застройщик самостоятельно принимает решение о разработке проектной документации, утверждается обратное — необходимо получать на то разрешение органа власти. Это следует, например, из раздела 1.4.3 указанного Положения, где говорится, в частности, о «разрешении на проектирование»;

2. вопреки норме федерального закона о том, что проектную документацию утверждает застройщик или заказчик, говорится обратное – часть проектной документации утверждает уполномоченный орган власти. Это следует, например, из раздела 2.3.2 указанного Положения.

Необходимо разобраться, почему вообще стали возможны указанные рассогласования.

Почему стали возможны рассогласования регионального акта с федеральным законом в отношении того, кто принимает решение о подготовке проектной документации, и допустимо ли заставлять застройщика получать от органов публичной власти разрешение на проектирование

Сначала предложим свой ответ на данный вопрос, а затем проверим его правильность на основе анализа непосредственно самого Положения.

Итак, правовая возможность того, что «застройщик» не может самостоятельно принимать решение о подготовке проектной документации (о проектировании), а нуждается в получении от уполномоченного органа власти «разрешения на проектирование», может существовать только в одном случае — если налицо сочетание трех условий:

1. «застройщику» не принадлежит земельный участок. Собственником земельного участка является орган власти, то есть «застройщик» не является подлинным застройщиком;

2. «земельного участка» фактически нет. Его предстоит выделить посредством проектирования, которое будет осуществлять «застройщик», еще не обладая «земельным участком» по причине правового отсутствия участка и неочевидности намерения органа власти предоставить после формирования земельный участок именно этому «застройщику»;

3. «застройщик» осуществляет особое, экзотическое «проектирование». Такое проектирование неизбежно становится технологическим конгломератом – сочетанием градостроительного проектирования (выделение еще отсутствующего земельного участка) и архитектурно-строительного проектирования (определение характеристик объекта строительства).

Из этого с логической неизбежностью вытекает следующее: для того чтобы орган власти имел правовую возможность выдавать застройщикам разрешения на проектирование, должна быть создана система, культивирующая существование квазизастройщиков, квазиучастков, квазипроектирования. Такая гипотетическая ситуация в реальности возможна в единственном случае: если с правовой точки зрения застройщика нет, а есть только инвестор, который имеет намерения и деньги, но не имеет прав, — это с одной стороны, и есть орган власти, который намерен как можно дальше отодвинуть момент передачи инвестору прав на земельный участок, давая ему разрешение на проектирование за его деньги и под обещание, что такой момент когда-нибудь настанет – с другой стороны.

Данная логика полностью подтверждается анализом вышеуказанного регионального акта. В основании цепочки последовательных и взаимосвязанных позиций лежит неадекватное определение понятия «застройщик», и эта ложная посылка как раз и позволяет развивать особую систему регулирования градостроительной деятельности. Рассмотрим подробнее цепочку исходных оснований и проистекающих из них логических следствий, отраженных в Положении о едином порядке предпроектной и проектной подготовки строительства в г. Москве.

1. Застройщик – это не то лицо, которое обладает земельным участком, а то, которое имеет намерение осуществить строительство. Данная посылка полностью соответствует ныне не применяемому (после введения в действие ГрК РФ от 29.12.04) определению ч. 1 ст. 3 Федерального закона «Об архитектурной деятельности». В ситуации, когда земля в виде несформированных земельных участков продолжает оставаться в публичной собственности, логично, что собственник в лице органа власти имеет право предоставлять разрешения на проектирование тем, кто не имеет прав на земельные участки и при этом изъявляет желание тратить свои деньги на проектирование с тем, чтобы по его результатам претендовать на получение указанных прав.

2. Здесь необходимо понять, о каком из двух видов проектирования идет речь в рассматриваемом Положении, когда инициативу по поводу строительства проявляет частное лицо. Выясняется, что одновременно об обоих – и о градостроительном, и об архитектурно-строительном проектировании. С правовой точки зрения первый вид проектирования должен обеспечиваться органами власти как самостоятельное действие и завершаться как минимум определением границ земельного участка. Но оказывается, что, когда в рассматриваемом нормативном акте говорится о конкретном земельном участке, администрация этот вид градостроительного проектирования не просто не завершила, но фактически и не имела намерения завершать, поскольку такое завершение перелагается на плечи частных лиц, имеющих, повторим, пока только «намерения». Причем такое переложение публичных обязанностей на плечи частных лиц становится основополагающим принципом. Во-первых, в п. 1.3.1 рассматриваемого Положения говорится о том, что «исходно-разрешительная документация содержит… определение ориентировочных границ земельного участка». «Ориентировочные границы» — это то, что свидетельствует о незавершенности процесса, промежуточности, а фактически – об отсутствии результата¹. Во-вторых, если предположить, что уже на данной стадии имеются окончательно установленные границы земельного участка, то тогда мы должны будем утвердить и практиковать правовую и технологическую схему, прямо противоположную той, что зафиксирована в рассматриваемом Положении, а именно когда предоставляются подготовленные земельные участки, а не «промежуточные участки-суррогаты». Слияние «в одном флаконе» двух разнородных по содержанию и правовому статусу видов проектирования есть не что иное, как ключевая особенность системы, доставшейся нам в наследство от социалистического нерыночного прошлого, когда посредством архитектурно-строительного проектирования к соответствующему объекту, который еще только вырисовывается как некий весьма приблизительный образ, «примеривается» земельный участок, границы которого с самого начала также не ясны и не фиксируются, а «доустанавливаются», «доопределяются» и могут быть получены в окончательном виде только по утверждении проектной документации либо по завершении строительства (что происходит гораздо чаще). Очевидно, что такая проектная технология возможна только в ситуации, когда отсутствуют правообладатели соседних земельных участков (поскольку при наличии таковых невозможно ориентировочно устанавливать границы, произвольно и постоянно их изменять по мере возникновения «проектной необходимости») либо когда соседи не знают собственных прав и смиренно терпят произвольное ущемление последних со стороны администрации.

3. Анализ показывает: чтобы на практике реализовать технологию проектирования, закрепленную рассматриваемым Положением, нужны особые условия, которые либо имеются в наличии, либо специально создаются. Что это за условия?

Во-первых, в качестве объектов проектирования могут использоваться и преимущественно используются застроенные, но «ничьи» территории, в пределах которых нет фиксированных границ земельных участков многоквартирных домов, не произведено межевание, земельные участки для «уплотняющего» строительства изыскиваются путем индивидуально-выборочных действий с периодической «примеркой» и изменением границ изыскиваемого земельного участка вплоть до завершения строительства, когда границы такого земельного участка могут быть установлены окончательно. Наличие и сохранение именно таких аморфных объектов становится необходимой «пищей» для рассматриваемой системы проектирования.

Во-вторых, осуществляется «юридическое обоснование» представления о мнимом наличии «ничьих» территорий, застроенных многоквартирными домами и «подлежащих» уплотняющей застройке. Например, утверждается, что якобы до проведения по результатам межевания государственного кадастрового учета земельных участков многоквартирных домов территория в пределах соответствующих кварталов, микрорайонов остается свободной от прав третьих лиц, то есть «пустой» и принадлежащей администрации по той причине, что до завершения указанного процесса земельными участками многоквартирных домов признаются земельные участки в пределах, выделенных «под отмостку», только в пределах контура «подошвы» домов. На самом деле это утверждение прямо противоречит Земельному кодексу Российской Федерации (доказательство см. в обсуждении вопроса 29.2¹).

Если в соответствии с федеральным законом признать, что на застроенной территории вблизи многоквартирных домов «пустоты» нет, то неизбежно придется признать и правовую несостоятельность такой технологии проектирования, когда изыскиваются только единичные земельные участки, без упорядочения соседнего окружения, без установления формально отсутствующих на данный момент, но фактически имеющихся земельных участков многоквартирных домов (в размерах гораздо больших их «подошвы») на застроенной территории, то есть признать, что такое изыскание может производиться исключительно как процесс и результат планировки-межевания. Тогда отпадают несущие спасительную идеологическую нагрузку нормы об «ориентировочных границах», о «функционально-планировочных образованиях — объектах нормирования», а вместе с ними рассыпается и специфическая технология проектирования. От нее придется отказаться и перейти к другой технологии, не допускающей смешивания «в одном флаконе» различных видов проектирования, а требующей доведения до логического завершения градостроительного проектирования, которое должно обеспечивать «мостик» и основания для подготовки проектной документации применительно к сформированным земельным участкам не с зыбкими, а с твердо зафиксированными границами. Возможность такого подхода, кстати, не блокируется нормами рассматриваемого Положения.

Другой псевдоправовой способ — создание вопреки нормам федерального законодательства «уплотняющих нормативов», использование которых при межевании застроенных территорий также позволяет поддерживать неверное представление о наличии значительной части «ничьих, свободных территорий», которые могут и должны быть заняты (о несостоятельности таких действий с правовой точки зрения – см. обсуждение вопроса 30.3).

Противоречие рассматриваемого регионального акта федеральному закону в отношении лица, утверждающего проектную документацию, состоит в следующем. С одной стороны, имеется норма федерального закона о том, что проектная документация утверждается застройщиком или заказчиком – лицом, уполномоченным застройщиком (ч. 15 ст. 48 ГрК РФ от 29.12.04, аналогичная норма содержалась в ч. 4 ст. 61 ГрК РФ от 07.05.98). Эта норма универсальна в том отношении, что распространяется и на случаи, когда застройщик представлен в лице органа власти, обладающего правом распоряжаться земельным участком. Иными словами, орган власти не может утверждать проектную документацию, подготовку которой обеспечил обладающий земельным участком застройщик – частное лицо. С другой стороны, в рассматриваемом Положении фактически утверждается нечто, диаметрально противоположное указанной норме федерального закона. Противоречие проистекает из следующего:

• архитектурный проект утверждается уполномоченным органом власти – Москомархитектурой (см. раздел 2.3.2 рассматриваемого Положения);

• архитектурный проект является частью проектной документации (см. приложение 1 к рассматриваемому Положению, а также определение Федерального закона «Об архитектурной деятельности»);

• с правовой точки зрения проектная документация – это единый документ. Разделение его на части может происходить только и исключительно по соображениям технологическим, но не правовым. Поэтому с правовой точки зрения утверждение части проектной документации (архитектурного проекта) есть не что иное, как утверждение проектной документации. Таким образом, согласно рассматриваемому Положению не застройщик или заказчик утверждает проектную документацию, как того требует федеральный закон, а уполномоченный орган власти¹.

Норма об утверждении архитектурного проекта (а фактически об утверждении проектной документации) может быть распространена только на случаи, когда заказчиком такого проекта является доверенное лицо органа власти, распоряжающегося земельным участком. Но поскольку такой оговорки рассматриваемое Положение не содержит, то указанная норма автоматически и неправомерно распространяется на все случаи без исключений. Поэтому подтверждается ранее высказанное мнение, что сложившаяся региональная система проектирования нуждается в квазизастройщиках – частных лицах, инвесторах, которые имеют только намерения, но не права на земельные участки. Для правового оправдания такой системы и обеспечения ее дальнейшего существования необходимо как можно дольше оттягивать момент передачи инвесторам прав на земельные участки.

