тема_1_2
.pdfТема 1. Предмет и задачи курса " Система местного самоуправления ".
1.Основные понятия и термины курса. Территориальная организация МСУ в России..
2.Теории, признаки и функции местного самоуправления.
3.Система местного самоуправления: понятие, элементы, цели.
4.Принципы муниципального управления.
5.Исторические корни местного самоуправления в России.
– 1 –
Новая региональная политика РФ является одним из приоритетных направлений реформирования нашего общества и государства. Особое значение для стратегии и тактики региональной политики имеет: определение и разграничение предметов ведения и полномочий органов государственной власти федерального и региональных центров и органов местного самоуправления.
Народ как источник политической власти в государстве может осуществлять свое право на управление государственными и общественными делами более полно
инепосредственно именно на местном уровне. В обществе, где местная власть наделена реальными полномочиями, ликвидируется отчуждение народа от власти.
Развитие рынка в муниципальных образованиях, серьезно различающихся в экономическом плане, историческом, национальном и природном развитии, требует формирования нового механизма функционирования различных форм собственности и управления.
Всвязи с этим особое значение приобретает такая отрасль науки управления как местное самоуправление – это область управления, формирующая навыки, позволяющие производить анализ развития экономики муниципальных образований.
Внашей стране основы местного самоуправления впервые были определены Законом СССР от 9 апреля 1990 года «Об общих началах местного самоуправления
иместного хозяйства в СССР». Закон не только восстановил понятие местного самоуправления, но и определил важнейшую основу его деятельности – коммунальную (муниципальную) собственность. Более детально правовой статус местного самоуправления установил Закон РСФСР от 6 июля 1992 года № 1550-I «О местном самоуправлении в Российской Федерации». Его принятие было связано с внесением принципиального положения в действовавшую Конституцию РСФСР о том, что местные Советы более не входят в единую систему представительных органов государственной власти.
Реально местное самоуправление стало осуществляться после принятия в 1995 году в федерального закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 12 августа 1995 года. Этот закон определяет муниципалитет следующим образом:
Муниципальным образованием называется город, сельское поселение или несколько поселений, объединенных общей территорией или часть поселения или иная населенная территория в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.
Местное самоуправление в РФ закон трактует как самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению вопросов местного значения, осуществляемая непосредственно населением или через органы местного самоуправления.
1
В 2003 г. был принят новый закон «Об общих принципах…», который дал новое определение МСУ и МО.
МСУ – самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
МО – территория муниципального района, городского округа, городского и сельского поселения, внутригородская территория города федерального значения.
К органам местного самоуправления относятся выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти (городские и районные администрации). В связи с существованием органов местного самоуправления появилось такое понятие как муниципальная служба – то есть профессиональная деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий.
Еще раз отметим, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается.
Цель курса – получение профессиональных по управлению муниципальными социально-экономическими системами.
Предмет изучения курса – управляющая деятельность органов местного самоуправления по отношению к муниципальному хозяйству.
Объекты изучения – органы местного самоуправления, а также предприятия и организации, находящиеся в муниципальной собственности или не являющиеся собственностью муниципалитета, но для деятельности которых создаются условия органами местного самоуправления.
– 2 –
Основные теории местного самоуправления
Рассмотрим различные взгляды на природу местного самоуправления и соответствующие теории. Они сформировались в основном в XIX в.
Представителями общественной теории местного самоуправления (теории свободной общины) считаются Р. Гнейст, Э. Майер, О. Лабанд, О. Ресслер и др. По их мнению, к трем конституционным властям
(законодательной, исполнительной и судебной) необходимо присоединить четвертую — общинную Община должна иметь право на самостоятельное и независимое от центральной власти существование, причем государство не создает общину, а лишь признает ее. Носитель власти в общине — народ. Отсюда следует, что круг общинных дел отличен от государственных, государственное вмешательство в ее внутренние дела недопустимо, должностные лица местного самоуправления не являются государственными чиновниками. Изложенная теория обладает тем недостатком, что на деле местное самоуправление не только признается, но и регулируется
2
государством, полное невмешательство государства в дела местного самоуправления невозможно.
Разновидность общественной теории самоуправления — хозяйственная теория. По мнению ее сторонников (Р. Моль, А. Васильчиков), функции самоуправления строго хозяйственные. Этим оправдываются самостоятельность общины (коммуны) и отсутствие государственного надзора за ее деятельностью. Однако властные функции общины на практике не могут быть только хозяйственными.
