тема_1_2

с валом новых проблем, т.к. изначально имели незначительные полномочия и ограниченные возможности.

В создании новых органов местной власти включились различные политические силы, имевшие разные представления о целях и задачах муниципальных структур, поэтому этот процесс имел противоречивый характер, но имелись общие тенденции: в качестве центров принятия властных решений параллельно формировались как советы, так и органы МСУ, встраивавшиеся в управленческую систему Временного правительства.

К 1918 г. почти повсеместно распространилась советская власть. Первоначально предполагалось, что власть в государстве будет максимально децентрализованной и переданной местным органам народного самоуправления – советам.

Однако с началом гражданской войны на местах все больше действовали партийные комиссары, хотя предполагалось, что они сохранятся временно как переходная форма лишь в тех случаях, когда на местах не успела еще создаться соответствующая советская организация.

После победы советской власти органы земского и городского самоуправления полностью были заменены системой советов. Идея местного самоуправления, предполагающая известную независимость и самостоятельность местных органов, вступила в противоречие с задачами государства диктатуры пролетариата.

В основу советской системы был положен принцип ее единства на всех уровнях и жесткой соподчиненности нижестоящих органов вышестоящим. Все советы действовали под контролем Коммунистической партии. Однако необходимость скорейшего преодоления разрухи после Гражданской войны вызвала к жизни новую экономическую политику с определенным допущением рыночных методов хозяйствования, некоторой децентрализацией власти и организацией хозяйственного самоуправления на местах. В 1920-1923 гг. при сохранении партийного руководства под местное управление были переданы землеустройство, благоустройство, часть промышленности, водопровод и канализация, местный транспорт, пожарное, похоронное дело. Появились муниципальные электростанции, стали создаваться коммунальные (муниципальные) банки.

В 1925 г. было принято Положение о городских советах, а в 1926 г. — Положение о местных финансах, которые четко определили компетенцию и финансовые ресурсы местных советов в хозяйственной сфере. Активно развивалась муниципальная наука, крупнейшим представителем которой был профессор Л. Велихов. Его фундаментальный труд «Основы городского хозяйства», изданный в 1928 г., и сегодня сохраняет свою актуальность.

С 1927-1928 гг. в СССР наступил новый период развития, период «великого перелома» и ускоренной индустриализации, характеризующийся резким усилением централизации хозяйственной жизни. Была проведена административно-территориальная реформа, вместо сельских волостей и уездов созданы укрупненные районы, лучше приспособленные для централизованного руководства. Все самоуправленческие зачатки в городах

11

ив деревне были ликвидированы, а сам термин «самоуправление» надолго исчез из употребления.

Вновь установившаяся жесткая централизованная система руководства была закреплена Конституцией СССР 1936 г. и сохранилась почти без изменений до конца 1980-х гг.

Формально советская власть была вполне демократичной. По Конституции

СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. советы избирались на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Были введены институт «наказов избирателей» своим депутатам и система отзыва депутатов, не оправдавших доверия избирателей. Из числа депутатов создавались постоянные комиссии для предварительного рассмотрения вопросов, выносимых на сессии советов. Совет избирал из своего состава исполнительный комитет, его председателя

изаместителей, подотчетных совету. В подготовленные исполкомами проекты бюджетов можно было вносить поправки на сессиях местных советов.

Однако фактически выборы в советы всех уровней, включая местные, проводились на безальтернативной основе, а кандидатуры единственного претендента по каждому избирательному округу подбирались партийными органами со строгим соблюдением спущенных сверху пропорций (рабочие, крестьяне и интеллигенция, мужчины и женщины, молодые и старые, коммунисты, комсомольцы и беспартийные и т. д.). Нижестоящие советы и исполкомы подчинялись вышестоящим.

Тема 2. Правовые основы существования местного самоуправления.

1.Европейская хартия о местном самоуправлении.

2.Конституция РФ и законодательство РФ о местном самоуправлении.

3.Региональные нормативные акты. Система муниципальных правовых актов.

4.Устав муниципального образования, особенности разработки и принятия.

- 1 -

Правовые основы МСУ – это совокупность норм права, регулирующих порядок формирования и функционирования МСУ, его взаимоотношения с обществом и государством.

Правовые и конституционные предпосылки существования системы местного самоуправления на современном этапе заложены в Европе. Демократические преобразования в системе местного самоуправления, интеграционные процессы вызвали необходимость сопоставления систем управления местных органов власти в различных странах и поиска унифицированных подходов к их дальнейшему развитию.

12

Существенную роль здесь играет опыт Совета Европы – единственной межправительственной структуры, которая непосредственно занимается проблемами местного самоуправления.

Этой организацией был сформирован первый документ в данной области – "Европейская хартия о местном самоуправлении". Хартия была открыта к подписанию 15 октября 1985 г. вступила в законную силу 1 сентября 1988 г. 44 из 47 стран-участниц Совета Европы подписали и ратифицировали Хартию (все, кроме Андорры, Сан-Марино и Монако). Последней на ноябрь 2009 года является Черногория, ратифицировавшая документ в сентябре 2008 г. Россия 28 февраля 1996 года подписала, а 20 марта 1998 года ратифицировала Европейскую Хартию местного самоуправления.