Вопрос (37.3) о том, как нормы региональных актов демонстрируют экономические мотивации, оправдывающие необходимость региональной системы проектирования, противоречащей федеральному законодательству

Для рассматриваемой региональной системы проектирования представленные выше противоречия с федеральным законодательством являются совокупностью формальных, но главное – «внешних и необязательных факторов». Анализ показывает, что «внутри себя» эта система четко выстроена и отражает особый подход и особую идеологию регулирования градостроительной деятельности. Чтобы проследить эту логику, предлагается собрать воедино основные положения, на которых основана рассматриваемая региональная система проектирования, и затем подвести некоторые итоги. Эти положения перечислены далее.

1. Застройщики рассматриваются как лица, имеющие только намерения, но не права на земельные участки.

2. Выполняется единое действие, в котором сопряжены два вида проектирования (градостроительное проектирование и архитектурно-строительное проектирование) без необходимого выделения правового статуса продуцируемых каждым из них отдельных результатов.

3. Действия по установлению границ земельных участков являются второстепенными. С самого начала и вплоть до завершения инвестиционного процесса границы земельных участков не устанавливаются точно и остаются ориентировочными, подлежащими изменению в зависимости от меняющихся параметров проектируемых объектов, что создает правовую неопределенность и высокую вероятность возникновения конфликтов с правообладателями соседних объектов недвижимости.

4. Утверждается представление о мнимом наличии «ничьих застроенных территорий», которыми якобы администрация свободно может распоряжаться в пользу инвесторов, невзирая на фактическое наличие прав третьих лиц, а также неправомерное, противоречащее федеральному законодательству использование «уплотняющих нормативов» при выделении земельных участков многоквартирных домов.

5. Проектную документацию вопреки нормам федерального законодательства во всех без исключения случаях утверждает уполномоченный орган власти.

6. Отсутствуют градостроительные регламенты (и принципиальным образом не устанавливаются посредством правил землепользования и застройки), используя которые орган власти мог бы заранее, до начала подготовки проектной документации, определить и зафиксировать для последующего исполнения застройщиками предельные параметры возможного строительства на соответствующих земельных участках¹.

7. Утверждается система «натурального обмена» в виде показателя «доли города», которую как фиксированный процент определенного количества построенных квартир (или их денежного эквивалента) инвестор обязан передать администрации в соответствии с инвестиционным контрактом.

Приняв во внимание перечисленные положения, можно воспроизвести логику и последовательность процесса, мотивации его участников, а также результаты в виде характерных особенностей практикуемой региональной системы проектирования, возникающих как неизбежное следствие специфических квазиправовых норм.

1. Изыскано место (неважно, по чьей инициативе, администрации или инвестора) для последующего более точного выявления границ земельного участка. Индивидуальными административными решениями в процессе проектирования границы земельного участка могут изменяться, поскольку, как правило, являются ориентировочными. Квазиправовая возможность для таких изменений обеспечивается неверным, но «полезным для дела» представлением о расположении земельного участка на хотя и застроенной, но «свободной» территории: для выделения единичного земельного участка под строительство межевание всего квартала не является обязательным, а до тех пор, пока квартал не размежеван, предлагается считать, что участки многоквартирных домов распространяются не далее их отмостки, оставляя территорию квартала якобы свободной для того, чтобы ее можно было занять уплотняющей застройкой. В силу отсутствия подлинных юридически значимых и публично предъявленных градостроительных регламентов ни на одном земельном участке заведомо не определяются и не могут быть гарантированы предельные объемы возможного строительства. Но зато такие объемы могут устанавливаться и изменяться в достаточно широких пределах индивидуальными административными решениями, «творчеством» должностных лиц.

2. Инвестор заинтересован в том, чтобы получить как можно более высокую прибыль и окупить затраты. Для этого он должен выполнить определенные обязательства, включая предоставление городу его «доли», и использовать по максимуму возможности — построить здание таком объеме, чтобы поступления от продажи помещений в этом здании перекрыли бы на максимально возможную величину затраты. У инвестора есть только один способ для определения искомого максимума – подготавливать и обеспечивать принятие индивидуальных административных решений, то есть договариваться с лицами, уполномоченными принимать такие «творческие» решения.

3. Затраты инвестора – это прежде всего «доля города». Администрация заинтересована в том, чтобы эта доля была максимальной применительно к каждому земельному участку, предоставляемому каждому инвестору, и путем принятия особых правовых актов создала необходимые квазиправовые инструменты для того, чтобы обеспечить «свой максимум». Таким инструментом, в частности, является утверждение уполномоченным органом архитектурного проекта, а фактически – проектной документации (см. выше). С экономической точки зрения такое утверждение означает одновременное определение максимальных объемов строительства, в которых заинтересован инвестор для обеспечения приемлемой прибыли, и максимального размера «доли города». После этого определение конкретного показателя «доли города», который фиксируется в инвестиционном контракте и утверждается правовым актом, становится, как говорится, делом техники.

Получается, что, с одной стороны, экономические интересы инвесторов и администрации сходятся и состоят в том, чтобы «выжимать максимум» из каждого земельного участка, каждой «точки» города. Но, с другой стороны, стремление к «экономическому максиму» никак не согласуется с тем пределом, который могла бы воспринять городская среда, и часто все пределы просто игнорируются. При этом нормативная правовая база, которая фактически отрицает необходимость установления подлинных градостроительных регламентов, гарантирует, что такие пределы с позиций городской среды администрацией предъявлены не будут и не помешают реализации обоюдного стремления и администрации и инвесторов к нелимитируемому «экономическому максиму». Спонтанно возникающие в теле города многочисленные «свечки-высотки» есть не что иное, как объективное и неизбежное проявление принципиально не ограничиваемого властью экономического стремления к максимуму, а вовсе не проявление заботы уполномоченных должностных лиц о своеобразии города и создании его особого архитектурного стиля. Максимизация совокупных долей города в потоке инвестиционных контрактов не означает оптимизации развития города ни с градостроительной, ни с экономической, ни с социальной, ни с экологической точек зрения.

Региональная нормативная правовая база построена так, чтобы сделать неопределенность фундаментальным принципом системы и одновременно предложить способ преодоления этой неопределенности — посредством индивидуальных решений уполномоченных должностных лиц.

Круг замыкается. Становится ясным логический костяк региональной системы проектирования:

1. нужно обеспечить «долю города»;

2. чтобы обеспечить городу его долю, нужно допустить возможность выжимать максимум из земельных участков;

3. чтобы обеспечить такую возможность, надо создать неопределенность — отказаться от введения юридически значимых, публично предъявленных и для всех граждан открытых градостроительных регламентов — пределов;

4. неопределенность требует прикрытия в виде производства многочисленных документов, фиксирующих промежуточные технологические, но не обладающие юридической силой результаты проектирования;

5. создав и прикрыв неопределенность технологическими, не несущими правовой нагрузки документами и гарантировав тем самым поддержание неопределенности, можно спокойно «переключить стрелки» на обеспечение функционирования системы по принципу индивидуального принятия «творческих» решений уполномоченными должностными лицами.

Вопрос (38) о государственной экспертизе проектной документации

Застройщику проектная документация нужна для того, чтобы получить разрешение на строительство, построить объект и, получив разрешение на ввод объекта в эксплуатацию, стать собственником объекта и использовать его для своих нужд или распорядиться им в пользу других лиц. Намерения застройщика могут быть воплощены в жизнь только в том случае, если проектная документация соответствует всем установленным требованиям. Факт наличия такого соответствия определяется проверкой. Поэтому проверка проектной документации есть действие, в котором застройщик кровно заинтересован. Такую проверку могут выполнять разные субъекты, например частные лица – застройщики, заказчики, разработчики проектной документации, привлекаемые частные эксперты, а также представители органов, уполномоченных на проведение государственной экспертизы проектной документации. И сразу возникает вопрос об ответственности.

Вопрос (38.1) о том, во всех ли без исключения случаях государство должно проводить государственную экспертизу проектной документации

ГрК РФ от 07.05.98 определял, что государственная экспертиза проектной документации должна проводиться во всех без исключения случаях. ГрК РФ от 29.12.04 — говорит, что не во всех, и впервые делает исключения (см. перечень объектов, содержащихся в ч. 2, 3 ст. 49).

Оказывается, ответить на поставленный вопрос нельзя, не ответив предварительно на другой, тоже важный вопрос — об имущественной ответственности органа государственной экспертизы проектной документации. Последний возникает как логическое следствие нижеследующих положений.

1. Государственная экспертиза – это один из многих видов проверки, который отличается от других только тем, что проверку осуществляют не частные лица, а уполномоченный государственный орган. Суть проверки в этом случае, как, впрочем, и во всех других, заключается в том, чтобы подтвердить соответствие проектной документации установленным требованиям.

2. Если соответствие подтверждено, то выдается разрешение на строительство, производится строительство, построенные объекты используются по назначению. Но предположим, что в процессе строительства или в ходе эксплуатации объекта произошло его обрушение и расследование показано, что причиной является некачественная проектная документация, её несоответствие установленным требованиям безопасности, хотя на эту документацию было предоставлено положительное заключение государственной экспертизы. Этот факт означает, что государственный орган не выполнил свои обязанности или выполнил их некачественно. С правовой точки зрения второе равнозначно первому.

3. Должен ли уполномоченный государственный орган нести ответственность за неисполнение своих обязанностей? Безусловно – по той очевидной причине, что не может быть не отвечающего за свою деятельность государственного органа. В то же время об ответственности – уголовной ли, административной, имущественной или дисциплинарной – можно говорить только с учетом определенных условий и обстоятельств. В контексте обсуждаемой темы для нас важнее всего разобрать вопрос об имущественной ответственности.

Итак, должен ли уполномоченный государственный орган нести имущественную ответственность за неисполнение своих обязанностей? В поисках ответа на вопрос нам предстоит рассмотреть все возможные схемы — как практикуемые, так и гипотетические, но сначала необходимо зафиксировать главные положения, определяющие содержание имущественной ответственности проверяющих лиц за качество проектной документации.

Во-первых, имущественная ответственность любого лица в обсуждаемом случае означает обязанность из своих средств компенсировать стоимость утраченного имущества, выплатить компенсации лицам, пострадавшим от обрушения объекта недвижимости, произошедшем по причине некачественной проектной документации.

Во-вторых, если выполнялась экспертиза, то выплачиваться может только часть компенсаций. Почему только часть? Потому, что эксперты не могут нести основное обязательство вследствие причинения вреда. Ведь экспертиза по природе своей — это посредничество между разработчиком проектной документации и органом власти, которому эта документация предоставляется для получения разрешения на строительство. Смысл экспертизы в том, чтобы предоставить разработчику «помощь со стороны». Именно разработчик в процессе подготовки проектной документации должен обеспечить ее соответствие установленным требованиям, поэтому основное обязательство вследствие причинения вреда всегда будет нести он. Если экспертиза не проводится, разработчик может быть единственным ответственным лицом, в противном случае дополнительную ответственность несет орган экспертизы.

В-третьих, в случае установления вины уполномоченного органа государственной экспертизы денежные средства в счет причинения ущерба выплачиваются не этим органом непосредственно, а из средств соответствующего бюджета.