Юридическая теория исходит из того, что, органы местного самоуправления выполняют часть функций государственного управления, но являются органами не государства, а общины. Все самоуправляющиеся единицы рассматриваются, согласно этой теории, как субъекты предоставленных им в полное обладание государственных прав. Поэтому необходимо наличие выборных органов местного самоуправления в противоположность органам, назначаемым правительством.
В дореволюционной России существовала политическая теория самоуправления. Согласно ей, должностные лица местного самоуправления не принадлежат к профессиональному чиновничеству, так как исполняют свои обязанности не по назначению от правительства, а по выбору местного населения. Самоуправление выражается, прежде всего, в самостоятельности граждан, не поступивших на государственную службу и потому свободных в своем волеизъявлении.
Государственная теория (Л. Штейн, Н. Лазаревский, А. Градовский) в противоположность рассмотренным выше исходит из того, что местное самоуправление — часть государства, и поэтому невозможно точное разграничение общинных и государственных дел. Согласно этой теории, общинные дела — часть государственных дел, переданных для исполнения на места. Источником общинной власти служит государство. Всякое управление есть дело государственное, поэтому местное сообщество не обособлено от государства, а служит государственным интересам и целям. Практика организации местной власти в советский период основывалась именно на этой теории.
Большинство современных ученых занимают позицию двойственной, государственно-общественной природы местного самоуправления. Соответствующая теория предполагает выполнение общиной как местных дел, не требующих вмешательства и контроля со стороны государства, так и определенного круга дел государственного значения. В последнем случае органы местного самоуправления выступают агентами государства на местном уровне и действуют под контролем государства.
Основные признаки местного самоуправления
Основные признаки местного самоуправления, отличающие его от государственной власти, наиболее точно указаны Л. Велиховым. К таким признакам он относит:
3
*различие в характере власти. Местное самоуправление — власть подзаконная, действующая в порядке и пределах, указанных ей верховной властью;
*разграничение сфер компетенции... Речь идет об ограниченности круга дел, предоставленных местному самоуправлению;
*самостоятельные источники средств;
* территориально-ограниченный выборный принцип.
Функции местного самоуправления в обществе
Признание местного самоуправления особой формой власти и особым общественным институтом означает признание того, что, наряду с личным интересом каждого человека и государственным интересом, существуют также коллективный интерес местной общины, местного сообщества, т. е. муниципальный интерес. Последний состоит в обеспечении благоприятных условий совместного проживания людей на данной территории.
Ориентация на учет местных интересов предопределяет роль и функции местного самоуправления в современном обществе. Для оценки этой роли и функций напомним, что политологи разделяют общество на три основных сектора, каждому из которых отведены своя роль и свои функции. Первый сектор — власть (функция власти, политическая функция); второй сектор
— бизнес (хозяйственная функция); третий сектор — гражданское общество (общественная функция, самоорганизация граждан для решения значимых социальных и иных задач, требующих совместных усилий). Если под этим углом зрения взглянуть на местное самоуправление, то можно сделать вывод, что в современном обществе оно выполняет все три перечисленные функции.
Как одна из форм власти, ее нижний уровень, местная власть проводит в жизнь политику государства на местах, принимая обязательные для исполнения решения по вопросам местного значения, обеспечивая общественную безопасность и охрану общественного порядка, управляя муниципальной собственностью, выполняя другие властные функции.
Местное самоуправление обеспечивает самоорганизацию граждан, их непосредственное участие в управлении местными делами и в этом смысле является одной из структур гражданского общества.
Как организатор местного хозяйства местное самоуправление выполняет экономические функции по жизнеобеспечению территории и оказывает жителям ряд важнейших общественных услуг. Таким набором функций не обладает ни одна другая структура общества.
– 3 –
Одной из важнейших проблем муниципального управления является отсутствие комплексной системы управления территорией. СМСУ определятся как:
–вероятностная, трудно прогнозируемая, ее состояние можно предсказать в каждый момент времени лишь с определенной долей вероятности, управленческие решения принимаются при нечетких условиях;
–динамическая, изменяющаяся во времени;
4
–большая, включает разнородные элементы и подсистемы, имеющие собственное целевое назначение с элементами самоорганизации;
–открытая, активно взаимодействует с внешней и внутренней средой. Основной целью МСУ является решение вопросов местного значения,
удовлетворение коллективных потребностей населения.