Хартия является одним из документов, который имеет целью оказать содействие правительствам в выработке концепции независимости местных властей и децентрализации власти. Включает в себя статьи, касающиеся правовых основ местного самоуправления, сфер его компетенции, необходимости административного контроля за деятельностью местных органов самоуправления, источниками их финансирования.

В хартии определены 3 основные принципа этой концепции:

конституционное признание местной автономии и признание ее в качестве неотъемлемой части самого понятия демократического государства;

определение местного самоуправления как право и способность муниципалитетов регулировать и решать в рамках своей ответственности значительную часть государственных и общественных вопросов в интересах населения своих территорий;

выборы представительных органов на основе всеобщего голосования. Первый и третий принципы являются главными в социальном аспекте.

Хартия определяет, что местное самоуправление осуществляется посредством местных референдумов, выборов, собраний, сходов жителей, то есть субъектами местного самоуправления являются жители, наделенные правом осуществлять самоуправление на своей территории. Таким образом, проблема местного самоуправления предстает как проблема изменения роли общества, постепенного овладения им функцией социального управления.

Второй принцип является главным в функциональном аспекте, определяющим содержание и классификацию функций местного самоуправления, в особенности по решению вопросов местного значения, то есть непосредственно затрагивающих жизнедеятельность данного общества и соответствующих его управленческим и финансовым возможностям.

Хартия состоит из трех частей. В первой части изложены основные принципы местного самоуправления; здесь же определяется, что оно должно основываться на конституционной и юридической базе. В ряде статей предусмотрено право органов местного самоуправления на собственные территориальные границы и определение своих административных структур. В двух статьях ограничивается административный контроль над деятельностью органов местного

13

самоуправления и обеспечивается выделение им достаточных финансовых средств.

Во второй части Хартии содержатся положения, касающиеся объема принятых на себя сторонами обязательств. Исходя из необходимости обеспечить равновесие между основными принципами и гибкостью в отношении юридических и организационных особенностей каждого государства-участника, в Хартии предусмотрена возможность для участников не считать себя связанными отдельными положениями Хартии.

В Хартии не предусмотрено системы контроля за ее выполнением за исключением обязательства сторон предоставлять любую информацию о законодательных актах или других мерах по применению положений Хартии.

В третьей части содержатся обычные для конвенций СЕ положения технического характера.

– 2 –

Гарантией создания правового государства и в том числе эффективного функционирования системы местного самоуправления в нашей стране является полноценное развитие законодательства, создание правовых основ местного самоуправления. В настоящее время в РФ разработана система нормативно-правовых актов на различных уровнях управления:

-федеральном,

-региональном,

-муниципальном.

Федеральный уровень определяет общие принципы правового регулирования местного самоуправления. Главенствующее положение в системе юридических норм, регулирующих МСУ, занимают конституционные нормы. Именно К. определяет правовую природу и статус МСУ, закрепляет основные права граждан в области МСУ, регулирует взаимоотношения МСУ с государством.

На формирование правовых основ МСУ серьезное влияние оказывают не только те статьи К., в которых непосредственно упоминается термин МСУ, но и другие положения К., и вся К. в целом.

Эти нормы можно разделит на две части:

–нормы-принципы, т.е. основополагающие декларации, на которых держится все МСУ;

–нормы-предписания, которые напрямую регулируют муниципальную практику.

Нормы-принципы относятся к наиболее стабильным положениям конституции, их нельзя пересматривать и меняются они только лишь с принятием нового Основного закона.

1.В РФ признается и гарантируется МСУ.

2.МСУ в пределах своих полномочий самостоятельно, т.е. вопросы местного значения население решает само на основе собственного волеизъявления, в собственных интересах и под свою ответственность.

14

3.Права и свободы человека и гражданина определяют деятельность

МСУ.

4.Через органы МСУ народ осуществляет принадлежащую ему суверенную власть.

5.Органы МСУ обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы.

6.Органы МСУ не входят в систему органов государственной власти.

Нормы-предписания.

Вотличие от норм-принципов нормы-предписания более конкретны, т.к. содержат точные указания по поводу того, чем, как и в каких пределах должны заниматься муниципальные органы в России. Содержание нормпредписаний можно свести к нескольким позициям:

– МСУ осуществляется в городских, сельских и др. территориях с учетом исторических и прочих местных традиций;

– изменение границ территории МО допускается только с учетом мнения населения;

– с помощью МСУ российские граждане решают 2 задачи: 1.

управленческую, связанную с вопросами местного значения,

2.

имущественную, касающуюся владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.

–государственные структуры вправе привлекать органы МСУ к решению общегосударственных задач;

–право на МСУ может быть реализовано в 2-х основных формах: 1 непосредственной, т.е. путем прямого волеизъявления в ходе референдума, выборов, сходов и т.д. 2 опосредованной – через выборные и др. органы МСУ.

–в тех случаях, когда законные права населения на МСУ ущемляются, ему гарантируется право на судебную защиту.