В-четвертых, есть два способа распределения ответственности между ответственными лицами, в данном случае разработчиком проектной документации и органом государственной экспертизы проектной документации (таких лиц может быть и больше, например, может появиться третье ответственное лицо, выполнившее негосударственную экспертизу). Это солидарная ответственность и субсидиарная ответственность. При солидарной имущественной ответственности иск о возмещении ущерба может быть по выбору истца направлен в адрес любого из ответственных лиц, например в адрес органа государственной экспертизы. Лицо, которому направлен такой иск, должно в полном объеме возместить ущерб пострадавшим. В свою очередь это лицо может в регрессном порядке востребовать от другого ответственного лица компенсации полностью или частично ущерба пострадавшим лицам. При субсидиарной имущественной ответственности разработчик проектной документации должен в полном объеме возместить ущерб, а в случае нехватки у него средств недостающий объем компенсаций должен быть выплачен из соответствующего бюджета – в порядке обеспечения ответственности органа государственной экспертизы.

В-пятых, в связи с рисками значительного причинения вреда система ответственности при проектировании должна поддерживаться дополнительными инструментами. Можно выделить два таких инструмента: страхование ответственности разработчиков проектной документации (обязательного или добровольного) и создание саморегулируемых организаций указанных лиц с формированием у таких организаций компенсационных фондов. Ни то ни другое на данный момент в России не создано. Проект ГрК РФ от 29.12.04, принятый 10 июня 2004 года Государственной Думой в первом чтении, содержал соответствующие нормы, ориентированные на создание системы саморегулируемых организаций, но по разным причинам федеральным законодателем они были исключены из окончательного текста Кодекса. Таким образом, предложенное ГрК от 29.12.04 решение этой критически важной задачи фактически оказалось отодвинутым на более поздний срок.

Теперь можно зафиксировать основные схемы организации государственной экспертизы проектной документации и обсудить их с точки зрения ответа на поставленный выше вопрос, а именно во всех ли без исключения случаях государство должно проводить государственную экспертизу проектной документации. По признаку наличия и обеспечения имущественной ответственности могут быть выделены три гипотетические схемы: «без ответственности», «с максимальной ответственностью» и «с частичной ответственностью». Наша задача — понять, какие схемы должны остаться гипотетическими, а какие должны быть реализованы в практикуемые схемы посредством закрепления законодательными нормами.

Схема 1: «без ответственности» — орган государственной экспертизы проектной документации имущественной ответственности не несет. Такая схема существовала до введения в действие ГрК РФ от 29.12.04. При ней в случае причинения вреда по причине того, что объект был выстроен в соответствии с проектной документацией, в которой имелся брак, не обнаруженный органом государственной экспертизы:

1. соответствующие должностные лица органа государственной экспертизы будут привлечены к административной либо к уголовной ответственности – в зависимости от размера причинения вреда и тяжести последствий;

2. компенсации за причинение вреда жизни, здоровью и имуществу пострадавшим лицам со стороны государства не произойдет;

3. компенсацию за причинение вреда жизни, здоровью и имуществу пострадавшим лицам должен будет обеспечить в полном объеме разработчик проектной документации, но скорее всего он будет не в состоянии такую компенсацию предоставить;

4. фактически государство участвует, но ни за что не отвечает, перелагая имущественную ответственность на других участников и не заботясь о пострадавших, в том числе и по его вине.

Очевидно, что такая схема сомнительна в этическом отношении и не может существовать в государстве, которое хочет, чтобы его граждане его уважали. Отныне такая схема благодаря ГрК РФ от 29.12.04 в России не будет применяться.

Схема 2: «с максимальной ответственностью» — государственная экспертиза проводится применительно к проектной документации всех без исключения объектов строительства. Целесообразность такой схемы должна быть оценена с двух позиций. Во-первых, государственная экспертиза – это «страховка разработчика» со стороны государства в форме проверки, которую разработчик уже провел сам или обеспечил (например, путем привлечения частного эксперта). То есть экспертиза – это всегда дублирование. Понятно, что такое дублирование нужно не всегда, в ряде случаев достаточно выполнить одно действие и не повторять его дважды. Во-вторых, если государственная экспертиза проводится применительно к проектной документации всех без исключения объектов строительства, то государство берет на себя обязательство своим бюджетом. При этом государство как бы говорит, что оно не доверяет проектировщикам и будет тотально контролировать всех, что бы они ни делали. Имея в виду первое и второе положения, можно с уверенностью сказать, что обсуждаемая схема несостоятельна по причине ее очевидной избыточности. Государство не должно претендовать на то, чтобы обеспечивать государственную экспертизу проектной документации всех без исключения объектов. Можно говорить лишь о некоторой части объектов, то есть возможна только схема «с частичной ответственностью».

Схема 3: «с частичной ответственностью» — ранее отсутствовала и была введена ГрК РФ от 29.12.04. Напомним, что согласно ч. 2, 3 ст. 49 ГрК РФ от 29.12.04 не должна проводиться государственная экспертиза применительно к следующим семи видам объектов капитального строительства:

1. отдельно стоящие жилые дома с количеством этажей не более трех, предназначенные для проживания одной семьи (объекты индивидуального жилищного строительства);

2. жилые дома с количеством этажей не более трех, состоящие из нескольких блоков, количество которых не превышает десяти и каждый из которых предназначен для проживания одной семьи, имеет общую стену (общие стены) без проемов с соседним блоком или соседними блоками, расположен на отдельном земельном участке и имеет выход на территорию общего пользования (жилые дома блокированной застройки);

3. многоквартирные дома с количеством этажей не более трех, состоящие из одной или нескольких блок-секций, количество которых не превышает четырех, в каждой из которых находятся несколько квартир и помещения общего пользования и каждая из которых имеет отдельный подъезд с выходом на территорию общего пользования;

4. отдельно стоящие объекты капитального строительства с количеством этажей не более двух, общая площадь которых составляет не более 1500 м² и которые не предназначены для проживания граждан и осуществления производственной деятельности;

5. отдельно стоящие объекты капитального строительства с количеством этажей не более двух, общая площадь которых составляет не более 1500 м², которые предназначены для осуществления производственной деятельности и для которых не требуется установление санитарно-защитных зоны или такое установление требуется в пределах границ земельных участков, где расположены такие объекты;

6. объекты капитального строительства, для строительства, реконструкции, капитального ремонта которых не требуется получать разрешение на строительство;

7. объекты капитального строительства, в отношении проектной документации которых имеется положительное заключение государственной экспертизы и данная проектная документация применяется повторно (типовая проектная документация) или модифицирована, но при этом не затронуты конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объектов капитального строительства.

Теперь, применительно к схеме «с частичной ответственностью», ныне зафиксированной ГрК РФ от 29.12.04, поговорим о том, где с точки зрения перспектив развития законодательства могла бы или должна проходить та граница, которая определит сферу деятельности органа государственной экспертизы проектной документации. Имеются два варианта.

Вариант 1: под государственную экспертизу подпадает проектная документация применительно к двум видам объектов — объектам особо опасным, технически сложные и уникальные и объектам, не являющимся особо опасными, технически сложными и уникальными, за исключением тех, что поименованы в ч. 2, 3 ст. 49 ГрК РФ от 29.12.04. Это именно тот вариант, который определен ГрК РФ от 29.12.04.

Вариант 2: под государственную экспертизу подпадает проектная документация применительно только к одному виду объектов — объектам особо опасным, технически сложным и уникальным.

Второй вариант был предложен в проекте ГрК РФ от 29.12.04, но не принят федеральным законодателем. Между тем в нем отражен простой и ясный принцип участия государства в проведении государственной экспертизы проектной документации. Суть его в том, что государство должно «помогать» частным лицам в проверке подготовленной ими проектной документации посредством государственной экспертизы только в особых случаях, а именно когда речь идет о строительстве особых объектов, то есть особо опасных, технически сложных и уникальных, при том что государство будет нести субсидиарную ответственность за результаты проверки проектной документации.

На текущий момент в ГрК РФ от 29.12.04 внесены изменения, инициированные федеральными законами от 31 декабря 2005 года № 210-ФЗ и от 19 декабря 2006 года № 232-ФЗ и свидетельствующие о постепенном движении в сторону второго варианта. Российская Федерация оставила за собой проведение государственной экспертизы проектной документации особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, а проведение экспертизы по другим объектам делегировала субъектам РФ.

На повестке дня остается вопрос о полном переходе ко второму варианту организации государственной экспертизы проектной документации, а также не решенная еще задача введения механизмов саморегулирования и страхования имущественной ответственности в проектировании и строительстве.

Вопрос (38.2) о том, что изменил ГрК РФ от 29.12.04 в отношении государственной экспертизы проектной документации и почему такие изменения неизбежно должны быть сделаны

Перечислим основные изменения.

1. Государственная экспертиза проектной документации отделена от государственной экспертизы градостроительной документации. Необходимость такого действия была доказана ранее (см. обсуждение вопроса 13 — о государственной экспертизе проектов документов территориального планирования, документации по планировке территории).

2. Впервые введена обеспеченная федеральным бюджетом имущественная субсидиарная ответственность за результаты проверки проектной документации, проводимой органом государственной экспертизы.

3. Впервые введен перечень объектов капитального строительства, проектная документация которых не подлежит государственной экспертизе.

4. Впервые введено положение, согласно которому вместо многих видов отраслевых государственных экспертиз проектной документации должна проводиться единая государственная экспертиза. До введения в действие ГрК РФ от 29.12.04 были определены 10 видов государственных экспертиз, которые должны проводиться в соответствии с различными федеральными законами (перечень видов экспертиз приводится в хронологической последовательности принятия федеральных законов):

1. экспертиза государственного пожарного надзора – в соответствии с Федеральным законом «О пожарной безопасности» от 21 декабря 1994 года № 69-ФЗ;

2. государственная экспертиза в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций — в соответствии с Федеральным законом «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ;

3. государственная экспертиза безопасности ядерных установок — в соответствии с Федеральным законом «Об использовании атомной энергии» от 21 ноября 1995 года № 170-ФЗ;

4. государственная экологическая экспертиза — в соответствии с Федеральным законом «Об экологической экспертизе» от 23 ноября 1995 года № 174-ФЗ;

5. государственная экспертиза промышленной безопасности — в соответствии с Федеральным законом «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» от 21 июля 1997 года № 116-ФЗ;

6. государственная экспертиза безопасности гидротехнических сооружений — в соответствии с Федеральным законом «О безопасности гидротехнических сооружений» от 21 июля 1997 года № 117-ФЗ;

7. государственная экспертиза инвестиционных проектов (государственная вневедомственная экспертиза) — в соответствии с Федеральным законом «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» от 25 февраля1999 года № 39-ФЗ;

8. санитарно-эпидемиологическая экспертиза – в соответствии с Федеральным законом «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» от 30 марта1999 года № 52-ФЗ;

9. государственная экспертиза условий охраны труда — в соответствии с Федеральным законом «Об основах охраны труда в Российской Федерации» от 17 июля 1999 года №  81-ФЗ;

10. государственная историко-культурная экспертиза — в соответствии с Федеральным законом «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ.

