Стр. 460, Раздел III.
Отзыв и природа мандата депутата, выборного должностного лица.
Отзыв в теории конституционного права и политической практике часто связывают с природой мандата и выборного лица. Довольно устойчивым является мнение: если избиратели имеют право не только избирать, но и досрочно отозвать избранное ими лицо, то оно обладает так называемым императивным мандатом. Если же у избирателей есть только право избрать и нет права отозвать избранное ими лицо, то оно обладает свободным мандатом.
Относительно свободного и императивного мандатов существует долгая дискуссия, которой столько же лет, сколько существуют выборы, представительные органы, депутаты и иные выборные должностные лица.
Императивный мандат связывают с тремя главными характеристиками:
избранное лицо получает наказы от своих избирателей, т.е. наставления относительно линии поведения в органе власти;
избранное лицо обязано периодически (регулярно) отчитываться перед избравшими его о своей деятельности, а в ряде отношений и о деятельности органа, в котором оно состоит, причем отчету может быть дана оценка избирателями;
не удовлетворенный деятельностью и линией поведения избранного лица его избиратели большинством голосов его отозвать, а затем состоятся выборы нового представителя.
Таким образом, воля избирателей обязательна (императивна) для избранного лица, отсюда и пошло наименование мандата.
Зародился императивный мандат в Средние века, когда стали создаваться представительные учреждения. При их формировании часто использовалась система сословного представительства. Для защиты своих интересов сословие, направляя своего депутата в представительные орган, давало ему инструкции, а то и писали тексты речей, с которыми надлежало выступить. Представитель был обязан строго придерживаться данных ему поручений, отклонение от них могло стать основанием для досрочного прекращения его полномочий. Наряду с сословным существовало территориальное представительство (а то и переплеталось с ним); в этом случае избранный представитель обязан был руководствоваться в своей деятельности интересами соответствующей территории. Конечно, трения между представителями, с одной стороны, и сословиями, территориями, с другой стороны, возникали уже в тот период, поскольку представители, не отказываясь от выполнения воли тех, кто их направил в представительный орган власти, все-таки хотели иметь определенную свободу поведения.
Ситуация обострилась в период становления буржуазного строя. Представительные учреждения с этого времени все более рассматриваются как органы общенародного представительства, они, следовательно, должны выражать общие интересы, интегрировать в них интересы различных сословий и территориальных единиц. Постепенно водятся всеобщие выборы, когда депутаты избираются всеми гражданами, проживающими на соответствующей территории.
В этих условиях депутаты и иные выборные лица уже не хотят быть заложниками инструкций избирателей, тем более какой-то их части. Они желают быть более свободными в деятельности, хотя и с учетом пожеланий и интересов избирателей.
Так зарождается теория свободного мандата, который можно связать со следующими главными чертами:
депутаты, выборные должностные лица учитывают в своей работе пожелания избирателей – в сочетании с общегосударственными (общетерриториальными) интересами, однако не связаны какими-либо обязательными инструкциями, поручениями избирателей;
они могут (а то и обязаны) регулярно встречаться с избирателями, информировать их о своей работе, о деятельности органа, в котором состоят или который возглавляют, но делают это в меру своих возможностей, а самое главное – без каких-либо оценочных голосований избирателей, присутствующих на встрече (признать работу удовлетворительной, одобрить и т.д.);
депутат, выборное должностное лицо не могут быть отозваны избирателями досрочного независимого от качества своей деятельности – у избирателей остается лишь возможность предпочесть им на очередных выборах других кандидатов.
Свободный мандат был признан освободить депутатов и выборных должностных лиц от узких интересов отдельных категорий граждан в пользу общих государственных либо территориальных задач. Но свободный мандат показывает и свою оборотную сторону – реальный отрыв выборных лиц от избирателей. Если учесть еще, что в формировании представительных учреждений активно участвует капитал, поддерживая избрание тех лиц, которые будут защищать его материальные интересы, то становится очевидным: вопрос о свободном либо императивном мандате может стать вопросом политической борьбы.
Во всяком случае ряд капиталистических государств, признавая на общегосударственном уровне свободный мандат, на местных уровнях допускал и допускает применение такого элемента императивного мандата, как отзыв избирателями своих депутатов.
В социалистическом государстве предпочтение отдавалось императивному мандату. Логика такого подхода была проста, во-первых, представительные органы власти должны работать в интересах трудящихся, которые их избирают. Поэтому они должны учитывать волю, выраженную в наказах избирателей. Наказы – это еще и важный информационный источник, из которого Советы как представительные органы узнают о заботах и нуждах населения. Во-вторых, направляя своих представителей в Советы, граждане должны постоянно контролировать их деятельность, а депутаты в свою очередь – информировать население о своей работе и о деятельности соответствующего совета. В наибольшей мере эти требования выражаются в отчетах депутатов перед избирателями. В-третьих, избиратели имеют право отозвать своего представителя досрочно, если он забыл об избирателях, не работает в их интересах, более того, ведет себя непозволительным образом как в общественной жизни, так и в быту. Именно этими благородными мотивами было обусловлено предпочтение императивного мандата в социалистический период отечественной истории.
В наши дни можно встретить утверждения, будто императивный мандат стал средством разрушения парламентаризма в России. На самом деле это не совсем так. Социалистическая Россия в принципе отказалась от парламентаризма, созданного в условиях буржуазного строя, и попыталась создать свой тип представительной системы. Из это ничего не получилось по ряду причин: осуществление власти через представительные органы требуют определенного профессионализма и подготовки, которых не было у депутатов и делегатов новых органов власти; довольно быстро доминирующее положение заняли исполнительные органы власти, тем более при отсутствии постоянства в деятельности представительных органов.
Отсюда довольно декларативное значение института отзыва. Нагляден тот факт: Конституция СССР 1936 г. Записала, что «каждый депутат обязан отчитываться перед избирателями в своей работе и в работе Советов депутатов трудящихся и может быть в любое время отозван по решению большинства избирателей в установленном законом порядке» (ст. 142). Однако сами соответствующие законы появились лишь 1959-1960 гг. Кстати, и после появления законов случаев отзыва было очень мало.
Конституция СССР 1977 г. Предусмотрела: «Депутат не оправдавший доверия избирателей, может быть в любое время отозван по решению большинства избирателей в установленном законом порядке» (ст. 107). Были приняты обновленные законы о порядке отзыва. Но и после этого статистика голосований по отзыву не выросла.