Федеральные законодательные акты, касающиеся местного самоуправления, могут быть разделены на две группы. Первая включает в себя федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, постановления и определения Конституционного суда РФ, специально посвященные вопросам местного самоуправления. Ко второй относятся федеральные отраслевые законы и иные нормативные правовые акты, содержащие отдельные нормы муниципального права.

Из числа первой группы главным является Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", определяющий:

*основные понятия местного самоуправления;

*роль местного самоуправления в осуществлении народовластия;

*полномочия органов государственной власти в области местного самоуправления;

*предметы ведения органов местного самоуправления;

*финансово-экономическую основу местного самоуправления и др.

15

Необходимо учесть, что Конституция РФ и данный закон являются приоритетными над законодательными актами субъектов федерации в случае противоречий.

К другим федеральным законам этой группы относятся законы «Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (1996 г.), «Об основах муниципальной службы в РФ» (2007 г.), «О ратификации Европейской Хартии местного самоуправления» (1998 г.) и др.

Из второй группы федеральных законов особое значение имеют такие, как Гражданский, Земельный, Градостроительный, Бюджетный, Налоговый кодексы РФ, оказывающие огромное влияние на деятельность местного самоуправления. В целом нормы муниципального права содержатся в сотнях федеральных отраслевых законов — от воинской службы до здравоохранения. Во многих из этих законов, однако, на органы местного самоуправления необоснованно возлагаются задачи и функции, не обеспеченные материальными и финансовыми ресурсами.

- 3 -

Законодательное регулирование местного самоуправления осуществляется не только на федеральном уровне, значительная доля самостоятельности в законотворчестве принадлежит субъектам федерации и местным органам власти. Федеральные органы закладывают основы законодательства, в соответствии с которыми региональные власти осуществляют собственное правовое регулирование. Субъектами федерации определяются:

организация и деятельность местного самоуправления в соответствии с федеральным законодательством;

порядок проведения муниципальных выборов;

порядок регистрации уставов муниципальных образований;

порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований, изменение их границ и наименований;

проведение местных референдумов;

регулирование отношений между бюджетами субъектов РФ и местного самоуправления;

порядок передачи собственности субъектов федерации в муниципальную собственность;

установление минимальных социальных стандартов (государственных) и муниципальная служба.

Законы субъектов РФ конкретизируют федеральные законы в

соответствии с территориальными, этническими, историческим и другими особенностями.

Основными полномочиями в области развития муниципального образования обладает Выборный представительный орган (например, Городская Дума). Нормативные правовые акты представительного органа

16

регулируют важнейшие процессы жизнедеятельности муниципального образования. Наиболее типичные из них:

*положение о местных референдумах и местных выборах;

*положение об организации территориального общественного самоуправления на территории муниципального образования;

*положение о порядке управления собственностью муниципального образования

*правила землепользования и застройки;

*правила торговли;

»положение о муниципальном заказе;

*положение о муниципальной службе и т. д.

Проекты муниципальных правовых актов могут вноситься органами территориального общественного самоуправления, а также инициативными группами граждан

Наряду с правовыми актами нормативного характера, органы и должностные лица местного самоуправления принимают акты индивидуального назначения, необходимость принятия этих актов связана с осуществлением организационной исполнительной и контрольной деятельности в системе местного самоуправления (например, приказ о назначении лица на муниципальную должность, о проведении проверки и т.

п.).

- 4 -

Особое значение в правовом обеспечении местного самоуправления занимает закон о каждом муниципальном образовании.

Устав муниципального образования - это документ, определяющий основные положения об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов местного самоуправления в соответствии с законами РФ и субъектов РФ.

ВУставе указываются:

1.наименование муниципального образования;

2.перечень вопросов местного значения;

3.формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;

4.структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

5.наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;

6.виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;

7.срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц;

17

8.виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и процедура отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;

9.порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации;

10.порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

11Другие вопросы.

Устав муниципального образования разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно и принимается представительным органом муниципального образования. Устав вступает в силу после его государственной регистрации и официального.

Часто устав МО сравнивают с Конституцией. Это связано со следующими особенностями:

1.наличие особого субъекта, от имени которого принимается устав (т.е. как и К. Устав принимается народом непосредственно (через референдум) или от имени народа – его представителями)

2.учредительный характер документа. Устав как и К. является учредительным актом и придает правовой характер отношениям, фактически сложившимся или складывающимся в самоуправлении местного сообщества, и юридически закрепляет их.

3.всеобъемлющий и всеохватывающий характер правового регулирования. Устав, как и К., регулирует отношения, затрагивающие все стороны жизни МО, однако детальная их регламентация должна осуществляться посредством принятия иных нормативных актов.

4.Устав является главным документом из всех принимаемых органами МСУ или населением непосредственно. Это означает, что все другие документы, принимаемые в МО должны соответствовать уставу.

5.устав – основа для дальнейшего нормотворчества.

6.устав МО отличается особым порядком принятия, внесения в него изменений и дополнений. Этот порядок определен в самом уставе и характеризуется тем, что не может быть произвольно изменен никем, кроме самого народа либо по его поручению народных представителей.

18