5. Впервые в Российской Федерации государственную экспертизу проектной документации будет проводить один орган государственной власти. На федеральном уровне — это подведомственное Федеральному агентству по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству (Росстрою) федеральное государственное учреждение «Главное управление государственной экспертизы» (Главгосэкспертиза России)¹. Проводить государственную экспертизу проектной документации объектов обороны, сведения о которых составляют государственную тайну, Президент Российской Федерации уполномочил Минобороны России¹. На региональном уровне – это уполномоченные государственные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации или подведомственные им учреждения.

6. Впервые (ч. 5 ст. 49 ГрК РФ от 29.12.04) четко определен предмет государственной экспертизы проектной документации – это две позиции по оценке соответствия такой документации техническим регламентам (то есть сведенным в соответствии с Федеральным законом «О техническом регулировании» в общий документ требованиям всех видов безопасности — санитарно-эпидемиологической, экологической, пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и др.) и результатам инженерных изысканий.

До введения в действие ГрК РФ от 29.12.04 определение предмета государственной экспертизы проектной документации характеризовалось, во-первых, отсутствием четкости и неформализованностью, во-вторых, переложением полномочий по определению такого предмета на сам орган, уполномоченный в области проведения соответствующего вида экспертизы. Применительно к последнему положению показательной является не подлежащая ныне применению «Инструкция о порядке проведения государственной экспертизы проектов строительства. РДС 11-201-95», утвержденная Постановлением Минстроя России от 24 апреля 1995 года № 18-39, где предмет государственной экспертизы включает 22 позиции.

7. Установлен предельный срок проведения государственной экспертизы проектной документации, который не должен превышать трех месяцев. Ранее такой срок, если и устанавливался некоторыми федеральными законами, был гораздо более продолжительным (например, шесть месяцев согласно Федеральному закону «Об экологической экспертизе»). Но, как правило, он устанавливался самим органом, проводившим соответствующий вид государственной экспертизы.

8. Определено, что Правительство Российской Федерации, а не сам орган государственной экспертизы, как это было ранее, должно определять: 1) порядок организации и проведения государственной экспертизы, 2) размер платы за ее проведение, 3) порядок взимания такой платы.

Вопрос (38.3) о том, как законодательно определен переход к новой системе организации государственной экспертизы проектной документации

Применительно к организации государственной экспертизы проектной документации Федеральным законом «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» было установлено два срока.

1. С 1 января 2006 года были введены в действие ч. 1–5, 7–11 ст. 49 ГрК РФ от 29.12.04, и в частности норма о том, что с этого срока «государственная экспертиза проектной документации проводится федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на проведение государственной экспертизы проектной документации, или подведомственным ему государственным учреждением» (ч. 4 ст. 49). Но, поскольку в течение 2006 года федеральные законы, регулирующие проведение десяти отраслевых экспертиз, не были приведены в соответствие с ГрК РФ от 29.12.04, фактически государственная экспертиза проводилась, как раньше.

2. С 1 января 2007 года одновременно вступили в силу:

• ч. 6 ст. 49 ГрК РФ от 29.12.04, не допускающая проведения иных государственных экспертиз проектной документации, за исключением государственной экспертизы проектной документации, предусмотренной ст. 49 ГрК РФ от 29.12.04;

• Федеральный закон от 19 декабря 2006 года № 232-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», которым внесены изменения в 29 федеральных законов, регулирующих статус и (или) порядок проведения отраслевых государственных экспертиз и согласований, относящихся к проектной документации.

Таким образом, законодательно обеспечено внедрение на всей территории Российской Федерации единой государственной экспертизы проектной документации, за исключением проектной документации объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять в исключительной экономической зоне Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море Российской Федерации — в общем, вне сухопутной части территории государства. В отношении таких объектов проектная документация в виде исключения подлежит также государственной экологической экспертизе.

Вопрос (39) об особенностях разрешений на строительство и на ввод объектов в эксплуатацию

Вопрос (39.1) о правовом статусе и содержании разрешения на строительство

ГрК РФ от 29.12.04 определяет три позиции, характеризующие правовой статус и содержание разрешения на строительство. Разрешение на строительство — это документ, выдаваемый органом власти застройщику (ч. 4 и 5 ст. 51), подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка (ч. 1 ст. 51) и дающий застройщику право осуществлять строительство по факту наличия указанного соответствия, а также по факту наличия требуемых документов (определенных ч. 7 ст. 51).

Должностные лица уполномоченного органа власти, выдавая разрешения на строительство застройщикам — правообладателям земельных участков, отвечают только за соблюдение публичных интересов. Все публичные интересы в концентрированном виде, в необходимом и достаточной объеме представлены в градостроительном плане земельного участка. Перечислим их:

1. недопущение занятия территорий общего пользования (соблюдение красных линий), иных публичных земель (соблюдение границ зон действия публичных сервитутов для обеспечения проезда, прохода, пребывания неограниченному кругу лиц);

2. соблюдение разрывов между строениями на соседних земельных участках (недопущение расположения строений за пределами «пятна застройки»);

3. соблюдение назначения объектов и их предельных параметров в части, например, предельной этажности, предельного процента застройки на земельном участке, что лимитирует в запланированных пределах потребление общественных коммунальных ресурсов инженерного обеспечения.

Все эти позиции, определяющие состав градостроительных планов земельных участков, зафиксированы в ч. 3 ст. 44 ГрК РФ от 29.12.04.

Соответственно, должностные лица уполномоченного органа власти не отвечают непосредственно за соблюдение требований, выполнение которых возложено на частных лиц. Выстраивается следующая логическая цепочка.

Частные лица ответственны друг перед другом, при этом со стороны государства в установленных случаях осуществляется контроль за деятельностью частных лиц, в том числе посредством государственной экспертизы проектной документации.

Соблюдение частных интересов – это обеспечение безопасности использования строительного объекта, который планируется создать.

Безопасность обеспечивается соблюдением соответствия проектной документации требованиям технических регламентов безопасности.

Имущественную ответственность за несоблюдение соответствия проектной документации требованиям технических регламентов безопасности несут не должностные лица, выдающие разрешение на строительство, а разработчики проектной документации, специалисты негосударственной экспертизы проектной документации (в случае их привлечения для проверки такой документации), орган, уполномоченный на проведение государственной экспертизы проектной документации (в случаях, когда определена необходимость проведения государственной экспертизы).

Однако должностные лица обязаны перед выдачей разрешений на строительство проверять наличие документов, подтверждающих установленный факт соответствия проектной документации требованиям технических регламентов безопасности (см. п. 4 ч. 7 и ч. 8 ст. 51 ГрК РФ от 29.12.04). Иными словами, ораны власти, помимо того, что они несут прямую ответственность за соблюдение публичных интересов, контролируют готовность частных лиц нести установленную законом ответственность за соблюдение указанного соответствия.

Вопрос (39.2) о том, уполномоченные органы каких уровней власти, в каких случаях и на строительство каких объектов выдают разрешения

Разрешения на строительство могут выдаваться уполномоченными органами всех трех уровней власти. Органы местного самоуправления предоставляют разрешения на строительство по месту нахождения земельных участков во всех случаях, кроме тех, когда разрешения на строительство должны предоставляться уполномоченными органами государственной власти. Уполномоченные органы государственной власти могут предоставлять разрешения на строительство в двух случаях.

Случай 1 — если речь идет о земельных участках, где планируется строительство объектов федерального или регионального значения, при размещении которых допускается изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков. Это те объекты, которые определены исчерпывающим перечнем в подп. 2 п. 1 ст. 49 Земельного кодекса Российской Федерации (указанный подпункт введен ст. 16 Федерального закона «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации»). Применительно к объектам, финансируемым (полностью или частично) из федерального или регионального бюджета, но не вошедшим в указанный перечень, разрешения на строительство будут выдавать не уполномоченные органы государственной власти, а органы местного самоуправления. Таков еще один новый подход, утвержденный ГрК РФ от 29.12.04. При этом следует напомнить два обстоятельства. Во-первых, объекты федерального или регионального значения не могут появиться на местной территории неожиданно для местной власти, местных жителей и правообладателей недвижимости, поскольку это возможно только после утверждения публично предъявленных и согласованных с участием органов местного самоуправления документов территориального планирования федерального и регионального уровней. Во-вторых, в отношении объектов, не вошедших в указанный перечень, федеральные и региональные органы власти будут обязаны соблюдать решения утвержденных органами местного самоуправления документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории.

Случай 2 — если речь идет о земельных участках, для которых не устанавливаются градостроительные регламенты и на которые не распространяется действие градостроительных регламентов. Напомним, что градостроительные регламенты не устанавливаются для земельных участков, расположенных на землях лесного фонда, землях водного фонда, занятых водными объектами, землях запаса, землях особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодьях в составе земель сельскохозяйственного назначения и расположенных в границах особых экономических зон (ч. 6 ст. 36 ГрК РФ от 29.12.04). Действие градостроительных регламентов не распространяется на земельные участки, находящиеся в границах территорий включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия народов Российской Федерации памятников и ансамблей, на расположенные в границах территорий общего пользования земельные участки, а также на земельные участки, занятые линейными объектами, земельные участки, предоставленные для добычи полезных ископаемых.

Опираясь на указанные выше нормы ГрК РФ от 29.12.04, можно четко поименовать те объекты, применительно к которым соответствующие уровни власти выдают разрешения на строительство.

1. Федеральными органами исполнительной власти разрешения на строительство выдаются:

1) применительно к объектам федерального значения, при размещении которых допускается изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков (ч. 6 ст. 51 ГрК РФ от 29.12.04). Перечень таких объектов определен подп. 2 п. 1 ст. 49 Земельного кодекса Российской Федерации:

• объекты федеральных энергетических систем;

• объекты использования атомной энергии;

• объекты обороны и безопасности;

• объекты федерального транспорта, путей сообщения, информатики и связи;

• объекты, обеспечивающие космическую деятельность;

• объекты, обеспечивающие статус и защиту Государственной границы Российской Федерации;

• линейные объекты федерального значения, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий;

2) применительно к объектам, строительство которых планируется осуществить на земельных участках, для которых не устанавливается градостроительный регламент и которые расположены в составе следующих категорий земель (ч. 6 ст. 36 ГрК РФ от 29.12.04):

• лесного фонда;

• водного фонда;

• земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов) федерального значения;

3) применительно к объектам, строительство которых планируется осуществить на земельных участках, расположенных в границах особых экономических зон, для которых не устанавливается градостроительный регламент вне зависимости от принадлежности к категориям земель;

4) применительно к объектам, строительство которых планируется осуществить на земельных участках, на которые не распространяется действие градостроительного регламента (ч. 4 ст. 36 ГрК РФ от 29.12.04):

• в границах территорий общего пользования, находящихся в федеральной собственности;

• занятых линейными объектами федерального значения;

• предоставленных для добычи полезных ископаемых.

2. Органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации разрешения на строительство выдаются:

1) применительно к объектам регионального значения, при размещении которых допускается изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков (ч. 6 ст. 51 ГрК РФ от 29.12.04). Перечень таких объектов определен подп. 2 п. 1 ст. 49 Земельного кодекса Российской Федерации:

• объекты энергетических систем регионального значения;

• объекты транспорта, путей сообщения, информатики и связи регионального значения;

• линейные объекты регионального значения, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий;

2) применительно к объектам, строительство которых планируется осуществить на земельных участках, для которых не устанавливается градостроительный регламент и которые расположены в составе земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов) регионального значения;

3) применительно к объектам, строительство которых планируется осуществить на земельных участках, на которые не распространяется действие градостроительного регламента (ч. 4 ст. 36 ГрК РФ от 29.12.04):

• в границах территорий общего пользования, находящихся в собственности субъекта РФ;

• занятые линейными объектами регионального значения.