Органы МСУ, обладая статусом органа власти и субъекта хозяйствования имеют 2 основных управленческих рычага: 1. регулирование отношений между субъектами на территории муниципального образования с помощью правовых актов; 2. непосредственное производство необходимых населению товаров и услуг. Таким образом, если представить систему МСУ в виде «черного ящика», то входом в него являются коллективные интересы жителей МО, выраженные непосредственно или через представительные органы, а выходом – правовые акты и результаты деятельности муниципального хозяйства.
Система МСУ включает совокупность элементов, взаимосвязей между ними и с внешней средой в процессе достижения поставленных целей.
К элементам системы МСУ относятся МО, органы МСУ, население МО, органы ТОСУ, общественные и политические объединения, осуществляющие самоуправление, объекты муниципального хозяйства.
Любая система, в т.ч. и система МСУ не может существовать длительное время, быть устойчивой к воздействию внешних возмущений, если у нее отсутствует объединяющая все элементы цель. В теории и практике МСУ выделяют несколько подходов к определению целей МСУ и эффективности выполняемых управленческих функций. При этом используется ряд критериев и показателей, характеризующих:
–экономический эффект (увеличение объема производства продукции в МО, расширение ее ассортимента)
–социальный эффект (увеличение реальных доходов населения, уменьшение дифференциации доходов между различными социальными группами, увеличение уровня занятости населения);
–экологический эффект (уменьшение концентрации вредных веществ
…)
–организационный эффект (сокращение количества звеньев в системе управления территорией, уменьшение количества работников, занятых в аппарате управления…)
Генеральные цели МСУ
1.По теории социального обслуживания – это организация обслуживания населения, предложение жителям МО различных услуг. Главной целью всей деятельности МСУ эта теория считает благосостояние жителей.
2.С точки зрения информационного подхода МСУ необходимо для того, чтобы свести к минимуму просчеты при принятии управленческих решений.
3.С точки зрения поведенческого подхода МСУ необходимо для стимулирования активности всех слоев и территориальных групп местного сообщества с целью увеличения их вклада в социально-экономическое развитие МО при удовлетворении социальных потребностей населения.
5
– 4 –
Принципы муниципального управления: 1. Единоначалие и коллегиальность.
Сущность единоначалия заключается в том, что руководители конкретного звена системы управления МО пользуются правами единого руководства в решении вопросов, входящих в их компетенцию.
Коллегиальность как организационная форма процесса МУ необходима для обсуждения организационных и социально-экономических вопросов развития МО. Т.О.: На основе принципа единоначалия строится деятельность органов МСУ. Использование коллективных начал допускается при подготовке проектов по формированию этих органов, выработке решений по наиболее важным проблемам управления местной жизнью.
2. Законность
Принцип требует, чтобы организация местной власти и ее деятельность осуществлялась на основе и в рамках закона. Соблюдение законности в деятельности органов и должностных лиц МСУ обеспечивается с помощью прокурорского надзора.
3. Гласность
Деятельность органов МСУ должна быть открытой и население должно быть информировано о ней. Принцип гласности способствует демократизации управленческой деятельности, ее подконтрольности обществу, позволяет гражданам влиять на выработку решений, затрагивающих их интересы, права и свободы.
4. Государственная гарантия
Этот принцип предъявляет требования к системе правовых гарантий защиты прав муниципальных органов управления. На основе этого принципа органы МСУ обеспечивают условия для удовлетворения основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению МО.
Принцип обеспечивает:
–Формирование правовой основы системы органов МСУ
–Формирование системы государственного контроля за деятельностью органов МСУ
–Формирование финансово-экономических основ управления МО
–Формирование и поддержку информационного обеспечения системы органов МСУ
–Создание системы работы с кадрами.
5. Участие населения в процессе управления МО
Принцип позволяет совершенствовать систему управления органов МО при участии населения, повышать активность общественных организаций. Население участвует в обсуждении и решении общегосударственных и общественных дел, планировании с-э развития МО, в обсуждении и решении вопросов управления и использования средств, предназначенных для с-э развития и др. мероприятий.
6. Комплексность
6
Принцип обеспечивает условия эффективного изучения МО и разработки рекомендаций по управлению им. Он предполагает рассмотрение явлений в их связи и зависимости. Комплексное изучение явлений и процессов развития МО позволяет повышать эффективность местного хозяйства, решать с-э проблемы, экологические задачи, рационально использовать трудовые, материальные и финансовые ресурсы, создавать необходимые условия для жизнедеятельности МО.