Необходимо также отметить, что строительство на землях запаса невозможно без перевода в одну из других имеющихся категорий.

3. Органами местного самоуправления выдаются разрешения на строительство во всех иных случаях, кроме перечисленных выше случаев.

Вопрос (39.3) об особенностях выдачи разрешений на строительство органами местного самоуправления

Применительно к разрешениям на строительство, выдаваемым органами местного самоуправления, следует отметить два обстоятельства.

Во-первых, содержательные и технологические особенности процесса выдачи разрешений на строительство таковы, что этот процесс должны обслуживать органы градостроительства и архитектуры как уполномоченные органы местного самоуправления в области градостроительной деятельности.

Во-вторых, необходимо понять, что выдача разрешения на строительство – это правовое, а не сугубо технологическое действие, как считалось ранее (и было закреплено в соответствующих нормативных правовых актах). Поэтому и выдавались такие разрешения «технологическими органами» — органами архитектурно-строительного надзора. Априори считалось, что «технологический орган», главная функция которого состояла в контролировании на месте соблюдения технологии и качества производимых строительных работ, должен начать технологический процесс – выдать разрешение на строительство, и завершить технологический процесс – предоставить документы для выдачи акта приемки построенного объекта. При этом «не замечалось», что выдача разрешения на строительство – это прежде всего правовой акт, когда публичная власть, контролируя действия частных лиц посредством выдачи таких разрешений, отслеживает соблюдение публичных интересов. И наоборот – предоставление «технологическому органу» права выдачи разрешений на строительство, понимаемых как технические документы, лишало органы власти возможности устанавливать правовые рамки в качестве обязательного условия для любого технологического процесса. Только после фиксации посредством выдачи разрешения на строительство факта соблюдения публичных интересов могут начаться технологические действия, контролируемые «технологическим органом». Именно это объективное положение дел и было зафиксировано ГрК РФ от 29.12.04.

Вопрос (39.4) о сроке действия разрешения на строительство, его переоформлении и продлении

Этот вопрос задавали, в частности, специалисты проектирования Краснодарского края: «В части 21 статьи 51 ГрК РФ от 29.12.04 указано, что срок действия разрешения на строительство при переходе права на земельный участок и объекты капитального строительства сохраняется, но не указано, надлежит ли переоформлять (перерегистрировать) разрешение на нового правообладателя? Продлевается ли при этом срок действия разрешения для нового владельца недвижимости?»

Указанная норма сформулирована следующим образом: «Срок действия разрешения на строительство при переходе права на земельный участок и объекты капитального строительства сохраняется». Надо еще принять во внимание ч. 19 той же ст. 51 ГрК РФ от 29.12.04: «Разрешение на строительство выдается на срок, предусмотренный проектом организации строительства объекта капитального строительства. Разрешение на индивидуальное жилищное строительство выдается на десять лет». По совокупности норм заключаем следующее.

Во-первых, ГрК РФ от 29.12.04 не предусмотрен правовой институт регистрации разрешений на строительство. Предусмотрен механизм обязательного направления разрешений на строительство в информационную систему обеспечения градостроительной деятельности. Иными словами, наличие разрешения отслеживается без использования формального института «регистрации», понимаемого как дополнительное правовое действие в том смысле, что разрешение вступает в силу после его регистрации. На самом деле разрешение вступает в силу с момента его выдачи. При этом допускается «техническая регистрация», то есть учет выдаваемых разрешений посредством присвоения им соответствующих регистрационных номеров.

Во-вторых, если в процессе строительства происходит смена правообладателя земельного участка (застройщика), то возможны два варианта: 1) новый застройщик «укладывается» в установленный срок; 2) новый застройщик «не укладывается» в установленный срок, и в этом случае следует принять во внимание, что продолжение строительства за пределами установленного срока будет незаконным; значит, нужно продлить разрешение на строительство или получить новое. Продлевается разрешение на строительство в соответствии с нормой ч. 20 ст. 51 ГрК РФ от 29.12.04. При получении нового разрешения, в свою очередь, возможны два варианта:

• если меняется только срок строительства, а содержание проекта остается без изменений, то вносятся соответствующие изменения в раздел проектной документации ― проект организации строительства;

• если меняется не только срок строительства, но и объект строительства, то подготавливается новая проектная документация.

Вопрос (39.5) о правовом статусе и содержании разрешения на ввод объекта в эксплуатацию

ГрК РФ от 29.12.04 перечисляет основные особенности разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.

1. Разрешение на ввод объекта в эксплуатацию выдается тем же органом власти, который выдал разрешение на строительство.

2. Разрешение на ввод объекта в эксплуатацию удостоверяет, что объект построен, реконструирован в соответствии:

1) с разрешением на строительство;

2) градостроительным планом земельного участка;

3) проектной документацией.

3. Разрешение на ввод объекта в эксплуатацию является основанием для постановки на государственный учет построенного объекта капитального строительства, внесения изменений в документы государственного учета реконструированного объекта капитального строительства (ч. 10 ст. 55 ГрК РФ от 29.12.04). Соответственно, разрешение на ввод объекта в эксплуатацию опосредованно является основанием для регистрации прав собственности застройщика на построенный, реконструированный объект.

4. Основанием для принятия решения об отказе в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию является:

1) несоответствие построенного, реконструированного объекта:

• разрешению на строительство;

• градостроительному плану земельного участка;

• проектной документации;

2) отсутствие документов, которые должны прилагаться к заявлению о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию и указаны в ч. 3 ст. 55 ГрК РФ от 29.12.04.

5. Среди документов, которые должны прилагаться к заявлению о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, следует особо выделить два документа.

Во-первых, документ, подтверждающий соответствие построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов и подписанный лицом, осуществившим строительство (п. 5 ч. 3 ст. 55 ГрК РФ от 29.12.04). Обязательность наличия такого документа означает, в частности, что в случае отсутствия проектной документации (возможность, которую впервые допустил ГрК РФ от 29.12.04 применительно к объектам индивидуального жилищного строительства) лицо, осуществившее строительство индивидуального жилого дома для своего проживания и проживания его семьи, берет на себя ответственность за надежность и безопасность построенного дома, а также за последствия в том случае, если, несмотря на документальное подтверждение надежности и безопасности, произойдет обрушение дома с причинением ущерба жизни и здоровью людей.

Во-вторых, это документ, подтверждающий соответствие параметров построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства проектной документации и подписанный лицом, осуществившим строительство, или лицом, осуществившим строительство, и застройщиком или заказчиком в случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора (п. 6 ч. 3 ст. 55 ГрК РФ от 29.12.04). Обязательное наличие такого документа определяет новые правовые основания и возможность упрощения и существенного сокращения объемов, сроков и стоимости работ по инвентаризации построенного объекта (в части уменьшения количества обмеров на месте, вплоть до полного упразднения таких действий в будущем.

6. ГрК РФ от 29.12.04 ввел норму о предельном сроке предоставления разрешения на ввод объекта в эксплуатацию — в течение 10 дней со дня поступления заявления о выдаче такого разрешения. Чем обусловлен такой непривычно короткий срок?

Во-первых, уполномоченный орган фактически проверяет только одно – соответствие построенного, реконструированного объекта градостроительному плану земельного участка. Проверка соответствия разрешению на строительство и проектной документации носит формальный характер, поскольку такое соответствие автоматически подтверждается предоставленными документами, подписанными лицами, которые несут ответственность за его обеспечение. Как и в случае с разрешением на строительство, уполномоченный орган фактически отслеживает соблюдение публичных интересов, то есть соблюдение красных линий, границ зон действия публичных сервитутов, разрывов между строениями на соседних земельных участках (недопущение расположения строений за пределами «пятна застройки»), предельных параметров объекта в части, например, предельной этажности, предельного процента застройки на земельном участке — всего того, что отражено в градостроительном плане земельного участка. Очевидно, что относительная простота сугубо технологических действий по такой проверке не предполагает значительной продолжительности последней.

Во-вторых, нет необходимости привлекать к проверке большое число лиц в виде государственных или муниципальных «приемочных комиссий», поскольку к заявлению о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию прилагаются все необходимые документы, подписанные теми, кто несет ответственность, в том числе имущественную, за построенный, реконструированный объект в части соблюдения обязательных требований безопасности.

7. Разрешение на ввод объекта в эксплуатацию не будет выдано, если застройщик не выполнил требование ч. 18 ст. 51 ГрК РФ от 29.12.04 – не передал безвозмездно в орган, выдавший разрешение на строительство, один экземпляр копий материалов инженерных изысканий, проектной документации для размещения в информационной системе обеспечения градостроительной деятельности. Данная норма создает основу для постепенного накопления информации, необходимой для регулирования градостроительной деятельности и управления развитием территорий.

Вопрос (40) об особенностях регулирования индивидуального жилищного строительства, а также действий в тех случаях, когда ГрК РФ от 29.12.04 не предусмотрена выдача разрешений на строительство

Вопрос (40.1) о том, что подготовка проектной документации не требуется при индивидуальном жилищном строительстве

Этот вопрос стал предметом особого беспокойства профессионалов-проектировщиков. В частности, по этому поводу специалисты из Краснодарского края спрашивали:

«В соответствии с частью 3 статьи 48 ГрК РФ от 29.12.04 не требуется подготовка проектной документации при строительстве объектов индивидуального жилищного строительства. Застройщик по собственной инициативе вправе принимать решение об этом. Означает ли это, что проектную документацию на строительство индивидуального жилого дома застройщик может не разрабатывать для объекта до трех этажей включительно? Или застройщик должен иметь архитектурный проект, как это указано в пункте 1 статьи 3 Федерального закона «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации?»

Согласно ГрК РФ от 29.12.04 для индивидуального жилого дома до трех этажей включительно разработка проектной документации не является обязательной. Застройщик может пойти на это исключительно по собственной инициативе и исходя из собственных намерений и интересов. В ст. 2 Федерального закона «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» определяется, что архитектурный проект является частью проектной документации. Если ГрК РФ от 29.12.04 установлено, что проектная документация в рассматриваемом случае не является обязательной, то и архитектурный проект, как часть проектной документации, не может быть обязательным. Никакой коллизии между ГрК РФ от 29.12.04 и упомянутым законом об архитектурной деятельности не существует, поскольку последний в силу нормы ст. 7 ФЗ-191 не применяется.

Другой вопрос теми же специалистами формулировался следующим образом: «При отсутствии проектной документации или архитектурного проекта, каким образом следует выдавать разрешение на ввод индивидуального жилого дома в эксплуатацию и регистрировать право собственности на него?»

При ответе на этот вопрос выделим несколько позиций.