7.Удовлетворение потребностей населения
Сущность этого принципа заключается в обеспечении условий жизнедеятельности населения МО и осуществляется через деятельность органов МСУ по удовлетворению основных жизненных потребностей населения. Это происходит посредством организации, содержания и развития соответствующих муниципальных предприятий, учреждений, организаций и служб.
8.Сочетание отраслевого и территориального управления
Принцип определяет требования к организации управления хозяйственными системами на территории МО. На основе отраслевого принципа формируются отраслевые системы управления. Механизм управления строится исходя из задач, особенностей и возможностей развития каждой конкретной отрасли. По территориальному принципу создаются системы управления, объединяющие производственные и непроизводственные хозяйственные системы, расположенные на данной территории, связанные общими интересами с-э развития для удовлетворения потребностей населения МО. Он призван реализовывать с-э возможности, вытекающие из территориальной организации хозяйства, применительно к задачам, особенностям и возможностям соответствующих систем.
– 5 –
Местное самоуправление как форма осуществления власти на местах в России не могло получить должного развития прежде всего потому, что Российское государство на протяжении последних столетий развивалось как строго централизованное и бюрократическое, и в нем не находилось место для самоуправления, которое может базироваться только на началах демократии. В то время как в цивилизованных странах жесткий режим управления на основе административной вертикали заменен местным самоуправлением с подотчетностью представительному органу.
Однако, хотя муниципальное самоуправление не всегда было конституционно, не носило абсолютного характера и ограничивалось централизмом и абсолютизмом монархии, оно имеет глубокие исторические корни.
10-16 век.
До монгольская Русь имела единую верховную власть, как и другие феодальные государства. Однако эта власть не была единоличной. Она играла ограниченную роль, т.к. князья были лишь военно-политическими правителями.
7
Во властной системе Киевской Руси сочетались 3 начала: монархическое (князь)
аристократическое (бояре, дружина) демократическое (народное вече).
В ряде русских земель последнее стало преобладающим. Слово вече соответствует французскому parlement – место, где обсуждаются государственные дела. Все свободные граждане имели право принимать участие в собраниях веча, хотя правом голосовать обладали лишь мужчины и исключительно главы семейств. Обычай требовал, чтобы решение, принятое вечем, было единогласным. Вече было полномочным решать вопросы о престолонаследии (например, в 1113 г. был избран на княжество Владимир Мономах). Иногда вече действовало как верховный суд. В городах с более сильными управленческими традициями (Новгород, Псков) оно избирало главу и других представителей городского управления. В 1136 г. новгородское вече добилось того, что князь и его свита были лишены прав владеть земельными наделами в границах новгородской земли. Таким образом новгородская вольность основывалась на 2 началах: 1. избрание высшей городской администрации; 2. договор с князем.
К концу 12 в. исключительным правом новгородцев стало выбор помощников князя: посадского и тысяцкого. Договор с князем определял судебно-административные и финансовые взаимоотношения князя с городом, а также отношение князя к новгородской торговле. Административные и судебные полномочия князь осуществлял не единолично, а по согласованию с выборным новгородским посадником. На низшие должности князь избирал людей не из своей дружины, а из новгородского общества. Он также был не в праве отстранить от должности как выборное так и назначаемое лицо.
Однако в целом новгородская система на Руси не прижилась. России практически непрерывно приходилось отражать внешнюю агрессию, а, следовательно, требовалось резкое усиление центральной государственной власти.
Одна из основных черт общественно-государственного строя и системы управления состояла в том, что реализация самоуправленческих традиций происходила под тщательной опекой со стороны государства. С 1516 веков практически нельзя провести границу между самоуправлением и местным управлением: СУ постоянно использовалось государственной властью в своих «высших» интересах, местное управление при всей своей подчиненности не могло не опираться на демократические и гражданские начала, зачатки которых имелись в стране. Например, в начале 16 века, реформируя систему кормления и обуздывая произвол бояр-наместников, власти опирались на местные общины. Пока Иван 4 (Грозный) был малолетним, центральное правительство стало жаловать городским и сельским общинам губные грамоты, предоставлявшие им широкие права, вплоть до казни преступников.
8
Примерно со второй половины 16 века царь начинает передавать выборным губным старостам некоторые полномочия, связанные с земельными отношениями, различными промыслами, рыбной ловлей и т.д.