1. Начать следует с рассмотрения вопроса о выдаче разрешения на строительство. В ч. 9 ст. 51 ГрК РФ от 29.12.04 сказано:

«В целях строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта индивидуального жилищного строительства застройщик направляет в уполномоченные на выдачу разрешений на строительство… орган местного самоуправления заявление о выдаче разрешения на строительство. К указанному заявлению прилагаются следующие документы: 1) правоустанавливающие документы на земельный участок; 2) градостроительный план земельного участка; 3) схема планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта индивидуального жилищного строительства».

2. Теперь о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию. Применительно к объекту индивидуального жилищного строительства, выполненного без подготовки проектной документации, в соответствии с ч. 3 ст. 55 ГрК РФ от 29.12.04 застройщик будет прилагать к заявлению о выдаче объекта в эксплуатацию следующие документы:

1. правоустанавливающие документы на земельный участок;

2. градостроительный план земельного участка;

3. разрешение на строительство;

4. схему, отображающую расположение построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства, расположение сетей инженерно-технического обеспечения в границах земельного участка и планировочную организацию земельного участка и подписанную лицом, осуществившим строительство.

Основаниями для отказа в выдаче разрешения на строительство в рассматриваемом случае являются (см. ч. 6 ст. 55 ГрК РФ от 29.12.04):

1. отсутствие документов, указанных в ч. 3 ст. 55;

2. несоответствие объекта капитального строительства требованиям градостроительного плана земельного участка;

3. несоответствие объекта капитального строительства требованиям, установленным в разрешении на строительство.

3. Регистрация права собственности на построенный индивидуальный жилой дом производится в соответствии с законодательством. Согласно ст. 25 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» право собственности на созданный объект недвижимого имущества регистрируется на основании документов, подтверждающих факт его создания. Согласно ст. 25³ указанного закона документами, подтверждающими факт создания объекта индивидуального жилищного строительства, являются разрешение на ввод объекта в эксплуатацию и технический паспорт такого объекта. Факт создания объекта недвижимого имущества на предназначенном для ведения дачного хозяйства или садоводства земельном участке является декларация о таком объекте недвижимого имущества, содержащая описание объекта, поскольку разрешения на строительство в данном случае не требуется.

Федеральный закон от 1 сентября 2006 года № 93-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества» (так называемый Закон о дачной амнистии) изменил ясную и четкую процедуру ввода в эксплуатацию индивидуальных жилых домов, предусмотрев переходный период до 1 января 2010 года.

В ч. 4 ст. 8 Федерального закона «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» установлено, что «до 1 января 2010 года не требуется получение разрешения на ввод объекта индивидуального жилищного строительства в эксплуатацию, а также представление данного разрешения для осуществления технического учета (инвентаризации) такого объекта, в том числе для оформления и выдачи технического паспорта такого объекта».

А в Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» внесена следующая норма, связанная с предыдущей: «До 1 января 2010 года технический паспорт объекта индивидуального жилищного строительства является единственным документом, подтверждающим факт создания такого объекта индивидуального жилищного строительства на указанном земельном участке и содержащим его описание».

Понятно, что законодатель с помощью этих норм стремился облегчить ввод в эксплуатацию ранее построенных с нарушением установленных процедур домов. Однако в течение 2007-2009 годов дома также будут строиться, и в этом случае строительство должно осуществляться на основании разрешения на строительство. Таким образом, налицо грубое (хотя и носящее временный характер) вмешательство в общее и системное правило ГрК РФ от 29.12.04 о том, что если требуется разрешение на строительство, то требуется и разрешение на ввод объекта в эксплуатацию.

Применительно к обсуждаемому вопросу весьма показательна до сих пор еще достаточно распространенная позиция, предъявленная одним из проектировщиков при обсуждении проекта правил землепользования и застройки в Нижнем Новгороде:

«В тексте проекта Правил не прописано, каким образом будет осуществляться контроль за индивидуальным жилищным строительством в случае, когда не будет требоваться разработка проекта. Это может привести к тому, что построенный объект невозможно будет принять в эксплуатацию из-за его несоответствия требованиям СНиП, а это приведет к неоправданным затратам по приведению здания в соответствие нормам или к затяжным судебным разбирательствам. Фасады зданий, над которыми не работал профессионал-архитектор, будут немым укором всем нам».

Прежде всего, напомним, что правила землепользования и застройки действуют в контексте норм федерального законодательства, в соответствии с которыми контроль за индивидуальным жилищным строительством осуществляется в следующем порядке:

1. предоставление градостроительного плана земельного участка с обозначением «пятна застройки», линий регулирования застройки, иных параметров и характеристик;

2. проверка на соответствие градостроительному плану земельного участка представленной застройщиком схемы планируемого размещения индивидуального жилого дома на земельном участке; выдача разрешения на строительство (при наличии такого соответствия);

3. проверка на соответствие градостроительному плану земельного участка построенного индивидуального жилого дома; выдача разрешения на ввод объекта в эксплуатацию (при наличии такого соответствия).

Далее, следует разобраться, о каких (чьих) «неоправданных затратах, затяжных судебных разбирательствах» говорит проектировщик.

Норма ч. 3 ст. 48 ГрК РФ от 29.12.04 относительно необязательности подготовки проектной документации при индивидуальном жилищном строительстве распространяется исключительно на физических лиц, которые строят жилые дома для себя, для проживания в них со своими семьями. Понятно, что в этом случае застройщиком может быть только физическое, но никак не юридическое лицо. Если застройщиком является бизнесмен-строитель, строящий и продающий дома для проживания отдельных семей ради получения прибыли, то на такого застройщика указанная норма не распространяется и проектная документация в подобных случаях является обязательной. Деятельность, осуществляемая бизнесменами-строителями, не подпадает под определение индивидуального жилищного строительства. «Индивидуальным жилищным» строительство является только в том случае, если, повторим, оно осуществляется физическим лицом для своего собственного проживания на земельном участке, предоставленном именно для этих и никаких иных целей и только единственный раз в жизни такого физического лица.

Вообще, какова вероятность того, что для самого себя застройщик – физическое лицо построит плохой дом? Такая вероятность минимальна, поскольку для себя люди всегда и при любых обстоятельствах (с проектной документацией или без нее) строят и будут строить прочно и хорошо.

Но все-таки, справедливости ради, следует рассмотреть и прямо противоположную ситуацию, когда «человек с плохими намерениями» в качестве физического лица приобретает земельный участок, чтобы под видом строительства для себя построить без проекта, наспех, привлекательный внешне, но конструктивно некачественный жилой дом для проживания отдельной семьи, чтобы быстренько за хорошие деньги его продать.

Что можно сказать по этому поводу? «Человек с плохими намерениями», имеющий спекулятивные цели, все заранее просчитает. Он учтет, что потенциальный покупатель, прежде чем платить «хорошие деньги», всегда поинтересуется, а была ли проектная документация, подготовленная архитектором, а был ли профессиональный строитель? Потенциальный покупатель, готовый платить «хорошие деньги», это умный покупатель. Он знает, что есть лица, несущие в полном объеме имущественную ответственность за качество и надежность дома, который он намерен купить, — это разработчик проектной документации и строитель (см. ч. 2 и 3 ст. 60 ГрК РФ от 29.12.04). И он в любой момент может удостовериться в том, что такие лица имеются, поскольку подобная информация в обязательном порядке поступает в информационную систему обеспечения градостроительной деятельности. Без предоставления застройщиком такой информации ему не дадут ни разрешения на строительство, ни разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, а значит не будет государственного учета, не будет государственной регистрации прав, не будет ни сделки, ни потенциального покупателя, ни «хороших денег». Если на плохой дом, построенный «человеком с плохими намерениями» (без проектной документации и без профессионального строителя) покупатель и найдется, то он предложит соответствующую цену — то есть невысокую. «Человеку с плохими намерениями» все эти риски известны, и они таковы, что делают бесполезной его спекулятивную затею. Другими словами, вероятность наступления негативных последствий того, что ГрК РФ от 29.12.04 дал послабление в части необязательности подготовки проектной документации в случае индивидуального жилищного строительства, практически равна нулю.

В заключение приведем проект статьи, в которой представлены все важные нормы, относящиеся к регулированию индивидуального жилищного строительства при отсутствии проектной документации и которая могла бы быть включена в закон субъекта Российской Федерации о градостроительной деятельности или в муниципальный нормативный правовой акт:

Статья... Особенности выдачи разрешений на ввод объектов в эксплуатацию на объекты индивидуального жилищного строительства в случаях, когда их строительство осуществлялось без проектной документации

1. Для ввода объекта индивидуального жилищного строительства в эксплуатацию застройщик, обеспечивший строительство такого объекта без проектной документации, обращается в орган, выдавший разрешение на строительство, с заявлением о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.

2. К заявлению о выдаче разрешения на ввод объекта индивидуального жилищного строительства в эксплуатацию, строительство которого было осуществлено без проектной документации, прилагаются следующие документы:

1) правоустанавливающие документы на земельный участок;

2) градостроительный план земельного участка;

3) разрешение на строительство;

4) акт приемки объекта капитального строительства (в случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора);

5) документ, подтверждающий соответствие построенного, реконструированного, отремонтированного объекта индивидуального жилищного строительства требованиям технических регламентов и подписанный лицом, осуществившим строительство;

6) документы, подтверждающие соответствие построенного, реконструированного, отремонтированного объекта индивидуального жилищного строительства техническим условиям и подписанные представителями организаций, осуществляющих эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения (при их наличии);

7) схема, отображающая расположение построенного, реконструированного, отремонтированного объекта индивидуального жилищного строительства, расположение сетей инженерно-технического обеспечения в границах земельного участка и планировочную организацию земельного участка и подписанная лицом, осуществившим строительство либо лицом, осуществившим строительство, и застройщиком или заказчиком в случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора (исполнительная съемка).

3. Орган, выдавший разрешение на строительство, в течение десяти дней со дня поступления заявления о выдаче разрешения на ввод объекта индивидуального жилищного строительства в эксплуатацию обязан обеспечить проверку наличия и правильности оформления документов, указанных в части 2 настоящей статьи, осмотр объекта индивидуального жилищного строительства и принять решение о выдаче заявителю разрешения на ввод объекта в эксплуатацию или об отказе в выдаче такого разрешения с указанием причин принятого решения.

4. Основанием для принятия решения об отказе в выдаче разрешения на ввод объекта индивидуального жилищного строительства в эксплуатацию является:

1) отсутствие документов, указанных в части 2 настоящей статьи;

2) несоответствие объекта капитального строительства требованиям градостроительного плана земельного участка;

3) несоответствие объекта индивидуального жилищного строительства требованиям, установленным в разрешении на строительство.

5. Разрешение на ввод объекта индивидуального жилищного строительства в эксплуатацию выдается застройщику в случае, если в орган, выдавший разрешение на строительство, передана безвозмездно копия схемы, отображающей расположение построенного, реконструированного, отремонтированного объекта индивидуального жилищного строительства, расположение сетей инженерно-технического обеспечения в границах земельного участка и планировочную организацию земельного участка, для размещения такой копии в информационной системе обеспечения градостроительной деятельности.

Вопрос (40.2) о том, как должен осуществляться контроль за действиями в случаях, когда ГрК РФ от 29.12.04 не предусмотрена выдача разрешений на строительство

С данным вопросом рассмотренный выше вопрос о контроле и самоконтроле за индивидуальным жилищным строительством имеет много общего. Считаем полезным также привести пример проекта статьи для регионального или местного нормативного правового акта, регламентирующей решение данного вопроса:

Статья… Строительство строений, сооружений в случаях, когда законодательством не предусмотрена выдача разрешений на строительство

1. Выдача разрешений на строительство не требуется в случаях:

1) строительства физическим лицом гаража в случаях, когда земельный участок для такого строительства:

а) предоставлен физическому лицу органом местного самоуправления в случае наличия утвержденной в установленном порядке документации по планировке территории, на которой такой участок расположен;

б) расположен на застроенной многоквартирными домами территории, применительно к которой утверждена документация по планировке территории и выделены земельные участки многоквартирных домов, при наличии разрешения от собственников помещений в многоквартирном доме, при условии, что правилами землепользования и застройки допускается строительство гаража в качестве вспомогательного вида разрешенного использования, связанного с наличием многоквартирного дома, а также при условии соблюдения требований градостроительного плана земельного участка многоквартирного дома;

в) расположен в составе земельного участка, предоставленного гаражно-строительному кооперативу;

2) строительства на земельном участке, предоставленном для ведения садоводства, дачного хозяйства;

3) создания строений, сооружений, не являющихся объектами капитального строительства (павильонов, киосков, навесов и других), расположенных на земельных участках, предоставляемых в аренду и расположенных на территориях общего пользования;

4) строительства на земельном участке строений и сооружений вспомогательного использования как капитального, так и некапитального характера, если такие строения и сооружения определены правилами землепользования и застройки в качестве вспомогательных видов использования (сараи, бани, летние кухни, иные надворные постройки, теплицы, парники и другие);

5) изменения объектов капитального строительства и (или) их частей, если такие изменения не затрагивают конструктивные и другие характеристики их надежности и безопасности, не нарушают права третьих лиц и не превышают предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции, установленные градостроительным регламентом.

2. Лица, осуществляющие в установленных случаях строительство без разрешения на строительство:

1) обязаны соблюдать:

а) требования градостроительного законодательства, включая требования градостроительных регламентов, требования градостроительных планов земельных участков, в том числе, определяющих минимальные расстояния между зданиями, строениями, сооружениями, иные требования;

б) требования технических регламентов, в том числе о соблюдении противопожарных требований, требований обеспечения конструктивной надежности и безопасности зданий, строений, сооружений и их частей;

2) несут ответственность за несоблюдение указанных в пункте 1 настоящей части настоящей статьи требований.

3. Здания, строения, сооружения, применительно к строительству, возведению которых не требуется выдача разрешений на строительство, созданные с существенными нарушениями требований, установленных пунктом 1 части 2 настоящей статьи, в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации могут быть признаны самовольной постройкой.

Вопрос (41) о том, как ГрК РФ от 29.12.04 определяет действия в отношении технических условий и платы за подключение объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения

Вопрос (41.1) об основных положениях применительно к техническим условиям и информации о плате за подключение

ГрК РФ от 29.12.04 совокупностью норм (включая ч. 7–10 ст. 48), а также нормами других федеральных законов установлено пять основных положений.

1. Два вида документов предоставляются по запросам заинтересованных лиц – технические условия подключения объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения и информация о плате за такое подключение.

2. Технические условия и информация о плате за подключение предоставляются:

1. организациями, осуществляющими эксплуатацию сети инженерно-технического обеспечения, по запросам:

   1. органов местного самоуправления, если ими самостоятельно или посредством инициативных действий частных лиц – претендентов на получение прав на земельные участки обеспечено выделение путем планировки территории из состава государственных или муниципальных земель впервые образуемых, свободных от прав третьих лиц неделимых земельных участков для предоставления частным лицам в порядке, определенном земельным законодательством;

   2. правообладателей ранее предоставленных, приобретенных неделимых земельных участков, если у таких правообладателей имеется намерение осуществить реконструкцию принадлежащих им зданий, строений, сооружений или строительство на месте сносимых объектов, то есть предпринять действия, влекущие за собой увеличение как параметров объектов, так и необходимых для их использования (эксплуатации) объемов инженерно-технических ресурсов;

      2. органами местного самоуправления, которые в процессе или по завершении действий по выделению из состава государственных или муниципальных земель впервые образуемых, свободных от прав третьих лиц неделимых земельных участков для их предоставления получили технические условия и информацию о плате за подключение от организаций, осуществляющих эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, и которые предоставляют технические условия и информацию о плате за подключение лицам, претендующим на получение прав на сформированные земельные участки в целях осуществления строительства.

3. Технические условия предоставляются в отношении неделимых земельных участков, предназначенных для строительства отдельных объектов. Что касается делимых земельных участков, выделенных в границах вновь образуемых кварталов, микрорайонов для их комплексного освоения (то есть для строительства не одного, а многих объектов), то с ними дело обстоит особым образом.

Технические условия должны быть подготовлены (в том числе с участием эксплуатирующих организаций) при осуществлении работ по планировке территории, посредством которой выделен квартал или микрорайон, с определением его характеристик, включая характеристики необходимого развития систем инженерно-технического обеспечения (п. 2 ч. 3 ст. 42 ГрК РФ от 29.12.04). Данная технология планировочного процесса закреплена законодательно: в п. 3 ст. 38² Земельного кодекса Российской Федерации (где говорится об информации, которая должна содержаться в извещении о проведении аукциона по продаже права на земельный участок для его комплексного освоения) не содержится требования о предоставлении технических условий и информации о плате за подключение.

Кроме того, косвенное подтверждение того, что собственно технические условия предоставляются только в отношении неделимых земельных участков, предназначенных для строительства отдельных объектов, содержится в «Правилах определения и предоставления технических условий подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения», утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 февраля 2006 года № 83, принятого во исполнение ч. 10 ст. 48 ГрК РФ от 29.12.04. В п. 7 Правил сказано: «В случае если инвестиционная программа организации, осуществляющей эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, не утверждена, технические условия выдаются при предоставлении земельного участка для комплексного освоения…». Казалось бы, утверждается прямо противоположное сказанному выше? На самом деле это не так. В представленном фрагменте нормативного правового акта говорится о ситуации, когда еще нет сетей инженерно-технического обеспечения, их только предстоит создать. Параметры их создания, в том числе характеристики («технические условия») сетей инженерно-технического обеспечения должна определить планировка территории. Таким образом, технические условия могут содержаться только в документации по планировке территории, утвержденной до начала действий по предоставлению посредством аукциона прав на земельный участок для комплексного освоения. Иными словами, не может быть отдельного, независимого от планировки территории «технологического» действия по «предоставлению» технических условий; говорить следует о другом — об их описании, сделанном в процессе подготовки документации по планировке территории и согласованном эксплуатирующими организациями.

4. Технические условия – это документ, включающий три позиции (максимальная нагрузка, сроки подключения объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, срок действия технических условий) и фиксирующий обязательство организации, осуществляющей эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, перед правообладателем земельного участка в течение не менее двух лет обеспечить подключение построенного или реконструированного объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения в соответствии с техническими условиями и информацией о плате за подключение.

5. Технические условия и информация о плате за подключение предоставляются организациями, осуществляющими эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, без взимания платы в течение 14 дней со дня поступления запроса от органов местного самоуправления или правообладателей земельных участков.

Последнее положение фактически свидетельствует о том, что подготовка технических условий и информации о плате за подключение не требует специальной аналитической работы, что это рутинное, технологическое действие — в противном случае ГрК РФ от 29.12.04 не установил бы требования о бесплатности и беспрецедентной краткости срока. А сугубо технологическим такое действие может быть только в том случае, если имеются заранее подготовленные содержательные основания, используя которые быстро можно оформить запрашиваемые документы и предоставить их заявителям. В связи с этим возникают два вопроса:

1. что такое заранее подготовленные содержательные основания для оформления запрашиваемых документов — технических условий и информации о плате за подключение?

2. как быть в случаях, когда такие основания отсутствуют, и распространяются ли на такие случаи нормы ч. 7-10 ст. 48 ГрК РФ от 29.12.04.

Вопрос (41.2) о том, что такое заранее подготовленные содержательные основания для определения технических условий и информации о плате за подключение

Ключ к ответу на этот вопрос содержится в ч. 7 ст. 48 ГрК РФ от 29.12.04, согласно которой «правообладатель земельного участка в течение года с момента получения технических условий и информации о плате за подключение должен определить необходимую ему подключаемую нагрузку к сетям инженерно-технического обеспечения в пределах предоставленных ему технических условий». Фраза «в пределах предоставленных ему технических условий» может означать только одно – в пределах максимальной нагрузки. Ответ на вопрос о содержательных основаниях для определения технических условий и максимальной нагрузки включает следующие положения..

1. Хотя ГрК РФ от 29.12.04 не дает формально-юридического определения понятия «максимальная нагрузка», смысл последнего очевиден – это тот максимальный объем инженерно-технических ресурсов (воды, газа, электричества и т.д.), который может быть предоставлен в единицу времени для конкретного земельного участка исходя из максимального объема определенного типа строительных объектов, которые допускается построить на этом земельном участке. Поэтому максимальная нагрузка — понятие вторичное по отношению к первичному показателю - максимальному объему строительства на земельном участке. Таким образом, невозможно определить, какова может быть максимальная нагрузка, если неизвестны максимальный объем и назначение строительства, допускаемого на земельном участке.

2. Инженерно-технический ресурс любого вида подается потребителям только по «сетевому принципу» — не для одного земельного участка, а для совокупности земельных участков, то есть для соответствующей территории обслуживаемой магистральными и разводящими сетями инженерно-технического обеспечения. Поэтому первичный показатель (показатель максимального объема строительства, допускаемого на отдельном земельном участке), не может быть получен без знания аналогичных показателей применительно к иным земельным участкам, то есть применительно к соответствующей территории.

3. Знание о первичном показателе максимального объема строительства, допускаемого на отдельных земельных участках и на соответствующей территории — это знание особого рода. Оно имеет два аспекта – правовой и технологический.

Правовой аспект определяется следующим. Максимальный объем строительства и его назначение – это прежде всего правовая гарантия, предоставляемая органами власти частным лицам. Гарантия того, что, с одной стороны, такой объем соответствующего назначения всегда — в данное время или позже — может быть достигнут при наличии желания и экономических возможностей у правообладателей соответствующих земельных участков. С другой стороны, такой объем строительства никогда не будет превышен, поскольку превышение является правонарушением, которое влечет за собой применение соответствующих санкций. Такого рода гарантии не могут устанавливаться никак иначе, кроме как посредством градостроительных регламентов, содержащихся в правилах землепользования и застройки, действие которых распространяется на всех без исключения лиц, включая должностных¹.

Наличие правовых гарантий, обеспечиваемых градостроительными регламентами, – это необходимая предпосылка самóй возможности надежного соотнесения между собой двух компонентов планирования развития территории: первичных показателей - максимальных объемов строительства соответствующего назначения, допускаемых на соответствующих земельных участках и территориях, и вторичных показателей - максимальных объемов инженерно-технических ресурсов, увязанных с первичными показателями гарантированных максимальных объемов строительства. Нет таких гарантий – значит нет необходимых условий для рационального планирования развития территорий городов.