По мере укрепления центральной бюрократии власть наместниковназначенцев слабела, а компетенция местных выборных органов, напротив, расширялась. В ходе земской реформы, проведенной Иваном Грозным права МСУ еще более окрепли. Повсюду на местах учреждались местные власти, которыми в городах и волостях стали излюбленные головы (старосты) и целовальники (земские судьи). Избрание совершалось на неопределенный срок, хотя у населения имелось право в случае надобности этих выборных заменить.
17 – 19 вв.
Вступление России в эпоху абсолютизма сопровождалось активизацией процесса расслоения и консолидации населения страны в сословия. В силу наличия в стране 4 основных сословий (дворяне, горожане, крестьяне, духовенство) наряду с общегосударственным централизованным управлением в России сложилось и особое сословное управление, в сферу которого входили некоторые вопросы местного хозяйства.
Монархия стремилась содействовать развитию промышленности и торговли ради пополнения казны и с этой целью внедрила в городское управление элементы выборности. С 1699 г. появились выборные земские избы (ратуши) во главе с бургомистрами, целью которых было устранение недоимок и таким образом укрепление финансового положения страны. Бургомистров выбирало все городское население.
В 20-х годах 18 в. в российских городах были созданы магистраты – новые сословно-представительные органы, которые в отличие от земских бургомистров осуществляли свои полномочия бессрочно и бессменно. К выборам магистров допускались только представители высших гильдий. Магистраты имели расширенный, по сравнению с земскими избами круг полномочий: они наделялись судебной властью (кроме вынесения смертных приговоров), ведали полицией, городским хозяйством, свалками, начальным образованием, приютами, сиротскими домами, были обязаны способствовать развитию мануфактур и ремесел. На магистрат не распространялась власть воевод и губернаторов.
Созданная Петром I система управления началась изменяться в царствование Екатерины II. В это время городское общественное самоуправление стало подразделяться на 2 вида: Общее, затрагивающее все городское население; частное, касающееся сословий.
Население городов делилось на 6 состояний: именитые горожане, настоящие обыватели (имели землю, не занимались промышленностью и торговлей), купцы; ремесленники; иностранцы; посадские. Органам общего самоуправления становились городской голова и две думы: общая и шестигласная. В Думах, ведавших муниципальным хозяйством и управлением, была представлена каждая из названных групп. Общая дума состояла из гласных (депутатов) от всех разрядов и имела распорядительные
9
полномочия. Шестигласная состояла из 6 членов и была исполнительным органом, действовала постоянно, собираясь каждую неделю. Обе Думы заседали под председательством городского головы. Согласно городскому положению 1785 г. к ведению Дум было отнесено: прокормление и содержание местных жителей; предотвращение тяжб и ссор города с окрестными городами и селами; сохранение в городе тишины и согласия; обеспечение доставки в город необходимых припасов; охрана городских зданий и площадей; приращение городских доходов; разрешение споров между жителями.
После состоявшейся в 1861 году отмены крепостного права, положившей начало бурному росту российского капитализма, возникла необходимость в новой системе МСУ. Она начала действовать с 1 января 1864 года, согласно "Положению о губернских и уездных земских учреждениях". Распорядительная власть была представлена Земскими собраниями, исполнительная - Земскими управами; существовали курии: дворяне, купцы (буржуа).
Особенности земской системы самоуправления:
право участвовать в управлении - для всех сословий, но только для собственников земли в данном уезде;
служба в земских учреждениях - не государственная служба, а общественная обязанность;
наделение земств значительными полномочиями в решении широкого круга местных проблем (местные налоги, сборы); полномочия по обеспечению народного продовольствия, социальной помощи, в том числе по преодолению нищенства, развития местной торговли, промышленности, почтовой службы;
введение земской системы только на двух административных уровнях: уездном (районном) и губернском (областном), то есть земство не имело своих структур в волостях, селениях или выше (здание без фундамента и крыши);
наличие у земств прочной финансово-экономической базы. Земства имели свой бюджет: доход состоял из местного налога, из целевых дотаций государства, из частных пожертвований, прибыли торгово-промышленных предприятий земств. Средства обеспеченных слоев населения направлялись на улучшение жизни малоимущих.
МСУ после революций 1917.
Упразднение монархии застало большинство российских сил врасплох. Однако формирование новых органов местной власти началось очень скоро, т.к. требовалось решить самые разнообразные насущные вопросы, а царская система территориального управления практически сразу развалилась. Что касается прежних органов МСУ, то они оказались не в состоянии справиться
10