Технологический аспект – это возможность организовать, опираясь на правовые гарантии, технологическую цепочку взаимосвязанных и согласованных действий по планированию развития территории и реализации намеченных планов:

1. посредством документа территориального планирования (генерального плана) и правил землепользования и застройки определяются: первичные показатели — назначение и максимальные объемы строительства, допускаемые и гарантируемые на соответствующих территориях, в пределах территориальных зон и на каждом земельном участке в пределах таких зон, и вторичные показатели максимальной нагрузки – определяемые генеральным планом показатели потребности в инженерно-технических ресурсах для соответствующих территориальных зон;

2. посредством комплексного плана развития коммунальной инфраструктуры общие решения, определяющие связку между объемами строительства и потребными для таких объемов ресурсами и содержащиеся в плане реализации генерального плана, доводятся до уровня обязательств органов власти в части последовательности реализации приоритетных проектов, источников их финансирования и времени завершения строительства.

Прежде чем окончательно ответить на вопрос, что такое заранее подготовленные содержательные основания для оформления запрашиваемых документов — технических условий и информации о плате за подключение, следует подробнее остановиться на обязательствах сторон, вовлеченных в рассматриваемый процесс, – правообладателей земельных участков, эксплуатирующих организаций и органов власти.

Обязательства обеспечить подключение построенного объекта возложены ч. 8 ст. 48 ГрК РФ от 29.12.04 на организации, осуществляющие эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения. Надо также учесть, что эти организации предоставляют правообладателям земельных участков не только технические условия, но и информацию о плате за подключение. Это означает следующее.

1. Получая такую информацию, правообладатель земельного участка фактически берет на себя обязательство оплатить часть осуществленных не им суммарных затрат на строительство, модернизацию сетей инженерно-технического обеспечения, обслуживающих не только соответствующий земельный участок, но и сопряженные земельные участки в пределах некоторой территории. Указанные затраты осуществлены либо администрацией за счет бюджетных или заимствованных средств, либо эксплуатирующей организацией в рамках реализации соответствующего проекта, рассчитанного, организованного и осуществленного с учетом того, что потраченные средства будут последовательно в течение некоторого времени возвращаться в виде платы частных лиц – застройщиков за подключение. Другими словами, ГрК РФ от 29.12.04 определил четкую организационно-технологическую схему: местная администрация обеспечивает условия для строительства коммунальных сетей – правообладатели возвращают потраченные средства через плату за подключение.

2. Строительство, модернизация сетей инженерно-технического обеспечения применительно к соответствующей территории запланированы, начаты или завершены до того, как правообладателю соответствующего земельного участка предоставлены технические условия и информация о плате за подключение. Только в этом случае обязательства о подключении в установленные сроки со стороны организаций, осуществляющих эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, перед правообладателями земельных участков могут быть выполнены.

3. Запланированное, начатое или завершенное строительство сетей инженерно-технического обеспечения означает одновременное наличие следующих документов:

1) утвержденного проекта строительства, модернизации сетей инженерно-технического обеспечения применительно к соответствующей территории с расчетными показателями, включая распределение максимальных нагрузок по отдельным земельным участкам, а также показатели платы за подключение применительно к каждому земельному участку. Это и есть заранее подготовленные содержательные основания для бесплатного оформления в предельно краткие сроки (14 дней) запрашиваемых технических условий и информации о плате за подключение;

2) утвержденных инвестиционных программ организаций, осуществляющих эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, в соответствии с которыми или в рамках которых был подготовлен и утвержден проект строительства, модернизации сетей инженерно-технического обеспечения применительно к соответствующей территории;

3) комплексного плана развития коммунальной инфраструктуры, утвержденного в качестве раздела в составе плана реализации документа территориального планирования. Именно такой комплексный план является основанием для подготовки инвестиционных программ организаций, осуществляющих эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, а также отдельных проектов строительства и модернизации сетей коммунальной инфраструктуры применительно к соответствующим приоритетным территориям;

4) утвержденных правил землепользования и застройки и документа территориального планирования, на основе которых подготавливается комплексный план развития коммунальной инфраструктуры в составе плана реализации документа территориального планирования.

Таким образом, заранее подготовленные содержательные основания для бесплатного оформления и выдачи в течение 14 дней запрашиваемых документов — технических условий и информации о плате за подключение есть не что иное, как проект строительства и модернизации сетей коммунальной инфраструктуры применительно к соответствующей территории, подготовленный и утвержденный на основании или в составе инвестиционных программ организаций, осуществляющих эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, а такие программы, в свою очередь, готовятся на основании комплексного плана развития коммунальной инфраструктуры, утвержденного в качестве раздела в составе плана реализации документа территориального планирования.

Вопрос (41.3) о том, как быть в случаях, когда отсутствуют заранее подготовленные содержательные основания для оформления запрашиваемых документов — технических условий и информации о плате за подключение, и распространяются ли на такие случаи нормы ч. 7-10 ст. 48 ГрК РФ от 29.12.04

Во-первых, поскольку в ГрК РФ от 29.12.04 нет определений соответствующих ситуаций, следует считать, что нормы ст. 48 распространятся и на те случаи, когда органы публичной власти заранее не обеспечили подготовку содержательных оснований для оформления запрашиваемых документов — технических условий и информации о плате за подключение.

Во-вторых, полезно рассмотреть варианты ответов эксплуатирующих организаций на запросы относительно технических условий как при наличии, так и при отсутствии указанных содержательных оснований, то есть проектов строительства и модернизации сетей коммунальной инфраструктуры применительно к соответствующим территориям, подготовленным и утвержденным на основании инвестиционных программ и комплексного плана развития коммунальной инфраструктуры.

Вариант 1: имеется проект строительства и модернизации сетей коммунальной инфраструктуры, подготовленный и утвержденный на основании или в составе инвестиционных программ и комплексного плана развития коммунальной инфраструктуры. В такой ситуации позитивным ответом является обязательство обеспечить в установленные сроки подключение в соответствии с максимальной нагрузкой, а негативным – невозможность обеспечить в установленные сроки такое подключение по причине того, что максимальная нагрузка по прошествии некоторого времени «выбрана» полностью в результате завершения процесса строительства, реконструкции на соответствующей территории (в соответствии с указанным проектом, а также с максимальными объемами строительства, определенными и реализованными в соответствии с градостроительными регламентами). В данном случае заинтересованные правообладатели земельных участков могут инициировать процесс внесения изменений в правила землепользования и застройки в части увеличения предельных параметров разрешенного строительства. Если такие изменения будут приняты, то могут начаться действия по описанной выше технологической цепочке: внесение изменений в комплексный план развития сетей коммунальной инфраструктуры – подготовка и реализация соответствующих инвестиционных программ и проекта – предоставление правообладателям технических условий и информации о плате за подключение в соответствии с расширенными возможностями относительно максимальной нагрузки.

Вариант 2: отсутствует проект строительства и модернизации сетей коммунальной инфраструктуры, а также отсутствуют инвестиционные программы и комплексный план развития коммунальной инфраструктуры. Позитивный ответ – обязательство обеспечить в установленные сроки подключение в соответствии с максимальной нагрузкой, если имеются еще не использованные мощности ранее построенной коммунальной инфраструктуры. Негативный – невозможность обеспечить такое подключение, поскольку на предшествующем этапе развития территории максимальная нагрузка «выбрана» полностью.

Применительно ко второму случаю возникает вопрос о побуждении (принуждении) к подготовке документов, которые необходимы для развития соответствующих территорий.

Вопрос (41.4) о побуждении (принуждении) органов власти к тому, чтобы они заранее обеспечивали подготовку содержательных оснований для оформления запрашиваемых правообладателями земельных участков документов — технических условий и информации о плате за подключение

ГрК РФ от 29.12.04, а также ФЗ-191 впервые в отечественной законодательной практике вводят механизмы понуждения (принуждения) органов власти к тому, чтобы они подготавливали и утверждали публичные документы, определяющие развитие территорий. По сути, это косвенные механизмы установления, по прошествии определенного срока в случае отсутствия указанных публичных документов, определенных последствий, а именно:

• после 1 января 2008 года документация по планировке территории, посредством которой из состава государственных или муниципальных земель выделяются земельные участки для предоставления частным лицам для строительства, не может подготавливаться и утверждаться при отсутствии документов территориального планирования;

• после 1 января 2010 года при отсутствии правил землепользования и застройки не могут предоставляться частным лицам для строительства земельные участки, выделяемые из состава государственных или муниципальных земель. При этом указанные правила подготавливаются при наличии и с учетом генеральных планов (применительно к отдельным частям муниципального образования правила могут подготавливаться при отсутствии генеральных планов).

Таким образом, ГрК РФ от 29.12.04 побуждает, подталкивает органы власти к тому, чтобы обеспечивать подготовку, утверждение и применение в повседневной практике регулирования следующих документов:

• генерального плана и правил землепользования и застройки;

• комплексного плана развития коммунальной инфраструктуры в составе плана реализации документа территориального планирования, увязанного с градостроительными регламентами;

• инвестиционных программ и проектов строительства объектов и сетей коммунальной инфраструктуры применительно к соответствующим приоритетным территориям в соответствии с утвержденным комплексным планом развития коммунальной инфраструктуры.

Помимо установленных ГрК РФ от 29.12.04 механизмов понуждения (принуждения) существуют также механизмы инициирования соответствующих действий. Например, такой механизм предусмотрен подпрограммой «Обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой в целях жилищного строительства» федеральной целевой программы «Жилище» на 2002–2010 годы, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2005 года № 865. В соответствии с этой подпрограммой финансовая поддержка со стороны государства органов местного самоуправления при решении ими вопросов развития рынка доступного жилья предусмотрена в случаях, когда в установленные сроки выполняются определенные условия, а именно подготавливаются документы, предусмотренные, в частности, ГрК РФ от 29.12.04. Для наглядности эти условия, увязанные со сроками, представлены в таблице ниже.

Таблица 5. Механизмы инициирования действий органов власти (в соответствии с подпрограммой «Обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой в целях жилищного строительства» федеральной целевой программы «Жилище» на 2002–2010 годы)

Выполненные и планируемые действия, принятые документы, решения о подготовке документов (сведения, предоставляемые в заявке на участие в подпрограмме)	Годы направления заявок
	2006		2007		2008		2009		2010
1. Проект планировки территории (ППТ)
1.1. Обязательство утвердить ППТ
1.2. Наличие утвержденного ППТ
2. Аукционы – предоставление прав на земельные участки в границах кварталов
2.1. Обязательство утвердить пакет документов для аукциона
2.2. Наличие утвержденного пакета документов для аукциона
2.3. Наличие утвержденного протокола комиссии о состоявшемся аукционе
3. Правила землепользования и застройки (ПЗЗ)
3.1. Обязательство утвердить план подготовки ПЗЗ
3.2. Наличие утвержденного плана подготовки ПЗЗ
3.3. Обязательство утвердить ПЗЗ
3.4. Наличие введенных в действие ПЗЗ
4. Программа комплексного развития системы коммунальной инфраструктуры, плата за подключение
4.1. Обязательство принять решение о подготовке программы
4.2. Наличие решения о подготовке программы
4.3. Наличие утвержденной программы
4.4. Обязательство по введению платы за подключение с 1 января 2008 года
4.5. Наличие документа об утверждении платы за подключение